105-2014 25092014 Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales

25/09/2014 - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

105-2014

Recurso de casación interpuesto por el MINISTERIO DE AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES, en contra de la sentencia emitida el uno de agosto de dos mil trece, por la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. DOCTRINA Interpretación errónea de la ley No se puede incurrir en interpretación errónea de una norma que no es aplicable al caso concreto. Violación de ley No se incurre en violación de ley por omisión, si la norma que el tribunal deja de aplicar en la sentencia no es aplicable a los hechos que tiene por probados en el proceso.

LEYES ANALIZADAS Artículos: 621 numeral 1º del Código Procesal Civil y Mercantil; Acuerdo Gubernativo 134-2005 del Presidente de la República de Guatemala.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

CÁMARA CIVIL SENTENCIA Guatemala, veinticinco de septiembre de dos mil catorce.

I. Se integra con los Magistrados suscritos. II. Recurso de casación interpuesto en contra de la sentencia dictada el uno de agosto de dos mil trece por la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES

I. Interponente: Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, quien actúa por medio de su ministra, Michelle Melisa Martínez Kelly.

II. Parte contraria: Salud para Todos, Sociedad Anónima.

CUESTIONES DE HECHO

I. Ante el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales se planteó una

denuncia en contra de la entidad Salud para Todos, Sociedad Anónima, por el ruido exagerado que provoca el exceso de volumen que utilizan las bocinas de su propaganda. La Dirección General de Cumplimiento Legal, del referido Ministerio, impuso multa a dicha entidad por iniciar sus actividades de ventas de productos farmacéuticos, sin contar previamente con el instrumento de evaluación ambiental debidamente aprobado por el referido Ministerio.

II. La entidad contribuyente, inconforme con la multa impuesta, promovió recurso de revocatoria, el cual fue resuelto sin lugar por el Ministerio deAmbiente y Recursos Naturales.

III. Contra lo resuelto se inició proceso contencioso administrativo.

RESUMEN DE LA SENTENCIA RECURRIDA La Sala declaró con lugar la demanda; en consecuencia, revocó la resolución impugnada. Para ello, consideró lo siguiente: “… los miembros de esta Sala de lo Contencioso Administrativo comparten los argumentos sostenidos por la parte demandante, con fundamento en los razonamientos siguientes: I) El artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente preceptúa: “… Para todo proyecto, obra, industria o cualquier otra actividad que por sus características puede producir deterioro a los recursos naturales renovables o no, al ambiente, o introducir modificaciones nocivas o notorias a su desarrollo y a los recursos culturales del patrimonio nacional será necesario previamente a su desarrollo un estudio de evaluación del medio ambiente”; II) El relacionado artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, no se refiere a actividades como la realizada por la demandante, como es vender productos medicinales,

actividad que no produce modificaciones nocivas a los recursos naturales o al ambiente, por lo que se estima que no le es aplicable al artículo 8 en que basa su decisión el Ministerio demandado, y en consecuencia que no existiendo fundamento legal para sancionar a una entidad, porque no existe violación a una norma legal, por lo que se estima que dicha actuación sancionatoria no se ajusta a la legalidad y juridicidad que todo acto administrativo debe cumplir para su validez; III) Consta en las actuaciones realizadas en el diligenciamiento del procedimiento administrativo, que las mismas autoridades técnicas del Ministerio consignan que la sociedad demandada no produce ningún tipo de ruido, por lo que no existe violación alguna a la ley que se pretender (sic) aplicar. “D.- Los razonamientos que preceden llevan a los miembros integrantes de esta Sala de lo Contencioso Administrativo a concluir que la resolución impugnada por medio de la demanda que origina el presente proceso contencioso administrativo, tiene que ser declarada con lugar porque el razonamiento y fundamentación legal contenidos en la resolución ministerial impugnada, se estima no están ajustados a la ley y al derecho, al interpretarse y aplicarse en forma errónea el artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (Decreto número 68-86 y sus reformas del Congreso de la República de Guatemala), actuación con la que se viola el principio de juridicidad y legalidad que todo acto administrativo debe cumplir para su validez, por lo que éste (sic) tribunal concluye que se debe declarar la procedencia de la demanda...”. MOTIVO Y SUBMOTIVOS INVOCADOS Motivo de fondo SubmotivosA) Interpretación errónea del artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente.

declarar la procedencia de la demanda...”. MOTIVO Y SUBMOTIVOS INVOCADOS Motivo de fondo SubmotivosA) Interpretación errónea del artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. B) Violación por inaplicación del artículo 97 de la Constitución Política de la República de Guatemala y Acuerdo Gubernativo 134-2005 del Presidente de la República. CONSIDERANDO I Interpretación errónea de ley El Ministerio invocó este submotivo por las razones siguientes: “… La Sala (…) hace una aplicación indebida de la ley e interpretación errónea, puesto que previo a la existencia o desarrollo de una actividad, que pueda producir deterioro a los recursos naturales renovables o no, al ambiente, o introducir modificaciones nocivas o notorias al paisaje, debe contarse con un estudio de evaluación de impacto ambiental debidamente aprobado por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Y en el presente caso, este Ministerio al sancionar a la entidad SALUD PARA TODOS, SOCIEDAD ANONIMA (sic), lo hizo en pleno cumplimiento del deber, en virtud de la existencia de una violación al mismo artículo 8 (…). “El contenido del artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente es claro, en virtud de que no puede excluirse la venta de medicamentos (actividad realizada por la demandante). Al analizar e interpretar el contenido del artículo mencionado, se puede evidenciar que la infracción contenida en él, se refiere a que para todo proyecto, obra, industria o cualquier otra actividad que

por sus características puede producir deterioro a los recursos naturales renovables o no, al ambiente, o introducir modificaciones nocivas o notorias al paisaje y a los recursos culturales del patrimonio nacional, será necesario previamente a su desarrollo un estudio de evaluación del impacto ambiental, realizado por técnicos en la materia y aprobado. “Continúa la Sala argumentando que en la resolución recurrida no se determina la comisión de los hechos que se imputan, pero afirma que la actividad es la venta de medicamentos, y sigue afirmando que no produce o provoca elementos de deterioro al medio ambiente. Esto no es procedente, siendo el caso que los hechos imputables encuadran totalmente dentro del contenido del artículo 8 en mención, y si se realizan por parte de la demandante, en la actividad de venta de medicamentos, los cuales se encuadran en el Listado Taxativo (Acuerdo Gubernativo 134-2005) como en categoría B2 de moderado a bajo impacto, por lo tanto si se encuentra dentro de la ley la categoría requerida para este tipo de actividad y la Sala interpreta erróneamente el contenido de la ley al emitir el anterior argumento. (…) “Al considerar que el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales no analiza los dictámenes rendidos para mejor resolver, es evidente la violación de la ley (…) ysiendo el presente caso en el que este Ministerio procedió a examinar en su totalidad la juridicidad de la resolución cuestionada, puesto que sí tomó en consideración el dictamen emitido en diligencias para mejor resolver, de fecha diecinueve de junio de dos mil doce, emitido y signado por el Ingeniero Mario

Barales Montenegro, por medio del cual confirma que la categoría del dicho proyecto es B guión dos (B-2) el cual corresponde a proyectos que provocan de moderado a bajo impacto ambiental, tal como se había categorizado en la primera inspección. La Sala se contradice, al establecer que no se analizan dictámenes, ni argumentos, siendo que en el contenido de la resolución recurrida, se puede evidenciar que sí se tomaron en consideración. “No precisamente las actividades deben tener la cualidad de ser por tiempo definido, por lo cual la interpretación de la ley realizada por la Sala en la sentencia descrita ha sido errónea del contenido total del artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. (…) “Este argumento determinado por la Sala Contencioso Administrativo, específicamente determina sin una base legal que no es aplicable el artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente al caso en mención, únicamente sustentando dicha decisión en el supuesto que no se refiere a actividades como la realizada por la demandante, lo cual no es verídico (…). Este artículo se refiere a todo proyecto, incluyendo la actividad realizada por la demandante, verificada por este Ministerio, previo a imponer la multa que nos ocupa, a través de inspección de fecha veintiuno de agosto de dos mil ocho y confirmada nuevamente a través de inspección del diecinueve de junio de dos mil doce, en las que se pudo establecer la existencia de las actividades de la denunciada, en Lote cinco Manzana “E”, Sector “B1” Boulevard Principal de

ciudad San Cristóbal, municipio de Mixco del Departamento de Guatemala, y que la categoría que le corresponde según el Listado Taxativo es B dos (B2), Moderado a Bajo Impacto Ambiental. “Y al interpretar erróneamente, ello incide en la conclusión y sentencia que emite la Sala de lo Contencioso Administrativo, porque no interpreta debidamente el contenido del artículo 8 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, incurre en error y por consiguiente acoge la demanda de la entidad SALUD PARA TODOS, SOCIEDAD ANÓNIMA, prevaleciendo la protección del interés particular sobre el interés general…”. Alegaciones Se rechazó de plano el escrito presentado por Andrés Hernández Martínez, en virtud de no cumplir con los requisitos de toda primera solicitud y no acompañar el título de su representación. Análisis de la CámaraLa interpretación errónea de la ley se configura, cuando el juzgador le da a la norma un sentido distinto del que le corresponde. El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales denuncia interpretación errónea del artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, y argumenta que: “… La Sala (…) hace una aplicación indebida de la ley e interpretación errónea, puesto que previo a la existencia o desarrollo de una actividad, que pueda producir deterioro a los recursos naturales renovables o no, al ambiente, o introducir modificaciones nocivas o notorias al paisaje, debe contarse con un estudio de evaluación de impacto ambiental debidamente aprobado por el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. “. Agrega que: “…

Al considerar que el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales no analiza los dictámenes rendidos para mejor resolver, es evidente la violación de la ley…”. La Cámara, al efectuar el análisis correspondiente, establece que la entidad recurrente incurre en defectos de planteamiento, pues hace referencia a que existió interpretación errónea del artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente; sin embargo, también indica que la Sala sentenciadora incurrió en su aplicación indebida, para luego concluir que el tribunal sentenciador, al considerar que “… el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales no analiza los dictámenes rendidos para mejor resolver, es evidente la violación de la ley…”. En ese orden de ideas, se establece que la recurrente alega conjuntamente los tres submotivos regulados en el inciso 1° del artículo 621 del Código Procesal Civil y Mercantil; no obstante, los mismos son excluyentes entre sí, por lo que al no formular una tesis clara y precisa, dicha circunstancia hace imperativo la desestimación del presente submotivo. CONSIDERANDO II Violación de la ley Al respecto, el Ministerio expuso: “… La Sentencia emitida por la Honorable Sala Quinta del Tribunal de Lo Contencioso Administrativo, en su cita de leyes aplicables; no tomó en consideración el artículo 97 de La Constitución Política de la República de Guatemala, el cual resulta ser fundamental para el caso que nos ocupa, ya que establece como obligación del Estado, las Municipalidades y los habitantes del territorio nacional, propiciar el desarrollo social, económico y

tecnológico que prevenga la contaminación del medio ambiente y mantenga el equilibrio ecológico. (…) “Esta omisión existe, por ser el caso que el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, en cumplimiento de las leyes vigentes aplicables al caso en concreto, emite una resolución que impone multa, por la inexistencia de un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental previamente aprobado por la entidad SALUD PARA TODOS, SOCIEDAD ANÓNIMA. Y esta ha sido impuesta en virtud de lasanción plenamente descrita en el artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, Ley cuyo objeto descrito en el Artículo 11, es: … velar por el mantenimiento del equilibrio ecológico y la calidad del medio ambiente para mejorar la calidad de vida de los habitantes del país. (…) Dicho objeto encuentra su fundamento en el artículo 97 de la Constitución Política de la República de Guatemala (…). “En este sentido el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, emite una resolución que impone una multa a la entidad SALUD PARA TODOS, SOCIEDAD ANONIMA (sic), porque incumple con el requisito de tener previamente al desarrollo de sus actividades, en la venta de medicamentos, un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental por medio del cual este mismo Ministerio, puede evaluar y solicitar la implementación de las medidas de mitigación necesarias al caso en particular, propiciando así el desarrollo social y económico, pretendiendo que la entidad SALUD PARA TODOS, SOCIEDAD ANONIMA (sic),

establezca y determine específicamente las medidas de mitigación y los impactos que pueda generar al ambiente por las actividades que desarrolla. (…) . “El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales al día de hoy no tiene conocimiento de las medidas de mitigación adoptadas por la entidad SALUD PARA TODOS, SOCIEDAD ANÓNIMA, prevaleciendo en el presente caso el interés de la entidad “Salud para Todos, Sociedad Anónima” más que el interés social que consiste en el derecho de los habitantes de la República de Guatemala de contar con un medio ambiente sano, plasmado en el artículo 97 de la Constitución Política de la República (sic), derecho que el Estado de Guatemala está obligado a propiciar. Los compromisos ambientales que forman parte del Estudio de Evaluación del Impacto Ambiental tienen como interés fundamental establecer las medidas de mitigación necesarias para cada caso particular, en beneficio del mejoramiento y la protección del medio ambiente. “Para la adecuada aplicación del mandato legal contenido en el artículo 8 de la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente, y conforme lo dispuesto en los artículos 27 y 28 del Acuerdo Gubernativo 431-2007, Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, se elaboró el LISTADO TAXATIVO DE PROYECTOS, OBRAS INDUSTRIAS O ACTIVIDADES (Acuerdo Gubernativo 134-2005), de los mencionados proyectos, obras, industrias y actividades sujetas a evaluación, clasificándolas en categorías básicas en función de sus características, naturaleza, nivel de impacto ambiental potencial y riesgo

ambiental. “En el caso que nos ocupa, la venta de medicamentos se encuentra regulada en la categoría CONSTRUCCION (sic), COMERCIO Y SERVICIOS, dentro de la División cinco mil doscientos treinta y uno (5231), Diseño y construcción de centros de venta al por menor de productos farmacéuticos y medicinales,cosméticos y artículos de tocador, bajo la categoría B dos (B2) DE MODERADO A BAJO IMPACTO AMBIENTAL POTENCIAL. “El contenido del Acuerdo Gubernativo 134-2005, es fundamental para la decisión final del presente caso, toda vez que evidencia que la venta de medicamentos, si se encuentra regulada dentro del mismo Listado Taxativo, y que se le establece legalmente una categoría, que es B dos (B2) DE MODERADO A BAJO IMPACTO AMBIENTAL POTENCIAL. Ello refuerza la tesis de que la actividad que realiza la entidad SALUD PARA TODOS, SOCIEDAD ANONIMA (sic), es legalmente viable encuadrarla dentro de las categorías establecidas. Las categorías se establecen en ley para delimitar las funciones de los técnicos, y predeterminar los impactos posibles. “La omisión de aplicación del contenido del Acuerdo Gubernativo 134-2005, LISTADO TAXATIVO DE PROYECTOS, OBRAS, INDUSTRIAS O ACTIVIDADES, ha influido directamente en la sentencia emitida por la Sala Contencioso Administrativa, y genera una violación a la ley por no encuadrar la venta de medicamentos (actividad que realiza la entidad SALUD PARA TODOS, SOCIEDAD ANONIMA (sic) dentro de la categoría B dos (B2), que permite

esclarecer el hecho de que dicha actividad si genera impactos ambientales, lo cual sustenta la tesis de este Ministerio, de la existencia de una violación por parte de la entidad SALUD PARA TODOS, SOCIEDAD ANONIMA (sic), a la ley, lo que trajo como consecuencia la imposición de una multa, basada en ley…”. Alegaciones Se rechazó de plano el escrito presentado por Andrés Hernández Martínez, en virtud de no cumplir con los requisitos de toda primera solicitud y no acompañar el título de su representación. Análisis de la Cámara Se viola la ley si se omite aplicarla como fundamento del fallo si el hecho controvertido se encuentra regulado en ella. El artículo 97 de la Constitución Política de la República de Guatemala establece como obligación del Estado, las Municipalidades y los habitantes del territorio nacional, propiciar el desarrollo social, económico y tecnológico que prevenga la contaminación del medio ambiente y mantenga el equilibrio ecológico. La obligación que establece esta norma constitucional se desarrolla en la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. El artículo 2 de la citada Ley regula que la aplicación de la mencionada ley compete al Organismo Ejecutivo, a través del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, siempre y cuando su actuación sancionatoria se ajuste a la legalidad y juridicidad que todo acto administrativo debe cumplir para su validez. El artículo 97 de la Constitución Política de la República de Guatemala no fue aplicado en la sentencia recurrida en virtud de que no era una norma aplicablepara la resolución de la controversia, ya que no estaba en discusión la obligación

del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales de proteger el medio ambiente, sino la legalidad y juridicidad de la resolución que emitió, en la que no se tuvo por acreditado que la entidad Salud para Todos, Sociedad Anónima, ocasionara impactos negativos al medio ambiente por ruido. Como consecuencia de lo analizado, se desestima el submotivo de violación de ley por omisión con relación al artículo constitucional relacionado. Asimismo, la entidad casacionista expone que es fundamental para la decisión final del presente caso, el contenido del Acuerdo Gubernativo 134-2005 del Presidente de la República, toda vez que evidencia que “la venta de medicamentos sí se encuentra regulada dentro del mismo Listado Taxativo, y que se le establece legalmente una categoría que es B dos (B2) de MODERADO A BAJO IMPACTO AMBIENTAL PONTENCIAL. Ello refuerza la tesis de que la actividad que realiza la entidad SALUD PARA TODOS, SOCIEDAD ANÓNIMA, es legalmente viable encuadrarla dentro de las categorías establecidas”. Al respecto, se estima que la actividad realizada por la entidad Salud para Todos, Sociedad Anónima, no encuadra en el contenido de la división cinco mil doscientos treinta y uno del Acuerdo Gubernativo 134-2005 del Presidente de la República, en virtud de que esta se refiere al diseño y construcción de centros de venta al por menor de productos farmacéuticos y la entidad en mención se dedica a la venta de éstos. Siendo así, el acuerdo citado no es aplicable a la presente controversia por lo que no se configura la violación por omisión que se denuncia y en consecuencia, el presente submotivo debe desestimarse. CONSIDERANDO III El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales actúa en defensa de intereses

controversia por lo que no se configura la violación por omisión que se denuncia y en consecuencia, el presente submotivo debe desestimarse. CONSIDERANDO III El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales actúa en defensa de intereses estatales y tiene obligación legal de agotar todos los recursos establecidos en la ley, por lo que se estima procedente eximirle del pago de costas y de la multa respectiva. LEYES APLICABLES Artículos citados y: 12 y 203 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 25, 26, 66, 619, 620, 621 inciso 1º, 628 y 635 del Código Procesal Civil y Mercantil; 57, 74, 79 inciso a), 141, 143, 149 y 172 de la Ley del Organismo Judicial. POR TANTO La Corte Suprema de Justicia, Cámara Civil, con base en lo considerado y leyes citadas,

RESUELVE

I. DESESTIMA el recurso de casación.

II. No se condena en costas ni se impone multa por la razón considerada.Notifíquese y con certificación de la sentencia, devuélvanse los antecedentes a donde corresponde.

Ervin Gabriel Gómez Méndez, Magistrado Vocal Décimo, Presidente Cámara Civil; Gabriel Antonio Medrano Valenzuela, Magistrado Vocal Tercero; Rogelio Zarceño Gaitán, Magistrado Vocal Sexto; Dimas Gustavo Bonilla, Magistrado Vocal Décimo Tercero. María Cecilia de León Terrón, Secretaria de la Corte Suprema de Justicia.