10111992 - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

10/11/1992 - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Recurso de Casación planteado por Instituto Guatemalteco de Seguridad Social en contra del Tribunal de lo Contencioso Administrativo por sentencia dictada con fecha trece de enero del año en curso.

DOCTRINA:

a. No se configura la interpretación errónea de la ley cuando el Tribunal le concedió el significado que según su contexto le corresponde. En consecuencia, se interpreta correctamente el artículo 133 de la Constitución, al reconocerle a la Junta Monetaria la facultad de determinar la política monetaria, cambiaria y crediticia del país, afectando el patrimonio del Estado, tanto de la administración centralizada; como de la descentralizada. b. No viola la ley el Tribunal que aplica normas ordinarias subordinándolas a lo estipulado por un precepto constitucional. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CÁMARA CIVIL: Guatemala, diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos. Se resuelve el recurso de casación interpuesto por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social en contra de la sentencia dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con fecha trece de enero del año en curso.

ANTECEDENTES: OBJETO DEL PROCESO: I. Ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo se presentó el diecisiete de agosto de mil novecientos ochenta y siete el Licenciado Rubén Alberto Cardona Recinos en representación del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social interponiendo recurso contencioso administrativo en contra de la resolución número JM-setenta y seis-ochenta y siete de la Junta Monetaria inserta en el punto segundo del

acta número veintidós-ochenta y siete, correspondiente a la sesión celebrada por dicha Junta el seis de mayo de mil novecientos ochenta y siete y que en consecuencia se deje sin efecto los puntos último párrafo del punto tres punto dos numeral tres, operaciones de mercado abierto, y el numeral cuatro, inversiones del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, todos de la resolución número JM-cuarenta y nueve-ochenta y siete de la Junta Monetaria inserta en el punto segundo del acta número quince-ochenta y siete de la sesión celebrada por dicha Junta el dieciocho de marzo de mil novecientos ochenta y siete.

HECHOS RELEVANTES DEL PROCESO: Expuso el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social en el recurso relacionado que la Junta Monetaria por medio de la resolución número JM-cuarenta y nueve-ochenta y siete antes identificada, que fue publicada en el Diario Oficial de fecha veinte de marzo de mil novecientos ochenta y siete aprobó medidas de política monetaria, cambiaria y crediticia por el período del veinte de marzo al treinta y uno de diciembre de ese año entre las que se encuentran las siguientes: A. MEDIDAS DE POLÍTICA MONETARIA. 3. Operaciones de Mercado Abierto: Se autoriza al Banco de Guatemala para que, con fundamento en los artículos 98 inciso d) y 104 de su Ley Orgánica, realice operaciones de mercado abierto en la forma siguiente: 3.1 Con el sector privado no bancario, hasta por Q.25.0 millones sobre el monto total autorizado al treinta y uno de diciembre

de mil novecientos ochenta y seis, con Bonos del Tesoro que tenga en su cartera. Dichos valores gozarán de garantía de recompra inmediata y las operaciones podrán realizarse mediante la emisión de certificados representativos de bonos. El Banco de Guatemala reconocerá un beneficio adicional a la tasa de interés de tales valores que estará en función directa de la duración de la inversión y se pagará conjuntamente con dichos intereses, y se fijaron las tasas de interés; 3.2 Con los bancos nacionales y sociedades financieras, con bonos del tesoro que tengan en su cartera y hasta por un monto máximo de Q.50.0 millones sobre el saldo global de las inversiones que dichas entidades tengan el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y seis en valores emitidos por el Estado. Estas operaciones podrán realizarse mediante la emisión de Certificados representativos de bonos los cuales gozarán de garantía de recompra diferida, fijándose las tasas de interés. Los Bancos y sociedades financieras que deseen invertir bajo las condiciones anteriores, deberán demostrar que han efectuado la devolución de los recursos del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y de las escrituras públicas y demás dependencias oficiales a que se refieren los numerales 4 y 5 de ese apartado. 3.3 Con el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, con bonos del tesoro que tenga en su cartera, estas operaciones podrán realizarse mediante la emisión de certificados representativos de bonos y gozarán de recompra inmediata, a la par; asimismo, se sugiere a la Comisión de Valores que fije a estos

bonos una tasa de interés del diez por ciento anual, de común acuerdo con el Ministerio de Finanzas Públicas. 4. INVERSIONES DEL INSTITUTO GUATEMALTECO DE SEGURIDAD SOCIAL: Con base en los artículos 3o. y 5o. de la Ley orgánica del Banco de Guatemala y con fundamento en los artículos 47 y 48 de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, comunicar a los bancos y sociedades financieras privadas y recomendar al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social que se proceda al retiro de los depósitos e inversiones que esa Institución tenga constituidos en los bancos y sociedades financieras privadas, así como no realizar tales operaciones en el futuro. Los retiros de los depósitos de los bancos y lasdesinversiones en valores de las sociedades financieras privadas, deberán efectuarse a su vencimiento y en el caso de las inversiones en valores que gocen de garantía de recompra ilimitada, deberán hacerse a más tardar el treinta de junio de mil novecientos ochenta y siete. La Superintendencia de Bancos informará semanalmente a la Junta Monetaria acerca de la observancia de esta medida. En el referido memorial se transcriben otras disposiciones que no tienen relación con el caso.

2. Expuso también que con la resolución mencionada, la Junta Monetaria ha violado los artículos 48 y 49 de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que en el primer caso ha actuado en forma unilateral sin tomar en consideración la opinión de las autoridades del Instituto al decidir las medidas de política monetaria que afectan sus programas y su sistema financiero; en el segundo caso, se priva al

Instituto de ejercer su derecho de invertir sus fondos de pensiones en las mejores condiciones de rendimiento ocasionándole así un daño patrimonial cuantificable por el equivalente al monto de intereses que dejaría de percibir en inversiones en entidades financieras que devengan once y once punto veinticinco por ciento, al obligársele a invertir en bonos del tesoro al diez por ciento de interés anual.

3. Que con las medidas tomadas por la Junta Monetaria se causa el daño al patrimonio del Instituto.

SENTENCIA RECURRIDA: El Tribunal de lo Contencioso Administrativo con fecha trece de enero del año en curso dictó sentencia en la que declaró con lugar la excepción perentoria de FALTA DE ADECUACIÓN DE LOS HECHOS EXPUESTOS AL SUPUESTO QUE LA LEY EXIGE interpuesta por el Banco de Guatemala

(Junta Monetaria); sin lugar la excepción perentoria de "IMPROCEDENCIA DE RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO POR CARENCIA DE FUNDAMENTO LEGAL", y SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.

DEL RECURSO DE CASACIÓN: I. El veintiséis de febrero del año en curso el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social interpuso recurso de casación por motivos de fondo invocando los sub-motivos de VIOLACIÓN DE LEY e INTERPRETACIÓN ERRÓNEA DE LA LEY, contenidos en el inciso 1o. del artículo 621 del Código Procesal Civil y Mercantil.

Citó como infringidos para el primer motivo los preceptos legales siguientes; 19 inciso b), 48 inciso b), 47

inciso a) y 49 inciso a) de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y tercer párrafo del artículo 100 de la Constitución Política de la República de Guatemala, y para el segundo sub-motivo expone que se interpretó erróneamente el artículo 133 de la Constitución y el 47 inciso a) y 48 inciso b) de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. TESIS DEL SUB MOTIVO VIOLACIÓN DE LEY: El casacionista argumenta que al haber declarado el Tribunal sin lugar el recurso contencioso administrativo violó los artículos anteriormente indicados, los que se refieren a las facultades que el Instituto tiene de dirigir su política inversionista, en otras palabras, "al derecho de que goza el Instituto de poder disponer libremente de los fondos destinados a capitalizar sus obligaciones". Indica que el artículo 19 establece que "de conformidad con los artículos 3 y 15 son atribuciones de la Junta Directiva, y también normas que relacionan a ésta con la Gerencia: a) ... b) Acordar en cada caso, a propuesta del gerente, las inversiones de los fondos del Instituto; c) ...y transcribe parte de los artículos 47, 48 y 49 de la Ley Orgánica de la Institución y agrega: "De lo expuesto, se deduce que, el Instituto tiene la facultad de poder dirigir libremente su política inversionista; tiene el derecho de disponer e invertir con toda libertad de sus fondos, con la única obligación de que, las actividades que realice en ese campo, debe hacerlas en coordinación con el Banco de Guatemala y la Junta Monetaria. Cita el párrafo tercero el artículo

100 constitucional que dice: "La aplicación del régimen de seguridad social, corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que es una entidad autónoma, con personalidad jurídica, patrimonio y funciones propias", del cual, en coordinación con los artículos de la Ley Orgánica del Instituto, se deduce que cuando se trata de formular planes de inversión del Instituto, modificarlos o ampliarlos, deben de tomar y formular las decisiones de política monetaria, cambiaria y crediticia, en forma conjunta, y que no puede hacerla una entidad sin la otra. Que el Tribunal sentenciador violó esas normas puesto que no tomó en consideración que la Junta Monetaria resolvió sobre planes de Inversión del Instituto, en forma unilateral, sin haber coordinado actividades previamente con él, y que también aprobó la violación de la autonomía que la Ley Orgánica y la Constitución Política de la República le confiere, y que no es el Instituto el que violó el artículo 134 inciso a) de la Constitución y los artículos 47 y 48 al no haber coordinado su política con la Junta Monetaria. TESIS DEL SUB MOTIVO DE INTERPRETACIÓN ERRÓNEA DE LEY: Asegura el recurrente que al considerar el Tribunal que: "...lo que se discute son políticas económicas, concretamente monetarias, cambiarias y crediticias el órgano rector es la JUNTA MONETARIA y el órgano regido es el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, que es el obligado a proyectar sus políticas económicas y financieras en coordinación con la Junta Monetaria, habida cuenta que teórica o idealmente,

las operaciones del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social como ente Estatal no pueden constitucionalmente contravenir a las disposiciones del órgano especial del Estado encargado de dirigir la política monetaria, cambiaria y crediticia General del Estado...", interpretó erróneamente los alcances del artículo 133 constitucional puesto que estima que la Junta Monetaria tiene poderes ilimitados; es decir, queestá facultada para disponer inconsultamente de los planes de inversión de las entidades autónomas, sin coordinar previamente con ellas los pasos a seguir. Que también interpretó antojadizamente el artículo 47 de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, porque en ese precepto no se indica que el Instituto esté obligado a someter a la Junta Monetaria sus planes de inversión, sino que COORDINA con ésta tales actividades, que es diferente. Que también interpretó erróneamente el contenido de los artículos 47 inciso a) y 48 inciso b) de su Ley Orgánica puesto que deduce que el Instituto es el único obligado a solicitar autorización a la Junta Monetaria del Banco de Guatemala, cuando planifica su política de inversión, sin tomar en cuenta que la ley se refiere a COOPERACIÓN o COMÚN ACUERDO que debe existir entre ambas entidades, es decir, que no solamente una parte está obligada a asumir esa conducta, sino que ambas, puesto que la obligación es recíproca.

ESTIMACIÓN DEL TRIBUNAL:

I. Violación de Ley: La recurrente, en su alegación de violación de ley asegura que fue violado el artículo 19 de su Ley Orgánica,

en el inciso b), el artículo 47 inciso a), el artículo 48 inciso b), así como el 49 inciso b) y el tercer párrafo del artículo 100 de la Constitución Política de la República pues todos se refieren a las facultades que tiene el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social de dirigir su política inversionista, y que tiene derecho a disponer con toda libertad de sus fondos, con la única obligación de que las actividades que realice en ese campo debe hacerlas en coordinación con el Banco de Guatemala y la Junta Monetaria. Asegura la recurrente que conforme el artículo 1o. de su Ley Orgánica y el párrafo tercero del artículo 100 Constitucional cuando se trata de formular planes de inversión del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, modificarlos o ampliarlos deben hacerse de común acuerdo con la Junta Monetaria y el Banco de Guatemala, y que "se deben tomar y formular las decisiones de política monetaria, cambiaria y crediticia, en forma conjunta: no puede hacerlo ni uno ni el otro, sin coordinar previamente las decisiones que deben adoptarse"; que el Tribunal sentenciador violó esos preceptos porque no tomó en cuenta que la Junta Monetaria resolvió unilateralmente sobre planes de inversión del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, y que no fue ese Instituto el que violó esas normas al no haber coordinado su política inversionista con la Junta Monetaria argumentando que dos miembros de su Junta Directiva (un titular y un suplente) son nombrados por la Junta Monetaria. Esta Corte estima que no se da el vicio denunciado pues el Tribunal sentenciador resolvió

correctamente al declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo, ya que el artículo 100 de la Constitución Política de la República, al estipular que la aplicación del régimen de seguridad social corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, se refiere exclusivamente a lo que es de su competencia en materia de seguridad social pero en lo que se refiere a fijar la política monetaria, cambiaria y crediticia del país, es función exclusiva de la Junta Monetaria; y a sus determinaciones deben sujetarse todas las entidades de derecho público, sobre todo porque el patrimonio estatal es uno y porque las entidades autónomas actúan por delegación del Estado (artículo 121 literal c) y 134 de la Constitución Política de la República), lo cual significa que no son entes ajenos a la política general del Estado. Para el presente caso, el artículo 133 de la Constitución, dice la Junta Monetaria, tendrá a su cargo la determinación de la política monetaria, cambiaria y crediticia del país, lo que no deja lugar a dudas de que es ésta la facultada para dictar toda clase de disposiciones de observancia general en el país y de observancia obligatoria para cualquier entidad pública. Además de que la literal a) del artículo 134 ya mencionado estipula como obligación de las entidades descentralizadas coordinar su política con la general del Estado, es evidente entonces que las normas que dicte la Junta Monetaria como el órgano especializado del Estado con respecto a política monetaria cambiaria y crediticia son aplicables imperativamente a las demás entidades como el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Por las mismas razones no fueron violados los otros artículos citados por

la entidad recurrente, o sea el inciso b) del artículo 19 de la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social ya que éste solo contempla como atribuciones de la Junta Directiva del mencionado Instituto acordar las inversiones del Instituto, o sea de las que él puede disponer sin depender de otra entidad específica del Estado ni el artículo 47 pues el mismo contiene normas que lo obligan a formular planes de inversión o coordinarlos con las actividades del Banco de Guatemala de modo constante, a efecto de colaborar con éste en la creación y mantenimiento de las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias más favorables al desarrollo ordenado de la economía nacional. o sea que es la recurrente la que debe colaborar con el órgano encargado de la política monetaria, cambiaria y crediticia a nivel nacional y no a la inversa. Tampoco fue violado el artículo 48 en su inciso b) el cual es congruente con las normas anteriormente comentadas, y no se violó el artículo 49 porque se refiere a que los fondos destinados a capitalizar obligaciones deben invertirse en las mejores condiciones de seguridad, rendimiento y liquidez y en autos no está aprobado que las inversiones impugnadas se hayan hecho contrariando esas condiciones de seguridad, rendimiento y liquidez.

II. Interpretación Errónea de la Ley: Con respecto al segundo sub-motivo invocado, o sea de INTERPRETACIÓN ERRÓNEA DE LA LEY, la recurrente alega que el Tribunal de Instancia interpretó erróneamente el artículo 133 de la Constitución, puesto que estimó que la Junta Monetaria tiene poderes ilimitados; es decir, que está facultada para disponer

inconsultamente de los planes de inversión de las entidades autónomas, sin coordinar previamente con ellas los pasos a seguir. La recurrente transcribe el párrafo de la parte considerativa del fallo en lo que a su juicio se cometió el error denunciado: "...Pero lo que se discute son POLÍTICAS ECONÓMICAS, concretamente monetarias, cambiarias y crediticias el órgano rector es la JUNTA MONETARIA y el órgano regido es elInstituto Guatemalteco de Seguridad Social, que es el obligado a proyectar sus políticas económicas y financieras en coordinación con la JUNTA MONETARIA, habida cuenta que teórica o idealmente, las operaciones del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social como ente Estatal no pueden CONSTITUCIONALMENTE contravenir las disposiciones del Órgano Especial del Estado encargado de dirigir la POLÍTICA MONETARIA, CAMBIARIA Y CREDITICIA GENERAL DEL ESTADO". Esta Cámara estima que el Tribunal sentenciador no interpretó erróneamente la norma constitucional citada pues efectivamente, el precepto es claro al conferir a la Junta Monetaria la determinación de la política monetaria, cambiaria y crediticia del país; por lo que es correcto el criterio de considerar a esa entidad como la que rige a todas las demás dependencias o instituciones en lo relacionado con esa clase de política, y en consecuencia, todas las demás deben acatar sus disposiciones emitidas dentro de ese ámbito. En esta materia la Junta Monetaria está colocada en un lugar preponderante respecto de las demás dependencias,

sin importar su grado de autonomía o de descentralización. Asegura la recurrente que el Tribunal al comentar el contenido del artículo 47 de su Ley Orgánica, y considerar que: "...Del análisis del precepto legal inserto y constatada de manera indubitable de CONSTITUCIONALIDAD. se desprende la conclusión de que la entidad obligada a someter su, proyectada política inversionista a la Junta Monetaria lo es el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y no al contrario como erróneamente ha interpretado la entidad recurrente", interpretó mal ese precepto puesto que el Instituto no está obligado a someter a la Junta Monetaria sus planes de inversión, sino a coordinar con ésta, tales actividades. Esta Corte no comparte ese criterio, pues efectivamente es la entidad recurrente la que debe subordinarse a la Junta Monetaria para coordinarse con ella y no a la inversa. En consecuencia, la Junta Monetaria tenía facultades para disponer lo que a su juicio fuera más conveniente para los intereses del país dentro de la política monetaria, cambiaria y crediticia, y es evidente que las resoluciones impugnadas sí tienen esa naturaleza. Esta Cámara estima que el Tribunal sentenciador no dio un sentido distinto al tenor literal de los artículos señalados como mal interpretados por lo que también en cuanto a este motivo el recurso que se analiza debe desestimarse. A lo anterior debe agregarse, que para los efectos de la casación, una norma jurídica no puede ser violada e interpretada erróneamente al mismo tiempo, tal como ocurre en el presente caso en que se alegan como violados e interpretados erróneamente los artículos 47 inciso a) y 48 inciso b) de la Ley Orgánica del Instituto

Guatemalteco de Seguridad Social.

LEYES APLICABLES: Artículos 141, 143, 149 Ley del Organismo Judicial; 1, 19, 47, 48 Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social: 132, 133, 134 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 619, 621, 626, 627, 628, 633 del Código Procesal Civil y Mercantil.

PARTE RESOLUTIVA: LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CÁMARA CIVIL, al resolver: I. DESESTIMA el recurso de casación interpuesto por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social: II. Condena a la interponente al pago de las costas causadas y le impone una multa de cincuenta quetzales que deberá hacer efectiva en la Tesorería del Organismo Judicial y acreditar su pago en la Secretaría de esta Corte, dentro de los cinco días siguientes al de la fecha en que se notifique este fallo, y en caso de desobediencia se certificará lo conducente para los efectos del artículo 414 del Código Penal y 633 del Código Procesal Civil y Mercantil; III. Notifíquese y con certificación de lo resuelto devuélvanse los antecedentes a donde corresponde.

JUAN JOSÉ RODIL PERALTA, Magistrado Presidente de la Corte Suprema de Justicia; ANA MARÍA VARGAS DUBÓN DE ORTIZ, Magistrado Vocal Primero; ÁNGEL ALFREDO JOAQUÍN QUIYUCH, Magistrado Vocal Segundo; RENÉ ARTURO VILLEGAS LARA, Magistrado Vocal Tercero; BENJAMÍN RIVAS BARATTO, Magistrado Vocal Quinto; Ante mí: VÍCTOR MANUEL RIVERA WOLTKE, Secretario de la Corte Suprema de Justicia.