271-CD-SCA-1974-11-05

ACTO ADMINISTRATIVO – No promulgación. Efectos / PRESTAMOS EXTERNOS A PARTICULARES – Reglamentación

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: HUMBERTO MORA OSEJO Bogotá, D. E., cinco (5) de noviembre (11) de mil novecientos setenta y cuatro (1974) Radicación número: 2304

Actor: JUAN RAFAEL BRAVO ARTEAGA Demandado: Se decide el juicio promovido por el doctor Juan Rafael Bravo Arteaga, para que se declare la nulidad de los Artículos 2o. y 7o. de la Resolución No. 69 del 30 de octubre de 1972, expedida por la Junta Monetaria.

El demandante considera que las normas acusadas son violatorias de los Artículos 52 del Código de Régimen Político y Municipal y 30 de la Constitución: a) Del Artículo 52 del C. de R.P.M. porque el Artículo 7o. dispuso que la resolución rige desde el 1º de noviembre de 1972, a pesar de que hasta esa fecha no había sido promulgada, y porque el Artículo 2o ibídem, al fijar el 31 de octubre de 1972 como la fecha límite para el registro de prestamos externos a particulares, señaló ese día para que principie a regir, es decir, dispuso "que produzca efectos antes de su promulgación". b) Del Artículo 30 de la Constitución porque, aunque la Junta Monetaria tiene facultad de reglamentar, limitar y hasta de prohibir los préstamos externos a particulares, de conformidad con los Artículos 127 y 137 del Decreto Ley No.

444 de 1967, no podía darles a los Artículos 2o. y 7o. de la Resolución No. 69 de 1972 efecto retroactivo, "entre el 31 de octubre de 1972 y la fecha de promulgación de la Resolución", con desconocimiento del derecho de los prestatarios particulares a que se registren sus créditos externos y a obtener licencias de cambio para pagar sus obligaciones, según los Artículos 128, 129 y 130 del Decreto-Ley No. 444 de 1967, en el lapso indicado. EL CONCEPTO DEL SEÑOR FISCAL El señor Fiscal 3o. del Consejo de Estado, que lo era entonces el doctor Bernardo Ortiz Amaya, conceptuó que es preciso denegar las peticiones de la demanda, en síntesis, porque consideró que el Artículo 52 del C. de R.P.M. se refiere a la Ley, entendida en su aceptación constitucional, orgánica y material, no a otros actos que, como la Resolución acusada, crean situaciones jurídicas generales, pero son administrativos; que en la hipótesis de que fuera necesario promulgar la Resolución No. 69 de 1972, expedida por la Junta Monetaria, para que pueda regir, los Artículos 2o. y 7o. en sí mismo considerados, no adolecerían de vicio alguno, sino que sólo faltaría un requisito para su vigencia; que el cargo que se funda en la violación del Artículo 30 de la Constitución y que parte de la base de considerar que el Artículo 130 del Decreto-Ley No. 444 de 1967 reconoce a los particulares el derecho a registrar sus créditos internos y a obtener oportunamente las equivalentes licencias de cambio, tampoco tiene

justificación porque el Artículo 32 de la Constitución permite al Estado intervenir y limitar la actividad particular dentro de los límites del bien común y porque el Artículo 127 del Decreto-Ley No. 444 de 1967 autorizó a la Junta Monetaria para reglamentar los préstamos externos a los particulares, con la finalidad indicada por el Artículo lo; que se trata, en consecuencia, del límite impuesto a un derecho particular, reconocido por normas de derecho público, que debyeeder, como lo ha afirmado reiteradamente la jurisprudencia de la Sección 4a. de la Sala de lo Contencioso Administrativo, de modo especial en la sentencia de fecha 18 de mayo de 1970, ante el interés público o social, consistente en la necesidad de disminuir la presión sobre la balanza de cambios y que, por lo mismo, se trata de una medida de orden público económico de inmediata vigencia y aplicación. LA TRAMITACION DEL JUICIO EN LA SECCION CUARTA Este juicio, tramitado inicialmente por el doctor Hernando Gómez Mejía, y después por el doctor Gustavo Salazar Tapiero, en reemplazo del doctor Bernardo Ortiz Amaya, quien se declaró impedido por haber actuado como fiscal, fue adelantado íntegramente en la Sección Cuarta. El proyecto inicial de decisión, presentado a ésta por el doctor Gustavo Salazar Tapiero, fue empatado; para dirimir el empate se sorteó conjuez y en la nueva votación el proyecto fue derrotado. Pasó entonces al doctor Miguel Lleras Pizarro, cuya ponencia fue acogida mayoritariamente por la Sección Cuarta, pero ésta dispuso unánimemente someterla a la Sala Plena.

LA TRAMITACION DEL JUICIO EN LA SALA PLENA La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo resolvió avocar el conocimiento del juicio y, tras prolongadas deliberaciones, negó el proyecto, proveniente de la Sección Cuarta, presentado por el doctor Miguel Lleras Pizarro, y dispuso pasar el expediente, por orden alfabético, al suscrito consejero ponente. LAS NORMAS ACUSADAS El Artículo 2o. de la Resolución No. 69 del 30 de octubre de 1972, expedida por la Junta Monetaria, prescribió que "la Oficina de Cambios del Banco de la República sólo registrará los préstamos externos a particulares, cuyas divisas hayan sido vendidas al Banco de la República o a los establecimientos de crédito por él autorizados, hasta el 31 de octubre de 1972". Y El Artículo 7o. dispuso: "La presente Resolución rige desde el 1o. de noviembre de 1972". LA INTERPRETACION DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS Según su propio enunciado, la Resolución No. 69 de 1972 fue dictada por la Junta Monetaria con fundamento en los Artículos 127 y 137 del Decreto-Ley No. 444 de 1967 que le atribuyen, respectivamente, la facultad de reglamentar "con carácter general los plazos, intereses y demás condiciones" de los préstamos externos a particulares, con la finalidad de que "se contraten en términos favorables y que su servicio se pueda hacer en forma oportuna, sin que él ocasione presiones inconvenientes sobre el mercado de cambio exterior" y de prohibir, también mediante normas generales, "los créditos

externos cuyos objetivos fueren incompatibles con la política cambiaría y monetaria", con la posibilidad de "limitarlos cuando el endeudamiento sea excesivo". De tal manera que, según las transcritas disposiciones, la Junta Monetaria puede reglamentar, limitar y hasta prohibir los créditos externos, teniendo en cuenta los objetivos indicados, de modo especial que éstos sean compatibles con la política monetaria y cambiaría del país; que el endeudamiento no sea excesivo y que el servicio de la deuda externa no produzca "presiones inconvenientes sobre el mercado de cambio exterior". Se trata por tanto de un poder discrecional, dentro de los límites indicados, que permite a la Junta Monetaria, en interés público o social, determinar la conveniencia y la oportunidad de la medida. Por consiguiente, los contratos de "préstamos en moneda extranjera a particulares" sólo puedan celebrarse dentro de las prescripciones de los Artículos 1.27 a 137 del Decreto-Ley No. 444 de 1967 y de las especiales que dicte, en forma y en las condiciones indicadas, la Junta Monetaria. No están sujetos, como los contratos de mutuo, civiles o comerciales (Artículos 222 i del C.C. y 1163 del C. de Co.), dentro de los límites generales dados por la Ley, a la mera voluntad de los contratantes, sino que pueden ser reglamentados, limitados y hasta prohibidos por la Junta Monetaria, con base en los preceptos de orden público que rigen el cambio exterior, y a los cuales, por definición, debe supeditarse la voluntad de los contratantes (Ley 21 de 1963; Decreto-Ley

No. 2206 de 1963 y Decreto-Ley 444 de 1967). De lo expuesto se deduce que el Artículo 2o. de la Resolución No. 69, al prescribirle a la Oficina de Cambios del Banco de la República que "sólo registrará los préstamos externos a particulares, cuyas divisas hayan sido vendidas al Banco de la República o a los establecimientos de crédito por él autorizados hasta el 31 de octubre de 1972", estableció una prohibición de celebrar en adelante tales contratos, de conformidad con lo prescrito por el Artículo 137, Inc. 2o. del Decreto-Ley No. 444 de 1967 que la faculta, en las condiciones indicadas, para prohibirlos o limitarlos. Esto en atención a que el registro del contrato en la Oficina de Cambios del Banco de la República, de conformidad con los Artículos 128, 129 y 130 del Decreto-Ley No. 444 de 1967, constituye un derecho que se otorga al deudor, sobre la base de que el contrato se haya celebrado legalmente, conforme "a las condiciones establecidas por la Junta Monetaria", para girar al exterior, "a la tasa del mercado de capitales", los intereses, el principal, "las comisiones y gastos similares incluidos en los contratos de préstamo conforme a las reglamentaciones que expida la Junta Monetaria". YA Artículo 7o. de la Resolución No. 69 de 1972, expedida por la Junta Monetaria, simplemente prescribe que rige desde el 1o. de noviembre de 1972, sin perjuicio de lo dispuesto específicamente por otras disposiciones de la misma resolución.

EL ANALISIS DE LOS CARGOS Definido el alcance jurídico de las normas acusadas, la Sala procede a estudiar los cargos de la demanda en orden lógico: 1). La omisión de la promulgación. Como se expresó, el cargo consiste en que el demandante considera que el Artículo 7o. de la Resolución No. 69 de 1972, expedida por la Junta Monetaria, es violatorio del Artículo 52 del C. de R.P.M. porque dispuso que rije desde el 1º de noviembre de 1972, a pesar de que hasta esa fecha no había sido promulgado, y que el Artículo 2o. ib ídem lo infringió porque, al fijar el 31 de octubre de 1972 como fecha límite para el registro de los préstamos externos a particulares, dispuso "que produzca efectos antes de su promulgación". Sería suficiente observar, para desechar el cargo, cualquiera que sea el criterio que se tenga sobre si los actos acusados deben o no ser promulgados, que el Artículo 52 del C. de R.P.M., como expresó la Sección la en sentencia del 12 de mayo de 1972, indudablemente se refiere a la Ley entendida en su significado orgánico y formal, es decir, al acto expedido por el Congreso y sancionado por el Gobierno, de conformidad con el Título VII de la Constitución. De manera que las normas acusadas no pudieron violar este precepto legal, por la sencilla razón de que no les era directamente aplicable. Pero si el demandante consideraba, como creen algunos, que esa disposición

se debe aplicar analógicamente a casos como éste, lo indicado habría sido invocar como directamente violado el Artículo 8o. de la Ley 153 de 1887, que prescribe la analogía, e indirectamente el Artículo 52 del C. de R.P.M., que sería el término referencial. Además, El Consejo de Estado también ha sostenido reiteradamente que la omisión de la promulgación de un acto no implica su nulidad, sino su inaplicación, por la sencilla razón de que en cualquier tiempo se pueda cumplir, a menos que la omisión sea consecuencia de la decisión. Pero, en este caso, ninguna de las dos normas acusadas implica, por sí misma, la determinación de no promulgarlas; por el contrario, no obstante que cada una de ellas señala la fecha a partir de la cual debe entrar a regir, de todos modos existía la posibilidad jurídica de que la Resolución No. 69 de 1972 se promulgue antes. Por consiguiente, ni siquiera en la hipótesis de que los cargos se hubieran propuesto técnicamente y de que la promulgación de la Resolución cuestionada de la Junta Monetaria fuera obligatoria, podría ser procedente declarar la nulidad de las normas acusadas. La promulgación de la Constitución, de la Ley, de los actos que se asimilen a la Ley y en general de todos los que crean situaciones jurídicas generales, como ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado, sobre todo en las sentencias de fechas 29 de octubre de 1946 y 24 de septiembre de 1971, es el medio por el cual se los da a conocer; que sirve de fundamento al principio que

permite presumir el conocimiento de la Ley y que constituye un factor de certeza y de seguridad como una finalidad esencial del Derecho. Pero la jurisprudencia admite excepciones, como la posibilidad de que las Leyes y Decretos relativos, a los derechos de los particulares, sino a atribuciones o en general a medidas internas de la Administración, pueden cumplirse sin necesidad de promulgación si llegan al conocimiento de los correspondientes funcionarios por otros medios, entre los muchos que ofrece actualmente la técnica moderna. Puede agregarse que lo mismo sucede con las medidas concretas que la Administración adopta para ejecutar las Leyes, las cuales en el fondo no son sino realizaciones específicas, diversas y cambiantes, de unos principios básicos o esenciales dados por la Ley, cuya ejecución o efectividad la misma Ley confía a la Administración, en atención a su mayor posibilidad, organizativa y técnica, de aprehender y domeñar dinámicamente la cambiante realidad comercial contemporánea; promulgados los principios, generales y pertinentes, xi mediante la publicación de la Ley (Artículos 85 y 120, Ord. 2o., de la Constitución y 52 del C de R.P.M.), las medidas derivadas o secundarias, concretas, específicas y cambiantes, de ejecución de esos principios, quedan implicadas en los mismos y, en consecuencia, la promulgación de la Ley que los consagra significa el conocimiento que les da a los particulares sobre la posibilidad jurídica de que la Administración adopte, en su ejecución, esas medidas o soluciones concretas, derivadas y fluctuantes. Esto con mayor razón en materia económica, que por definición requiere un manejo ágil y prudente,

no siempre realizable si no se confiere a la Administración, con fundamento de unas pautas o principios legales, competencia para determinar, ante las diversas situaciones, la conveniencia y la oportunidad de las medidas que deban adoptarse. En el caso sub judice, el Artículo 2o. de la Resolución No. 69 de 1972, en cuanto se refiere a la Oficina de Control de Cambios para que sólo registre préstamos externos a particulares cuyas divisas se hubieran vendido al Banco de la República o a otros establecimientos de crédito por él autorizados hasta el 31 de octubre de 1972, constituye un acto interno que, por serlo, como se expuso, no requiere su promulgación; implica además la ejecución concreta e inmediata de los Artículos 127 y 137 del Decreto-Ley No. 444 de 1967, en que se fundamenta, como también de la Ley 21 y del Decreto-Ley No.2206 de 1963, sobre control de cambios y Junta Monetaria, que fueron debida y oportunamente promulgados (Diarios Oficiales Nos. 32189, 31165 y 31198), lo que excluye, también por este aspecto, la necesidad de su promulgación como requisito previo e indispensable para entrar a regir. En efecto: los particulares, posibles prestatarios, estaban enterados, mediante la promulgación del Decreto-Ley No. 444 de 1967, específicamente del Artículo 137 ib ídem, que la Junta Monetaria fue investida de competencia para reglamentar, limitar o prohibir, en atención a las circunstancias específicas del cambio exterior, los prestamos externos a particulares, dentro de las condiciones ahí mismo

indicadas, con la finalidad definida por los Artículos lo. y 137 del Decreto-Ley No. 444 de 1967. De lo contrario, la Administración no tendría la agilidad necesaria para tomar de inmediato las medidas que exijan las circunstancias cada día más apremiantes de la sociedad contemporánea. Además, si la Constitución prevé la intervención del Estado, "por mandato de la Ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes", ello significa, por una parte, el reconocimiento de la posibilidad jurídica de que el Estado se inmiscuya en la actividad económica particular para hacer prevalecer el interés público o social, como así también prevé el Artículo 30, Inc. 1º in fine, de la Constitución y, por otra, que las medidas concretas o específicas tendientes a la realización o a la ejecución de la Ley y a hacer prevalecer el interés general sobre el individual o particular, no tienen por finalidad, como sucede con la legislación tradicional, que los ciudadanos las observen, sino limitar su actividad, por motivos de orden público que son de inmediata aplicación (Artículo 18 de la Ley 153 de 1887). De ahí que promulgada la Ley que prescribe los principios y la competencia para intervenir, las medidas de ejecución que se adopten, limitantes del ámbito de la actividad particular, pueden cumplirse inmediatamente y sin más requisito. 2) La violación del Artículo 30 de la Constitución. El cargo consiste en que se les dio a los Articulos 2o, y 7o. de la Resolución No. 69 de 1972 efecto retroactivo, "entre el 31 de octubre de 1972 y la fecha de promulgación de la

resolución", con desconocimiento de los derechos de los prestatarios particulares a que se les registren sus créditos externos y a que se les concedan licencias de cambio para satisfacer sus obligaciones externas. Pero, por una parte, como el registro de los contratos de empréstito constituye el derecho a las licencias de cambio, como prescribe el Artículo 130 del DecretoLey No. 444 de 1967, no es fundado el argumento que afirma que el Artículo 2o. de la Resolución No. 69 de 1972, al entrar a regir, desconoció derechos adquiridos, sino a lo sumo meras expectativas (Artículo 17 de la Ley 153 de 188/) que no pueden prevalecer contra este precepto de orden público: además, el cargo adolece de contradicción, porque se alega la necesidad de la promulgación de la norma como si fuera un derecho adquirido por medio del contrato de empréstito para poder hacer, mientras ello sucede, otros registros de contratos de empréstitos externos, que permitan perfeccionar en favor de los particulares el derecho que les concede el Artículo 130 del Decreto-Ley No. 444 de 1967. Pero en el supuesto de que la norma desconociera, y ya se ha visto que no, derechos adquiridos, constituidos definitivamente con base en el derecho objetivo, tampoco sería violatorio del Artículo 30 de la Constitución, que garantiza "los derechos adquiridos con justo título", pero que también prescribe que "cuando de la aplicación de una Ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social (la Sala subraya) como es el caso del DecretoLey No. 444 de 1967 , resultaren en conflicto los derechos de particulares con

la necesidad reconocida por la misma Ley, el interés privado deberá ceder ante el interés público o social". Además, como el cargo se deduce, no de las decisiones adoptadas por las normas acusadas, sino de la falta de promulgación de la Resolución No. 69 de 1972, no obstante que, como se expuso, de suyo no la omiten, también por este aspecto el cargo es inane. 3). El Decreto del 28 de abril de 1864 y el caso sub judice. Por último se arguye por quienes prohijan criterios contrarios a los que se dejan expuestos, que el Decreto del 28 de abril de 1864, por el cual se dispuso la publicación del Diario Oficial, sirve de fundamento a la necesidad de promulgar la Resolución No. 69 de 1972, sobre la base de aceptar la verdad inconcusa consistente en que el Artículo 52 del C. de R.P.M. sólo se refiere directamente a la Ley, entendida en sentido orgánico y formal, regulada por el Título VII de la Constitución. Para desechar este cargo se observa que el Artículo 2o. del Decreto del 28 de abril de 1864 dispone que se deben publicar en el Diario Oficial los documentos que menciona y los demás que seleccionen los Secretarios de Estado o Ministros, pero no hace obligatoria la publicación de actos iguales o semejantes a los cuestionados. El Decreto mencionado regula, pues, la publicación del Diario Oficial, pero se remite a la Ley y a la decisión de los Secretarios de Estado en cuanto a la escogencia de los documentos que se deben publicar en él. Se ocupó de la publicación del periódico pero no y es obvio que no lo hiciera de la

promulgación de los actos administrativos, como la Resolución No. 69 de 1972, expedida por la Junta Monetaria: Sobre la promulgación sólo versan actualmente los Artículos 85, 120 Ord. 2o., y 194, Ord. 7o., de la Constitución, 52, 109 y 178 del C. de R.P.M. Pero en el supuesto de que el Decreto del 21 de abril de 1864 fuere aplicable a la promulgación y que la hiciera obligatoria para la Resolución No. 69 de 1972, también se llegaría a la misma conclusión, porque, según el Artículo 3o. del mencionado Decreto, la resolución cuestionada, expedida el 30 de octubre de 1972, debió publicarse en el Diario Oficial el día siguiente, a lo sumo el lo. de noviembre, fecha q partir de la cual está prevista su vigencia de conformidad con los Artículos 2o. y 7o. ibídem. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, de acuerdo con el concepto del señor Fiscal 3o., niega las peticiones de la demanda. Publíquese, notifíquese, copíese y archívese, previa ejecutoria.

EDUARDO AGUILAR VELEZ, PRESIDENTE., OSVALDO A BELLO

NOGUERA NEMESIO CAMACHO R., JORGE DAVILA HERNANDEZ., JUAN

HERNANDEZ SAENZ., ALVARO OREJUELA GOMEZ., CARLOS

PORTOCARRERO MUTIS, CON SALVAMENTO DE VOTO., GUSTAVO

SALAZAR TAPIERO., OSCAR ALZATE LOPEZ, CONJUEZ, CON

SALVAMENTO DE VOTO., ALFONSO ARANGO HENAO., ALFONSO

CASTILLA SAIZ, CON SALVAMENTO DE VOTO., CARLOS GALINDO

PINILLA, CON SALVAMENTO DE VOTO., MIGUEL LLERAS PIZARRO, CON

SALVAMENTO DE VOTO., HUMBERTO MORA OSEJO GABRIEL ROJAS

ARBELAEZ., RAFAEL TAFUR HERRAN., LEON POSSE ARBOLEDA,

CONJUEZ, CON SALVAMENTO DE VOTO., ALVARO ESCOBAR

HENRIQUEZ, SECRETARIO

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Bogotá, D.E., veintisiete (27) de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro (1974) Ref: Radicación No. 2304. Sentencia sobre nulidad de los Artículos 2o. y 7o. de la resolución No. 69 de 1972 de la Junta Monetaria. Demandante: Juan Rafael Bravo Arteaga.

SALVAMENTO DE VOTO DE MIGUEL LLERAS PIZARRO

1. Adhiero a las opiniones contenidas en los salvamentos del doctor Osear Alzate López y de los doctores León Posse Arboleda, Alfonso Castilla Sáiz y

Carlos Portocarrero.

2. Las razones doctrinarias que justifican la exigencia de promulgar la Ley formal, o sea la expedida por el Congreso, por medio de la inserción de su texto en el Diario Oficial, son las mismas que justifican la necesidad de idéntico requisito respecto de los reglamentos de carácter general, impersonal y

objetivo. El reglamento, en esencia, participa de la naturaleza de la Ley porque la completa y hace posible su aplicación. En principio la Ley puede ser tan detallada y minuciosa como para que desaparezca la necesidad del reglamento de modo que pueda aplicarse en todo tiempo sin la intermediación de actos administrativos generales destinados a acomodar los preceptos de la Ley a las variaciones propias de la vida social. Así ocurre ordinariamente con los códigos como el civil, el penal y los de procedimiento. En la medida en que la Ley se expide con cláusulas más generales y por tanto, con menos detalles, aparece la necesidad del reglamento para completar o aclarar los vacíos de la norma superior. Es decir, para facilitar la aplicación de la Ley acomodándola a los hechos de cada día. De modo que cuando la Ley es extremadamente general y sólo contiene principios esenciales, los reglamentos deben ser frecuentes y, probablemente, según la materia, variables de tiempo en tiempo. Tal ocurre con las Leyes que autorizan la intervención del Estado en la economía. Por la naturaleza de los fenómenos que regulan tales Leyes, es imposible que sus normas sean tan completas como para prever todas las mutaciones que día a día suscitan los fenómenos de la vida económica y social. Por ello, da jurisprudencia ha aceptado la nueva nomenclatura que, aunque derivada de un sistema constitucional distinto como es el de Francia desde 1959, expresa con puntualidad lo que quiere decirse. Estas leyes en el nuevo lenguaje suelen denominarse como leyes cuadro o leyes marco, en las que la voluntad del legislador sólo determina los límites dentro de los cuales

puede moverse la administración con la máxima libertad. Esta sencilla explicación demuestra que el reglamento de carácter general e impersonal, es complemento de la Ley y sus normas son de igual naturaleza y por tanto deben estar sometidas a las solemnidades que se exigen a la Ley expedida por el Congreso, con el fin de que, así sea por mera ficción, no se vulnere la igualdad de los habitantes del territorio frente al derecho a una completa certeza acerca de la autenticidad del texto reglamentario. Al cumplir con este requisito de la publicación oficial auténtica el Estado hace posible la responsabilidad por la inobservancia de los preceptos legales y de los reglamentarios, sin que admita como excusa la ignorancia de la norma. De otro modo esta responsabilidad sería moralmente imposible. La Ley orgánica de la Junta Monetaria, No. 21 de 1963, es ejemplo clásico de la Ley marco para la intervención del Estado en la vida económica. Allí se le atribuye competencia para expedir reglamentos sobre las materias que la misma Ley enuncia, pero sólo por vía general. La Junta Monetaria no está facultada para, resolver casos individuales. Por esto es inexacta la afirmación de la sentencia según la cual el acto acusado "es una medida interna de la administración que puede cumplirse sin necesidad de promulgarse en cuanto llegue al conocimiento de los correspondientes funcionarios por otros medios idóneos, entre los muchos que ofrece actualmente la técnica moderna". Todo acto que afecte el ejercicio de los derechos de los gobernados no es mera instrucción destinada a mejorar los conocimientos de los empleados subalternos del gobierno y cuando el verdadero fin del acto se disimula con la

apariencia de instrucción interna del orden jerárquico, hay un abuso de poder cumplido con el pretexto de ejercer una facultad, si se impone su vigencia antes de la promulgación.

3. El fallo afirma que habiendo sido promulgadas las Leyes, los gobernados quedan notificados de la posibilidad jurídica de que "la administración adopta, en su ejecución, medidas o soluciones concretas, derivadas y fluctuantes". O sea que la necesidad de la promulgación oficial auténtica queda eliminada, porque se presume al gobernado debidamente enterado de lo que en el futuro resuelva el gobierno. La tesis es nueva pero también es sorprendente, en especial para los juristas que no creemos que todo el derecho está en la Ley.

Con tal argumento también quedaría excusada la obligación de promulgar los llamados reglamentos constitucionales o autónomos porque aunque no se refieran directamente a una Ley, la promulgación del código constitucional es advertencia suficiente acerca de la posibilidad de que en el futuro se produzcan reglamentos autónomos cuya vigencia no dependerá de la publicación oficial auténtica. En nombre del interés público o social, al que suele acudirse con tanta ligereza, por ser concepto terriblemente vago, la sentencia concluye que "promulgada la Ley que prescribe los principios y la competencia para intervenir (se refiere a la intervención del Estado de que trata el Artículo 30 de la Constitución), las medidas de ejecución que se adopten, limitantes del ámbito de la actividad particular, pueden cumplirse inmediatamente y sin más requisitos". Con la misma premisa sigue reflexionándose para concluir que "cuando de la

aplicación de una Ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social (la Sala subraya), como es el caso del Decreto Ley No. 444 de 1967, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma Ley, el interés privado deberá ceder ante el interés público o social". Con ese argumento (¿argucia?) podría defenderse la inutilidad de la promulgación oficial auténtica de las leyes expedidas por el Congreso. Según el fallo hay un impedimento técnico para acceder a las peticiones de la demanda porque el actor señaló como violado el Artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal cuando, en el mejor de los casos, no sería ésta la disposición vulnerada, que sólo se refiere a la Ley formal, sino el Artículo 8o. de la Ley 153 de 1887 que permitiría aplicar, por analogía, el primer precepto citado. O sea que si el demandante incurre en impropiedades técnicas, (Tecnicismos imposibles de conocer por anticipado porque cada juez profesa sus propios caprichos acerca de esta materia) debe renunciar a la posibilidad de que se le reconozca el derecho sustancial pretendido. Esta es otra novedad doctrinaria porque siempre habíamos entendido que el juez tiene la obligación de interpretar la demanda cualquiera que sea la impropiedad que en ella aparezca, para no sacrificar el derecho a los ritos. También habíamos entendido que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley se aplicará, de oficio, la primera en lugar de la segunda y que esta regla rige para toda la jerarquía de las normas jurídicas.

En mi opinión, la norma del Artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal y las anteriores del Código Civil que por ésta fueron subrogadas, no son indispensables para reconocer la obligación del Estado de promulgar oficialmente y de modo auténtico las reglas de conducta a que deben someterse los gobernados. Esta obligación deriva directamente de los principios políticos de la Constitución, además de aquellos que expresamente determinen esa exigencia para las leyes formales. Cuando el listado se organiza en la forma democrática cuyos contornos conocemos suficientemente, al menos en teoría, se da por admitido que el estatuto fundamental se ha colocado sobre una clase de pedestal implícito, que está construido con la buena te, con la lealtad del Estado para con los subditos y de estos para con aquél. Exigir el cumplimiento de normas de conducta que no se han promulgado oficialmente de modo auténtico es un acto de deslealtad y por eso es inconstitucional. En esto consiste la diferencia radical entre el estado de derecho y el despótico o absolutista, que se erige sobre la mala fe, sobre la sorpresa resultante