459-2011 06122012 Gas Nacional Sociedad Anonima

06/12/2012 - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

459-2011

Recurso de casación interpuesto por la entidad GAS NACIONAL, SOCIEDAD ANÓNIMA contra la sentencia proferida por la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el once de septiembre de dos mil nueve. DOCTRINA Error de hecho en la apreciación de la prueba A) Incurre en error de hecho en la apreciación de la prueba, por tergiversación, la Sala que al interpretar la información que emana de la prueba, obtiene conclusiones que no coinciden exactamente con su contenido, teniendo la certeza de un hecho que discrepa con la verdad formal manifiesta en ésta. B) Existe una disposición legal que prohíbe categóricamente que las resoluciones de la Administración Pública se fundamenten única y exclusivamente en las opiniones o dictámenes de las Unidades Asesoras, sin incluir un análisis y pronunciamiento propio de la unidad administrativa que resuelve. C) Las resoluciones de fondo emitidas por autoridades administrativas, deben de ser debidamente razonadas.

LEYES ANALIZADAS Artículos: 3 y 4 de la Ley de lo Contencioso Administrativo; y 621 inciso 2º del

Código Procesal Civil y Mercantil.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

CÁMARA CIVIL SENTENCIA Guatemala, seis de diciembre de dos mil doce. Recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada por la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el once de septiembre de dos mil nueve.

IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES

I. Interponente: Gas Nacional, Sociedad Anónima, que actúa por medio de su gerente general Sergio Ramón Cervantes Chaparro.

II. Parte contraria: Ministerio de Energía y Minas, que actúa por medio del

Ministro Erick Estuardo Archila Dehesa.

I. Interponente: Gas Nacional, Sociedad Anónima, que actúa por medio de su gerente general Sergio Ramón Cervantes Chaparro.

II. Parte contraria: Ministerio de Energía y Minas, que actúa por medio del

Ministro Erick Estuardo Archila Dehesa.

CUESTIONES DE HECHO

I. La Dirección General de Hidrocarburos, realizó inspección a la planta de almacenamiento y envasado de gas licuado de petróleo de la entidad Gas Nacional, Sociedad Anónima, para verificar el contenido de veinte cilindros, y estableció que cinco contenían menos cantidad de producto, de acuerdo a lasunidades de medición legalmente establecidas, por lo que impuso a la entidad contribuyente la multa respectiva.

II. Contra esa decisión se interpuso recurso de revocatoria, el cual se declaró sin lugar por el Ministerio de Energía y Minas, y confirmó la resolución administrativa impugnada.

III. Contra esa resolución se promovió el proceso contencioso administrativo.

RESUMEN DE LA SENTENCIA RECURRIDA La Sala declaró sin lugar la demanda. Para el efecto, consideró: «… la norma citada en la demanda, como conculcada, no impide al órgano Administrativo, apoyarse en sus asesores técnicos o legales, y para ello toma parte de sus resoluciones lo dictaminado por dichos asesores, esto no violenta la ley, ni mucho menos el procedimiento, es más los asesores son consejeros que con conocimiento del ámbito se pronuncian específicamente en cada caso en concreto; por lo que en cuanto a este aspecto, se estima que la resolución cuestionada se encuentra ajustada a derecho. Lo anterior por un lado mientras que por el otro, no es posible alegar que con el hecho de fundamentarse la resolución en los dictámenes de los órganos asesores, se esté violentando el

cuestionada se encuentra ajustada a derecho. Lo anterior por un lado mientras que por el otro, no es posible alegar que con el hecho de fundamentarse la resolución en los dictámenes de los órganos asesores, se esté violentando el derecho de defensa, el debido proceso y el derecho de petición, ello porque la resolución es la culminación de un procedimiento en el ámbito administrativo, para que éste se haya desarrollado, es indudable que se concedió audiencia al demandante, como efectivamente consta en el expediente administrativo, con ello se preservó el derecho de defensa, se siguió un procedimiento, con el cual se preservó el debido proceso, y se le permitió a la demandante realizar las peticiones que estimó pertinentes, entre ellas el interponer el recurso que consideró procedente, con ello se preservó el derecho de petición, así que desde este ángulo tampoco puede estimarse que la resolución no se haya ajustado a derecho. (…) »En virtud de ser dos los aspectos en los cuales descansan los argumentos de la demanda, el tribunal estima pertinente analizar cada uno por separado, por referirse a aspectos distintos, para el efecto lo realiza de la siguiente manera: PRIMERO: En cuanto a que criterio de la parte actora la resolución refutada violenta el artículo 3 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, se asentó en el primer considerando lo que este Tribunal estima al respecto. Por lo que en cuanto a esta alegación la demanda no puede ser accesible. SEGUNDO: El otro argumento esgrimido por la parte actora, descansa en que la supuesta infracción

fue realizada en la planta de almacenamiento y envasado, que en consecuencia los cilindros revisados estaban listos para ser traslados a algunos de los centros de expendio, y quienes los operan tienen una franquicia y con ella la obligación de inspeccionar los cilindros para verificar su peso exacto, y si no lo tuvieren regresarlo a la planta para que sea verificado. Que ella (la demandante) no vendiócilindros con menos peso que el debido, sino que simplemente tenía en su planta de almacenamiento y envasado cilindros que son objeto de una verificación previo a ser vendidos. Que el método de verificación del Ministerio de Energía y Minas es equivoco y arbitrario, ello derivado del hecho de que al momento de verificarse el peso durante la inspección en la planta, los cilindros tenían el peso correcto (peso teórico) y el Ministerio no vació los cilindros sino que en (sic) se limitó a restar del peso de los cilindros llenos (masa real) la tara indicada en los mismos, por ello que existe un error que deriva del equívoco método de medición utilizado. Al respecto el tribunal hace acopio del primer Considerando de la Ley de Comercialización de Hidrocarburos cuando señala que: Es obligación del Estado orientar la comercialización de los productos petroleros que se importen o produzcan internamente para el consumo nacional y el adecuado desarrollo de la Economía Nacional. (…) concordante con el espíritu de la citada Ley Titulo III de la misma se refiere a las Infracciones y Sanciones, siendo el artículo 39 el que regula específicamente la infracción que se comete al vender menos contenido o

cantidad de productos petroleros, de acuerdo a las unidades de medición legalmente establecidas, literal e) de dicho artículo. La demandante alega que la Inspección se realizó en su planta de almacenamiento y envasado, y que no es responsable de infracción alguna puesto que no vende cilindros, siendo su accionar el trasladar los mismos a quienes tienen la franquicia, siendo ellos los responsables de comprobar si los cilindros tienen el peso correcto y en caso contrario devolverlos a la plata para su verificación. En el considerando que precede se asentó, subrayándolo y resaltándolo este tribunal, que la demandante cuando evacuó la audiencia que le confirió la Dirección General de Hidrocarburos que: “Que no se tomó en cuenta la cantidad de cilindros que mi representada vende diariamente, para determinar el tamaño de la muestra de cilindros a verificar”. Entonces vende o no? Cabe aquí preguntar, no es en la planta de la demandante donde los cilindros son llenados, es decir el lugar en donde se coloca el producto en el envase?, si la respuesta es afirmativa, no es entonces la planta envasadora la responsable del peso?, los cilindros que almacena en la planta, no son para la venta?, la demandante señala en la demanda que los cilindros serían trasladados de la planta a los expendios que tienen una franquicia, y quienes en todo caso tienen la obligación de revisar los cilindros para establecer su peso, y de no ser el correcto regresarlo a la planta. Entonces no está la demandante vendiendo a los franquiciados?, sobre todo si según el diccionario de la Real Academia de la Lengua define franquicia como: Concesión

de derechos de exportación de un producto, actividad o nombre comercial, otorgada por una empresa a una o varias personas en una zona determinada. El mismo diccionario define venta como: Traspasar a alguien por el precio convenido la propiedad de lo que uno posee. ¿ Si la demandante no vende –como afirmacategóricamente-, que beneficio obtiene con el envasado?, lo cual se contradice en el memorial obrante en el expediente administrativo. ¿Y, si no vende a quien le cancelan el precio del producto quienes tienen la franquicia? Cabe la posibilidad que efectivamente la demandante no vende su producto al consumidor final, como lo asienta en el memorial citado y en la hoja que obra a folio ocho del expediente, sin embargo si vende su producto a quien tiene la franquicia. Si como lo afirma la demandante, la persona o entidad que opera la franquicia tiene la obligación de establecer que los cilindros tengan el peso correcto, o en caso contrario devolverlos para su verificación, cual es la norma legal que establece tal obligación, y porque (sic) no fue invocada por la actora? Ante tales cuestionamientos la respuesta solo puede ser una, si la actividad de la demandante es el envasar el gas licuado de petróleo en los cilindros esto debe realizarse con el peso exacto, ya que no puede sustraerse de la obligación que tiene de hacerlo de tal manera en cumplimiento de la ley, por esta razón es incuestionable que la resolución impugnada no es más que simplemente el resultado del actuar de la demandante, el cual fue debidamente comprobada (sic) con la inspección realizada por la Dirección General de Hidrocarburos. En otro

orden de ideas la demandante alega que el método utilizado por el Ministerio para realizar la inspección es equívoco puesto que para determinar si el peso es el correcto debió de haber vaciado los cilindros para establecer el peso real de éste y luego el peso completo ya envasado el producto. En cuanto a este aspecto cabe indicar que en la circular número “DGH-CIRC-005-2005” remitida por la Dirección General de Hidrocarburos a los Titulares y Operadores de Licencia de Almacenamiento y Envasado de Gas Licuado y de Petróleo, hace del conocimiento de estos el procedimiento y criterio de aceptación y rechazó referente a la verificación de cantidad de GLP envasado en cilindros, la demandante no puede alegar el desconocimiento de ésta circular y en el procedimiento señalado en ella no se establece que los cilindros verificados deban vaciarse para comprobar su tara, en todo caso los encargados de llenar los cilindros deben verificar ésta antes de llenarlos. Todo lo anterior no puede llevar más que a una conclusión, la demanda es improcedente y debe declararse sin lugar.» MOTIVO Y SUBMOTIVOS INVOCADOS Motivo de fondo Submotivos a) Error de hecho en la apreciación de la prueba. b) Violación por inaplicación del artículo 17 y 221 primer párrafo de la Constitución Política de la República de Guatemala, y 4 de la Ley de lo Contencioso Administrativoc) Aplicación indebida de la literal e) del artículo 39 de la Ley de Comercialización de Hidrocarburos.

CONSIDERANDO I Error de hecho en la apreciación de la prueba Con respecto a este submotivo, la recurrente expuso: «La Sala sentenciadora tergiversa el contenido de la resolución dictada el veintidós de septiembre de dos mil ocho, por el Ministerio de Energía y Minas, ya que, como lo sostuvo mi representada, en el proceso –argumento que reitera en esta ocasión-, el Ministerio de Energía y Minas en la resolución a la que nos referimos, se basó única y exclusivamente en los dictamen emitidos por la Unidad de Asesoría Jurídica y por la Procuraduría General de la Nación. »(…) Es obvio e incuestionable –lo que se desprende de la simple lectura de la resolución referida, cuya parte conducente ha sido transcritaque en efecto el Ministerio de Energía y Minas para dictarla, únicamente transcribió los dictámenes rendidos para la Unidad de Asesoría Jurídica y por la Procuraduría General de la Nación, sin realizar razonamiento alguno. »Al negar el extremo anterior, la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo tergiversa el contenido de la resolución que, reiteramos, fue dictada el veintidós de septiembre de dos mil ocho por el Ministerio Energía y Minas. »En efecto, la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la sentencia que se impugna, tergiversó el contenido de la resolución dictada el veintidós de septiembre de dos mil ocho, por el Ministerio de Energía y Minas, ya

que afirma que dicho Ministerio al proferir la decisión, no se basó única y exclusivamente en los dictámenes emitidos por la Unidad de Asesoría Jurídica y por la Procuraduría General de la Nación. Sin embargo, de la simple lectura de la resolución tantas veces citada se deduce, de manera indubitable, que la conclusión de la Sala sentenciadora es errónea y por lo tanto, tiene por establecidos extremos que la aludida resolución no demuestra. (…) »Mi representada ha explicado con anterioridad, que la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo afirmó que no existe violación del artículo tres de la Ley de lo Contencioso Administrativo toda vez la resolución dictada por el Ministerio de Energía y Minas únicamente se apoyó en los dictámenes emitidos por la Unidad de Asesoría y la Procuraduría General de la Nación, y que estos forman parte de aquella, pero que no es cierto, como lo afirma mi representada, que dicha resolución se basó únicamente y exclusivamente en tales dictámenes. »Al apreciar la resolución dictada el veintidós de septiembre de dos mil ocho por el Ministerio de Energía y Minas –documento que obra en el expediente administrativo, el cual según lo resuelto por la Sala Sentenciadora en resolución de fecha treinta y uno de julio de dos mil nueve era suficiente prueba para dictarsu fallola Sala sentenciadora tuvo por establecidos extremos que el documento no demuestra, ya que concluyó que la resolución tantas veces citada, dictada por el Ministerio de Energía y Minas, no se basó únicamente en los dictámenes

rendidos por la Unidad de Asesoría Jurídica y por la Procuraduría General de la Nación cuando, reiteramos, de la propia resolución –que es un documento auténtico que denota de manera evidente la equivocación del Tribunalse desprende lo contrario. »De no haber hecho la Sala (…) semejante inferencia, habría concluido que la resolución dictada por el Ministerio de Energía y Minas el veintidós de septiembre de dos mil ocho, violaba el artículo tres de la Ley de lo Contencioso Administrativo y, como consecuencia de ello y en congruencia con la potestad y obligación que le impone el artículo doscientos veintiuno de la Constitución Política de la República de Guatemala, habría revocado tal resolución al declarar con lugar la demanda contencioso administrativa planteada por la entidad que represento. » En ese orden de ideas, es imperativo declarar procedente el recurso de casación que se interpone, y como consecuencia, casar la sentencia impugnada». Alegaciones Con respecto a este submotivo, el Ministerio de Energía y Minas no realizó pronunciamiento alguno. Análisis de la Cámara Error de hecho en la apreciación de la prueba por tergiversación, según el autor guatemalteco Mario Efraín Nájera Farfán, en su obra Derecho Procesal Civil (página 694), ocurre cuando el Juez otorga un significado diferente a los hechos contenidos en el documento, deduce hechos que en éste no constan o no los toma en cuenta, o sólo los aprecia parcialmente. En el presente caso, la entidad Gas Nacional, Sociedad Anónima, asegura que la

Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo incurrió en error de hecho en la apreciación de la prueba, por tergiversación, porque omitió tomar en consideración el contenido de la resolución identificada con el número cero cero dos mil novecientos sesenta y nueve (002969), emitida el veintidós de septiembre de dos mil ocho, ya que para tal acto la autoridad administrativa se «basó única y exclusivamente» en los dictámenes rendidos por la Unidad de Asesoría Jurídica del Ministerio de Energía y Minas y la Procuraduría General de la Nación, y que si se hubiese percatado de tal hecho, habría concluido que se violaba el artículo 3 de la Ley de lo Contencioso Administrativo. Esta Cámara, al realizar la confrontación correspondiente de la prueba atacada de error, determina que el citado Ministerio de Energía y Minas, al resolver el expediente administrativo, emitió la resolución identificada anteriormente, en la cual en el primer considerando señala: «Que este Ministerio en cumplimiento de lo establecido en el artículo 12 incisos A), B) y C) del Decreto número 119-96 delCongreso de la República, confirió las audiencias correspondientes, obrando en autos lo manifestado por la entidad Gas Nacional, Sociedad Anónima; la Unidad de Asesoría Jurídica en el análisis jurídico a través del dictamen número D-529VIII-2008…»; y transcribe parte del dictamen emitido por la referida Unidad de Asesoría Jurídica del citado Ministerio; luego transcribe la opinión de la Procuraduría General de la Nación, y a continuación emite el último considerando

en el cual textualmente expone: «Que dentro del presente expediente se ha agotado el trámite administrativo respectivo, es procedente resolver lo que en derecho corresponde; POR TANTO: este Ministerio, con base en lo considerado, opiniones emitidas y la Ley de lo Contencioso (…) DECLARA: I) sin lugar el Recurso de Revocatoria (…)». Como puede apreciarse, definitivamente el citado Ministerio no realizó un análisis propio sobre el litigio administrativo, únicamente transcribió las opiniones emitidas tanto por la Unidad de Asesoría Jurídica del Ministerio y de la Procuraduría General de la Nación, y con base en ellos «única y exclusivamente», procedió a declarar sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto por la entidad Gas Nacional, Sociedad Anónima. En virtud de lo anterior, la apreciación de la Sala sobre el contenido de esa resolución es equivocada, porque en la sentencia se aduce la ley no impide al órgano administrativo tomar como parte de sus resoluciones lo dictaminado por sus asesores; sin embargo, es evidente que en la resolución del Ministerio de Energía y Minas los dictámenes no fueron tomados como parte de la resolución, sino que la única base para resolver fueron esos dictámenes, sin que se aprecia un análisis propio del citado Ministerio. Al respecto, debe tenerse presente que efectivamente, el criterio sustentado por esta Cámara en casos similares, consiste en señalar que las autoridades de la Administración Pública no pueden suplir la motivación de una resolución por una

remisión a otros actos o a las constancias del expediente, o reemplazarlas por una alusión global de los dictámenes de los órganos de asesoría técnica o legal; es decir, que no pueden sustituir su análisis crítico con una transcripción de los dictámenes que la conducen a su conclusión, sino debe expresar su motivación en forma clara y precisa, dando a conocer las razones de su decisión a fin de garantizar a los administrados su efectivo derecho de defensa y el debido proceso, pues sobre esta base podrán los interesados conocer las razones que justifican la resolución, y decidir su aceptación o fundar su impugnación por los medios que la ley concede. Sobre este aspecto, este criterio se ha constituido en doctrina legal conforme lo regulado en el artículo 627 del Código Procesal Civil y Mercantil, y además, existe jurisprudencia constitucional emitida por la Corte de Constitucionalidad (expediente mil ciento once, sentencia del treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y ocho), en la cual esa Corte manifestó lo siguiente: «Parte del contenido normal del derecho reconocido en el artículo 12 dela Constitución consiste en el acceso a la jurisdicción mediante una resolución pronunciada sobre el fondo de las pretensiones, fundada en razonamientos que se ajusten a las normas legales y a las constancias procesales…». En consecuencia, es incuestionable que la Sala tergiversó el contenido de dicha resolución, pues afirma algo que no coincide con la realidad, por lo que incurrió de esa forma en el error de hecho en la apreciación de la prueba denunciado, y

tomando en cuenta lo regulado en el artículo 3 de la Ley de lo Contencioso Administrativo que prohíbe categóricamente tomar como resolución los dictámenes que haya emitido un órgano de asesoría técnica o legal, lo cual no solamente significa que se adopte físicamente como resolución el dictamen, sino que también en su contenido, como sucedió en el presente caso, en omisión de lo establecido en el artículo 4 de la Ley Ibíd, ya que las autoridades administrativas tienen, por imperativo legal, la obligación de dictar las resoluciones de fondo, debidamente razonadas, y redactarlas con claridad y precisión para darles legitimación, lo cual implica necesariamente un ejercicio intelectivo que se funde en ideas propias para emitir una conclusión. En la resolución administrativa examinada no existe un pronunciamiento con estas características. Indudablemente, la Administración Pública al resolver las controversias administrativas, debe ajustar su actuación a las normas legales pertinentes, y las Salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por mandato constitucional, deben velar por la legalidad de las resoluciones administrativas; en el presente caso, se ha comprobado que se emitió una resolución en la cual no se respetó la prohibición contenida en el artículo 3 de la Ley de lo Contencioso Administrativo y se omitió atender lo establecido en el artículo 4 de la Ley Ibíd. Consecuentemente, es procedente acoger la tesis de la entidad casacionista, por lo que debe casarse la sentencia impugnada y derivado de ello, debe declararse con lugar la demanda contencioso administrativa y revocarse la resolución emitida

por el Ministerio de Energía y Minas, el veintidós de septiembre de dos mil ocho. Por la forma en que se resuelve, es innecesario el análisis y pronunciamiento de los otros submotivos invocados por la casacionista. CONSIDERANDO II No hay condena en costas, en virtud que el Ministerio de Energía y Minas actúa a favor de los intereses del Estado. LEYES APLICABLES Artículos citados y: 12, 203 y 221 de la Constitución Política de la República de Guatemala; 25, 26, 27, 66, 67, 619, 620, 621 inciso 2º, 627 y 635 del Código Procesal Civil y Mercantil; 27 de la Ley de lo Contencioso Administrativo; 57, 74, 79, inciso a), 141, 143, 149, y 172 de la Ley del Organismo Judicial. POR TANTOLa Corte Suprema de Justicia, Cámara Civil, con base en lo considerado y leyes citadas, RESUELVE I) PROCEDENTE el recurso de casación; II) CASA la sentencia dictada por la Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el once de septiembre de dos mil nueve, y resolviendo conforme a derecho, declara: a) Con lugar la demanda contencioso administrativa promovida por la entidad Gas Nacional, Sociedad Anónima contra el Ministerio de Energía y Minas; b) Se revoca la resolución número cero cero dos mil novecientos sesenta y nueve (002969), emitida por el Ministerio de Energía y Minas, el veintidós

de septiembre de dos ocho.

1. No hay condena en costas, por lo considerado.

Notifíquese y con certificación de lo resuelto, devuélvanse los antecedentes a donde corresponda.

Ervin Gabriel Gómez Méndez, Magistrado Vocal Décimo, Presidente Cámara Civil; Erick Alfonso Álvarez Mancilla, Magistrado Vocal Primero; Rogelio Zarceño Gaitán, Magistrado Vocal Sexto; Thelma Esperanza Aldana Hernández, Magistrada Vocal Séptimo. María Cecilia de León Terrón, Secretaría de la Corte Suprema de Justicia.