570-CE-SNG-1921-03-07

CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE YACIMIENTOS DE HIDROCARBUROS – Concepto de la Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE NEGOCIOS GENERALES Consejero ponente: BONIFACIO VELEZ Bogotá, siete (07) de marzo de mil novecientos veintiuno (1921)

Radicación número: Actor: MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Referencia: Consulta del Ministro de Obras Públicas sobre una cuestión relacionada con la aplicación de la Ley 120 de 1920.

Honorables Consejeros: El señor Ministro de Obras Públicas consulta, por medio del oficio número 12078 del 19 del mes de enero, una importante cuestión relacionada con la aplicación de la Ley 120 de 1919. El señor Ministro sintetiza el punto en los siguientes párrafos: «Varias personas naturales y jurídicas, fundadas en las disposiciones de la Ley 120 de 1919, se han dirigido al Gobierno en solicitud de la celebración de contratos de arrendamiento para la explotación de yacimientos de hidrocarburos en terrenos que los solicitantes consideran como baldíos de propiedad nacional, o en terrenos adjudicados como tales con posterioridad al 28 de octubre de 1873. «A algunas de estas propuestas de contratos se han opuesto por medio de memoriales dirigidos al Ministerio de Obras Públicas, individuos particulares, solicitando que no se celebren tales contratos, por serlos peticionarios dueños de los terrenos sobre que versan tales propuestas por adjudicaciones hechas con anterioridad al 28 de octubre de 1873, o por otro título. Algunos de esos opositores

han presentado los títulos adquisitivos o traslaticios del dominio que pretenden tener. «Tratase de saber si el Gobierno puede celebrar contratos de arrendamiento para la explotación de yacimientos de hidrocarburos sobre aquellos terrenos a que se refieren las oposiciones mencionadas, considerándolos como baldíos de propiedad nacional o como terrenos cuyo subsuelo petrolífero pertenece al Estado, de acuerdo con las disposiciones de la citada Ley 120, sin entrar a resolver si son fundadas o no tales oposiciones y dejando a quienes las hacen libre el derecho que consagra el artículo 18 de la citada Ley, en virtud del cual los derechos legítimamente adquiridos con anterioridad a la vigencia de esta Ley no pueden quedar afectados con los contratos que se celebren en virtud de ella, y la Nación no asume responsabilidad por las perturbaciones o limitaciones en el goce de la cosa arrendada, que se originen del ejercicio legal de aquellos derechos"; o si puede y debe el Gobierno, antes de celebrar tales contratos, "entrar a estudiar títulos y comprobantes y a resolver si los terrenos en cuestión pertenecen al Estado o son de propiedad particular, contratando en el primer caso la explotación de los yacimientos y absteniéndose de hacerlo en el segundo."» El día 24 de julio de 1918 esta misma corporación formuló algunas conclusiones que se relacionan estrechamente con el asunto interrogado, las que, junto con la parte motiva, se encuentran publicadas en los Anales del Consejo de Estado números 61 a 64. A las detenidas observaciones que en el informe referido se hicieron, va vuestra

Comisión a agregar unas nuevas, que en su sentir esclarecen el punto y guían el criterio hacía una solución recta y conveniente para todos los intereses .Es evidente que hasta el año de 1885 rigieron con todo su vigor las leyes españolas que apropiaron en favor del Estado las minas de todas clases. En aquel año, por virtud de la Constitución de la llamada "Confederación Granadina, sancionada el 22 de mayo, se reservó ésta, para su patrimonio, las minas' de esmeraldas y sal gema, encontráranse o no en suelo baldío, dejando que las demás minas que antes constituían la reserva nacional se transmitieran a los Estados de la Confederación para, que ellos legislasen a pleno arbitrio y voluntad. Casi todos los Estados—según concepto de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 21 de noviembre de 1919— «establecieron el principio de que las minas distintas de las de oro, plata, platino y piedras preciosas pertenecían a los propietarios del suelo, y cedieron las otras bajo determinadas condiciones. En algunos Estados, como en el Cauca, se traspasaron al dueño del suelo todas las minas con excepción délas que se había reservado la Nación, Así lo estableció el , artículo 5º de la Ley 59 de 1878 de dicho Estado.» (Gaceta Judicial número 1406). El hecho de renunciar la Confederación al dominio inmanente en favor de los Estados que entraron a integrarla en lo tocante a las minas citadas, no suponía un cambio rotundo y sustancial en el orden de cosas antes existente, Este no podía

alterarse sino por la voluntad década uno de los factores o entidades de ese núcleo político que se denominó Confederación Granadina, Por tanto, desde el momento de sancionarse la Constitución de 1858, cada lino de los Estados confederados gozaba de las mismas prerrogativas y atribuciones, al respecto de minas, de las cuales gozaba la República. De suerte que mientras aquéllos no consagrasen derechos en favor de particulares, debía presumirse que continuaba rigiendo el mismo sistema conocido desde tiempos remotos, y que la llamada reserva no se afectó con el solo tránsito de una organización constitucional y legislativa a otra distinta. En consecuencia, cada caso particular, en lo, que poca al período comprendido entre "los años de 1858 a 1873, debe estudiarse sucintamente y resolverse de acuerdo con la legislación peculiar del Estado respectivo. De 1858 hacia atrás la cuestión no ofrece ninguna duda, porque está plenamente demostrado y reconocido en gran numero de documentos y de piezas jurídicas, que por virtud del Decreto del Libertador, firmado en Quito el 24 de octubre de 1829, las minas de cualquier clase pertenecían a la República, cuyo Gobierno las concedía en propiedad a los ciudadanos que las solicitasen. Desde el citado año de 1858 hasta el de 1873 se hicieron innumerables adjudicaciones de baldíos, algunas de las .cuales serán quizá las que han motivado las oposiciones relatadas, Y como todas aquéllas se otorgaron bajo la acción de legislaciones distintas y aun contrarías entre sí, los opositores han debido hacer mérito de las disposiciones que sobre la materia regían en el

respectivo Estado, pues el Ministerio, por razón de la diversidad de regímenes, no podría echar mano de una norma fija e invariable para todos los conflictos, ni aun en el caso de que éstos afectasen las mismas modalidades, máxime sise tiene en cuenta que la Corte, en la sentencia referida, sostiene que «las minas de petróleo situadas en propiedad particular, que no estén comprendidas en terrenos adjudicados como baldíos después de las leyes en que la Nación hizo reserva de sus derechos en tales minas, aparecen cedidas gratuitamente a los dueños del suelo.» Respecto del punto que se consulta, relativo a si «el Gobierno puede o no celebrar contratos de arrendamiénto para la explotación de yacimientos de hidrocarburos o de aquellos terrenos a que se refieren las oposiciones mencionadas, considerándolos BOHÍO baldíos de propiedad nacional, o como terrenos cuyo subsuelo petrolífero pertenece al Estado, de acuerdo con las disposiciones de la citada Ley 120, sin entrar a resolver si son fundadas o no tales oposiciones y dejando a quienes las hacen libre el derecho que consagra el artículo 18 de la citada Ley,» vuestra Comisión cree que el legislador no ha privado al Gobierno de la facultad de decidir por la vía administrativa acerca de la legalidad de los títulos y de la viabilidad del derecho alegado por unos y otros, lo cual no obsta para que los que se crean lesionados con la resolución ministerial acudan a los Jueces ordinarios por la vía civil, de acuerdo con lo estatuido por la Ley 53 de 1909.

El artículo 18 citado no es otra cosa que reproducción del principio consagrado por el artículo 31 de la Constitución, lo que equivale a preceptuar que es preciso para dar aplicación a la Ley 120, averiguar, ante todo, si con esa declaración se vulneran o no derechos adquiridos. La ley sobre hidrocarburos contiene varias disposiciones que confirman la presunción de que el Gobierno Ejecutivo sí puede entrar a estudiar el fondo de los conflictos que sobrevengan en la celebración de los contratos de arrendamiento. Tales son, por ejemplo, las contenidas en los artículos 17, 19, 20 y 21, según las cuales el Gobierno debe (previo estudio, se supone) dictar las medidas necesarias para cerciorarse de que no se explotan como 'de propiedad particular yacimientos de hidrocarburos situados en terrenos que a cualquier título pertenezcan a la Nación. Recibidas las propuestas, si el Gobierno abriga dudas acerca de la autenticidad de los documentos o fidelidad de los planos, etc., que se acompañan, puede el Ministerio ordenar que se esclarezcan los hechos y se ilustre la cuestión antes de que el Despacho entre a calificar las referidas propuestas. La cita de las disposiciones precedentes hace ver que el Gobierno sí puede y aun debe analizar y discutir los derechos invocados. Por las consideraciones expuestas, vuestra Comisión tiene el honor de proponeros el siguiente proyecto de resolución: Dígase al señor Ministro de Obras Públicas, en contestación a su atento oficio número 12078 de 19 de enero pasado, que la Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado conceptúa que el Gobierno puede y debe, antes de celebrar

los contratos de arrendamiento para la explotación de yacimientos de hidrocarburos situados en los terrenos de que trata la Ley 120 de 1919, entrar a estudiar títulos y comprobantes y a resolver, por la vía administrativa, si las oposiciones que se introduzcan tienen fundamento legal o no lo tienen, para contratar, en el primer caso, o para abstenerse de hacerlo, en el segundo. Comuniqúese al Ministerio consultante y publíquese, previa la venia de éste, en los Anales de la corporación Honorables Consejeros. En la sesión de esta fecha se leyó el anterior informe, que fue aprobado por unanimidad, junto con la conclusión final.

EL PRESIDENTE JORGE HOLGUIN , EL VICEPRESIDENTE BONIFACIO VELEZ , EL VOCAL RAMON CORREA , EL SECRETARIO ISMAEL E.