18061991 - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

18/06/1991 - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Interpuesta por "Fernández, Bonatti y Co. Ltda." en contra de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de fecha veinticinco de septiembre de mil novecientos noventa.

DOCTRINA: - De conformidad con el artículo 221 de la Constitución de la República, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tiene atribuida competencia para conocer y fallar respecto de la juridicidad del acto administrativo impugnado; y esto abarca, -de acuerdo a los artículos 9 y 14 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, 1o. y 59 de la Ley de Compras y Contratacionesel conocimiento de las cuestiones referentes a la interpretación, cumplimento, rescisión y efectos de los contratos celebrados por la administración pública para obras y servicios. - Cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo juzga la juridicidad de un acto de la administración pública y condena a suspender los efectos del mismo, a restituir la situación anterior o a compensar los perjuicios resultantes, no incurre en acola ilegal ni abuso de poder que atente contra la independencia de los poderes del Estado que garantiza la Constitución de la República.

Ley Analizada: Las citadas y artículo 622 inciso 1o. del Código Procesal Civil y Mercantil.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CÁMARA CIVIL, Guatemala, dieciocho de junio de mil novecientos noventa y uno. Se tiene a la vista para dictar sentencia, el recurso de Casación interpuesto por "FERNÁNDEZ BONATTI Y

COMPAÑIA LIMITADA", de nombre comercial "INARQ ASOCIADOS", por medio de su Mandatario Judicial Especial con Representación, Abogado Alfredo Bonatti Lazzari y bajo su propio patrocinio y el del Abogado Ricardo René Búcaro Salaverría, contra la sentencia emitida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo el veinticinco de septiembre de mil novecientos noventa, dentro del recurso de esa índole promovido por la recurrente, en contra de la resolución con registro número cincuenta y referencia ciento cincuenta-ciento cuarenta y nueve JLP/cam, dictada por el Ministerio de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas, el cinco de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve. RESUMEN DE LA SENTENCIA RECURRIDA: "FERNÁNDEZ BONATTI Y COMPAÑIA LIMITADA", de nombre comercial "INARQ ASOCIADOS", suscribió el contrato número veintidós, con el gobierno de Guatemala, por medio del Ministerio de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas, con fecha treinta de mayo de mil novecientos ochenta y cinco. El objeto del contrato es, entre otros, la construcción de la escuela "Colonia El Castaño" y la reparación y ampliación de la escuela número ciento veintidós "Japón", por un valor de Trescientos un mil cien Quetzales, con un plazo de ejecución de ciento veinte días calendario. "INARQ ASOCIADOS" inició los trabajos de construcción, pero posteriormente fueron suspendidos debido al retraso de los pagos parciales estipulados en el contrato para

cada mes y a que, según la cláusula novena de dicho contrato, se podría solicitar la suspensión temporal o cancelación del contrato por este motivo. Asimismo, expuso la recurrente que por incumplimiento en el pago de sobrecostos estipulado en la cláusula segunda del contrato, se vio obligada a suspender los trabajos iniciados y solicitó la cancelación del contrato. El diecisiete de julio de mil novecientos ochenta y nueve el Ministerio de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas emitió resolución, en la que declaró sin lugar la cancelación del contrato número veintidós. Contra dicha resolución "INARQ ASOCIADOS" interpuso recurso de reposición, el cual fue declarado sin lugar por medio de la resolución número de registro cincuenta, referencia ciento cincuenta - ciento cuarenta y nueve JLP/cam, del cinco de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve. El recurrente interpuso Recurso Contencioso Administrativo por el cual impugnó la resolución anteriormente mencionada. Los puntos objeto del juicio fueron: 1) Si el gobierno de Guatemala, por medio del Ministerio de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas incumplió con el contrato número veintidós, celebrado con "FERNÁNDEZ BONATTI y COMPAÑÍA LIMITADA"; y 2) Si la resolución emitida por dicho Ministerio respecto de la cancelación del contrato, fue apegada o no a la ley. Con fecha veinticinco de septiembre de mil novecientos noventa, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo emitió sentencia en la que revoca la resolución impugnada. Para ello consideró: Que se demostró el

incumplimiento de la autoridad recurrida respecto al contrato número veintidós, por lo que es indudable que a la entidad recurrente sí, le asiste el derecho de pedir al Ministerio de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas la cancelación del mismo . Contra dicha sentencia la parte actora interpuso ampliación, con el objeto de que el Tribunal resolviera respecto de la cancelación y liquidación del contrato. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar la ampliación, para lo cual expuso que el Tribunal omitió hacer declaración en relación a dichapretensión del interponente, pero que, a su vez, el Tribunal tiene como función ser contralor de la juridicidad de los actos administrativos y, que hacer declaraciones como la pretendida, rebasa la esfera de su competencia ya que carece de potestad jurídica para girar órdenes a los Ministros, pues ello lesionaría la independencia de los organismos del Estado. En esa base declaró procedente la ampliación, pero no se pronunció respecto de la cancelación del contrato y consecuente liquidación del mismo.

SUBMOTIVOS Y ALEGACIONES: Contra la sentencia y auto antes reseñados, "FERNÁNDEZ BONATTI Y COMPAÑÍA LIMITADA", interpuso Recurso de Casación el trece de noviembre de mil novecientos noventa, e invocó el submotivo de forma por Quebrantamiento Substancial de Procedimiento, contenido en el artículo 622 inciso 1o.: "Cuando el Tribunal, de primera o segunda Instancia, careciere de jurisdicción o de competencia para conocer del asunto de que

se trate o cuando el tribunal se niegue a conocer teniendo obligación de hacerlo", para lo cual sostuvo la tesis siguiente: Que conforme lo establecido por los artículos 221 de la Constitución Política de la República; 14 de la Ley de lo Contencioso Administrativo y 164 de la Ley del Organismo Judicial, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tiene obligación de conocer y resolver la controversia del contrato de mérito, declarando la procedencia o improcedencia de la cancelación solicitada y de su consecuente liquidación. Que el Tribunal, al negarse a resolver a ese respecto, infringe los artículos mencionados y, al negarse a declarar sobre la cancelación del contrato y ordenar la respectiva liquidación del mismo, se negó a conocer teniendo obligación de hacerlo.

CONSIDERACIONES: -IDada la fundamentación considerativa de la sentencia impugnada y como quiera que el submotivo de casación de forma planteado por la parte recurrente, arguye que el Tribunal:"...se negó a conocer teniendo obligación de hacerlo", en este caso se requiere realizar un análisis esencialmente jurídico respecto de los límites y alcances constitucionales y legales de la jurisdicción contencioso administrativa. En el sistema legislativo de algunos países, se atribuye a órganos de la propia administración, la resolución de los litigios en que sea parte dicha administración pública; mientras que, en otros, ésta se confiere a órganos del aparato jurisdiccional. En nuestro país, la Constitución y las leyes instituyeron para ello un órgano de jurisdicción privativa, indudablemente por la especialidad de la materia y el objeto del litigio. Por otra parte, hay sistemas

-como el francés y el aún más desarrollado de la ley española de 1956que confieren al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, desde las facultades meramente confirmatorias o anulativas del acto o resolución administrativa cuestionado, hasta la restitución de la situación jurídica que aquel acto extinguió y la reparación de los subsecuentes perjuicios, no obstante que todos los sistemas acepten como objetivo de tales procesos el examen de la licitud de dicho acto. Así también, algunos sistemas exigen para la procedencia y atribución de competencia en lo Contencioso Administrativo, cualesquiera de las dos legitimaciones subsiguientes. a) Ser titular de un derecho subjetivo violado; o bien b) Tan sólo tener un interés legítimo. Derivado del mayor o menor grado de legitimación por lesión a que antes se aludió, confieren habilitación para promover dos procedimientos y pretender dos tipos de resolución cuyos alcances difieren. Así, en Francia han existido dos Contenciosos: el uno, de "Plena jurisdicción"', para alegar la violación de un derecho subjetivo y en el que el tribunal tenía plenos poderes, no sólo para anular el acto, sino también para reformarlo, restituir la situación previa y reparar los daños y perjuicios causados; y el otro, de "exceso de poder", procedente al alegar la afectación de un interés legítimo y cuya procedencia ha propendido al único efecto de anular el acto impugnado. En el sistema italiano, por el contrario, la reparación por violaciones a derechos subjetivos de carácter

administrativo se ha conferido a la jurisdicción ordinaria y se ha restringido la competencia de lo Contencioso Administrativo para el evento de invocarse solamente interés legítimo y se haya pedido la mera anulación del acto. Sin embargo, no todos los problemas se solucionan con la sola atribución de la competencia (dual o única) ni con el diseño de una sistemática. Los problemas también derivan de establecer, regular y delimitar la intrínseca naturaleza jurídica de los asuntos susceptibles del conocimiento de tal jurisdicción privativa. Así por ejemplo, la competencia no debe atribuirse automáticamente -según la doctrina jurídicapor el solo hecho de que el Estado aparezca como parte procesal. Además, los alcances y límites de las facultades de tal órgano jurisdiccional, guardan relación proporcional directa con el hecho de que se le haya regulado una estructura y tratamiento procesal de recurso entendido éste como una continuación en sede jurisdiccional, de la pretensión administrativao regulación y tratamiento legal de proceso; ya que en este último se involucra una "acción nueva e independiente", con sus propias "partes" "pretensión", "hechos" y "causa pretendi"; aunque en uno y otro caso, resulte obvio que la pretensión deba fundamentarse en la alegada ilicitud de aquel acto. Otra limitante adicional, radica en que el Contencioso Administrativo puede estar organizado como un verdadero contradictorio (juicio inter-volentes), o sólo como un mero "juicio al acto", en el que únicamente se analiza la licitud del acto o resolución. Esta Cámara estima que el razonamiento considerativo declarado en

la sentencia de casación que se analiza, relativo a que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tieneatribuida competencia para conocer y fallar respecto de la juridicidad del acto administrativo impugnado, es constitucionalmente válido e irrebatible; pero que para establecer si el tribunal tiene solamente facultades anulativas del acto ilícito o plenos poderes para reformarlo, restituir la situación previa u ordenar la compensación de perjuicios, debe estarse al texto y espíritu de las normas constitucionales y legales y a la doctrina judicial que se ha integrado con apoyo en tales disposiciones. En tal sentido y al analizar e interpretar la Ley de lo Contencioso Administrativo, esta Cámara estima que ambas funciones y facultades están previstas y atribuidas a la jurisdicción privativa. Efectivamente, el artículo 9 de la Ley de lo Contencioso Administrativo habilita a toda persona que se crea perjudicada por una resolución administrativa, para que pueda formular reclamo por medio del recurso administrativo, lo cual parece recoger el caso de legitimación basada en el mero interés legítimo, que se ejercita para lograr solamente la anulación del acto. Sin embargo, el artículo 14 de la misma Ley, atribuye competencia a dicha jurisdicción privativa para conocer de las cuestiones referentes a la interpretación, cumplimiento, rescisión y efectos de los contratos celebrados por la administración para obras y servicios públicos; lo cual equivaldría a la legitimación para el caso de derecho subjetivo lesionado, puesto en ejercicio para lograr la reforma del acto, la restitución de la situación anterior y

la compensación de los eventuales perjuicios. Todo ello, claro está, dentro de los límites establecidos por los artículos 11, 14 párrafo 2o. y 17 inciso 2o. de la misma ley. -IIEsta Cámara está consciente de que, en Casación, el conocimiento y apreciación crítica de los hechos antecedentes, debe hacerse con perspectiva jurídica y técnicamente apropiada y sin convertirse en tercera instancia. Es decir, que el enjuiciamiento de tales hechos no busca (especialmente en un caso como el de mérito), examinar el fondo del litigio para determinar lo apropiado o procedente de las pretensiones planteadas ni del fallo, sino a verificar si se incurrió o no en el error improcedendo planteado por la parte recurrente. Por lo mismo, los únicos antecedentes que se precisa destacar en el caso que subyase en este asunto, son: a) Que la sentencia impugnada revocó la resolución ministerial objeto del Contencioso Administrativo; b) Pero que, no obstante lo anterior, declaró: b.1) No tener competencia para declarar la cancelación del contrato de mérito, pues su función se constriñe a juzgar respecto de la juridicidad de la resolución administrativa en cuestión; b.2) Que de no actuar así, se lesionaría la independencia de los organismos constitutivos del Estado. En referencia a tales declaraciones, esta Cámara formula las siguientes consideraciones estimativas: 1) En relación a la Independencia de Organismos: a) En nuestro sistema constitucional, la soberanía del poder público es delegada y entre los tres organismos

que la ejercitan no debe existir subordinación alguna (artículo 141 Constitución) b) Sin embargo, también tiene presente que, de acuerdo al artículo 154 de la misma Constitución, los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella. Por lo mismo, sus actos están sometidos a examen y verificación de su licitud; y si de este examen resulta que la ley fue infringida, tal declaratoria, -formulada por el órgano constitucionalmente obligado a ellomediante la cual se condene a suspender sus efectos o a restituir la situación anterior o, en su caso, a compensar los perjuicios resultantes, no implicará abuso de poder, ni acción ilegal que atente contra la independencia de poderes garantizada por la Constitución. c) Consecuentemente, todos los órganos del Estado están sujetos y deben obedecer -en nuestro régimen de derecho, e independientemente de su jerarquíaa los entes contralores de la constitucionalidad, del control jurisdiccional de legalidad, de las finanzas y cuentas y hasta a los de personal. En tal sentido, si el órgano jurisdiccional que tiene atribuida las funciones preceptuadas por el artículo 221 de la Constitución, al enjuiciar actuaciones administrativas, arriba a la convicción y declara que el acto bajo examen fue antijurídico, tiene facultades constitucionales, no sólo para declarar la ilegalidad del acto, sino para condenar y dictar las órdenes derivadas, lógicas y complementarias para que aquella declaración tenga

efectos positivos prácticos realistas, sin que ello implique vulnerar la independencia de poderes. 2) Respecto del examen de la Juridicidad: a) Como se expresó al principio, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo se abstuvo de conocer respecto de la cancelación del contrato y su consiguiente liquidación, sobre la base de que su misión se constriñe a determinar la juridicidad de la resolución. Por ello se precisa dimensionar, legal y técnicamente, tal declaración. b) Esta Cámara declaró en sentencia de casación de fecha veinticuatro de abril de mil novecientos noventa: "...el artículo 255 de la Constitución de mil novecientos sesenta y cinco reguló la procedencia de la vía contencioso administrativa única y exclusivamente como contralor de la legalidad de los actos reglados; de locual resulta que al amparo de tal precepto constitucional, ese Tribunal estaba únicamente facultado...para conocer sobre la legalidad o ilegalidad de una resolución administrativa. Sin embargo, en el artículo 221 (de la vigente)...obliga a aplicar sucesiva y jerarquizadamente: la Constitución, y las leyes constitucionales las leyes ordinarias administrativas, Reglamentos y Acuerdos; las leyes civiles o comunes y los principios generales del Derecho Administrativo, para confrontar el acto o resolución administrativa, frente a cada uno de ellos y determinar si está o no dotado de juridicidad. Actuar en sentido contrario y restrictivo, implicaría (atribuirle competencia para) la mera determinación de si el acto administrativo es legal frente a los requisitos

de tiempo, contenido y forma de la actividad administrativa..." c) En este caso, debe agregarse que el artículo 221 de la Constitución atribuye a la jurisdicción contenciosa, facultades para conocer: "...en los casos de controversias derivadas de contratos ...administrativos" y que el articulo 14 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, también le atribuye competencia en las cuestiones referentes al cumplimiento de los contratos administrativos (y, obviamente, el incumplimiento de los mismos) así como respecto de los efectos y revisión de tales contratos. Luego entonces, si se tiene presente que la resolución de un contrato, precisamente consiste en dejar sin efectos al mismo y que en el caso de mérito, la Cláusula Novena del contrato en cuestión estipuló la posible cancelación y que tal estipulación está sujeta a interpretación, habrá de concluirse que en el presente caso, se satisface, tanto los requisitos constitucionales, como los legales ya citados. De esa suerte conocer de la cancelación del contrato en el caso bajo examen, no era ajeno a la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Los anteriores razonamientos adquieren relevancia y comprobación al interpretar el texto de la Ley de Compras y Contrataciones, que determina: Las compras y contratación de bienes, suministros y servicios que requiera el Estado, se regirán exclusivamente por dicha ley (artículo 1) y que toda controversia relativa al cumplimiento, interpretación, aplicación y efectos de los contratos celebrados con motivo de la aplicación de tal ley, deben someterse a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículo 59).

Por lo demás, aceptar como válida y suficiente la mera declaración ya formulada en sentencia, en el sentido de revocar la resolución ministerial, pero negarse a formular las declaraciones y condenas lógicas, consecuentes y necesarias que darían efectos positivos al fallo requeriría que se ocurra a un subsecuente juicio, ya sea el de responsabilidad (como se hace en Uruguay); o para ampliar y ejecutar el fallo, o bien dejar librada la complementación ejecutiva de dicho fallo a la buena fe, la diligencia o disposición legal y autopunitiva de los funcionarios estatales responsables. Por las razones anteriormente consideradas, esta Cámara concluye en que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en el caso bajo examen, se negó a conocer teniendo obligación de hacerlo y que con tal actitud infringió el procedimiento, por lo que deben formularse las declaraciones legales procedentes. La Cámara considera, asimismo, que debe hacerse exoneración expresa de costas en base a la buena fe con que actuó el Tribunal.

LEYES APLICABLES: Artículos citados y 26, 51, 66, 67, 88, 574, 620, 622 inciso 1o., 628, 631 y 635 del Código Procesal Civil y mercantil; 74, 79 inciso a) 141 inciso c) y 149 de la Ley del Organismo Judicial.

POR TANTO: LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CÁMARA CIVIL: CASA la sentencia impugnada, con base en el submotivo de casación de forma del que se hizo mérito, y al resolver, declara: a) Nula la sentencia de fecha

veinticinco de septiembre de mil novecientos noventa, proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el caso que se resuelve; b) Remite los autos a dicho Tribunal para que se resuelva con el arreglo a la ley; c) No se hace especial condena en costas. Notifíquese, repóngase el papel y con certificación de este fallo, devuélvanse los antecedentes a donde corresponde. Edmundo Vásquez Martínez, Magistrado Presidente; Oscar De León Aragón, Magistrado Vocal tercero; Hugo González Caravantes, Magistrado Vocal Cuarto; Eduardo Castillo Montalvo, Magistrado Vocal Quinto; Ángel Valle Girón, Magistrado Vocal Séptimo; Ante mí: Licda. María Ester Roldán P. de Luna, Secretaria en funciones de la Corte Suprema de Justicia.