AEROCIVIL - Concepto viabilidad inclusión cláusula pago impuestos tasas en contrato comodato de inmuebles

01218489 Al contestar cite Radicado 2024392050002518 Id: 1218489

Folios: 20 Fecha: 2024-01-30 21:51:11

Anexos: 0

Remitente: OFICINA ASESORA JURIDICA

Destinatario: DIRECCION REGIONAL AERONAUTICA NOROCCIDENTE y

OTROS

MEMORANDO

Bogotá, D.C., 30 de enero de 2024

PARA: Doctor JUAN ALBERTO COSSIO MACHADO

Director Regional Aeronáutico Noroccidente (E) DE: JUAN CAMILO BEJARANO BEJARANO Jefe Oficina Asesora Jurídica Asunto: Concepto viabilidad inclusión cláusula en contrato de comodato – obligación comodatario pago obligaciones tributarias Respetado doctor Cossio. En atención a la solicitud contenida en Oficio con Radicado 2024312000000795 Id: 1205972 del 11 de enero de 2024, en cuanto a la emisión de concepto jurídico sobre la viabilidad de incluir una cláusula en el contrato de comodato que establezca la obligación del comodatario de pagar cobros por valorización o impuesto que grave los terrenos dados en comodato, se procede a tal fin en los siguientes términos:

I. PROBLEMA JURÍDICO.

Determinar la procedencia de tributos, impuestos o contribuciones por valorización, respecto de inmuebles de propiedad de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL, que sean entregados a terceros mediante contrato de comodato. En consecuencia, establecer la viabilidad de incluir en los contratos de

comodato de inmuebles, la obligación del comodatario de pagar los tributos que puedan recaer sobre dicho bien.

II. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL

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 Constitución Política de Colombia  Código Civil Colombiano  Código de Comercio  Ley 9 de 1989  Ley 768 de 2002  Ley 1430 de 2010, modificada por la Ley 2010 de 2019  Ley 1617 de 2013  Decreto 2171 de 1992  Concepto Consejo de Estado del 5 de diciembre de 2002, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 1469, Concejero Ponente: Susana Montes de Echeverri.  Concepto Consejo de Estado del 13 de diciembre de 2021, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación 11001-03-06-000-2021-00084-00, Concejero Ponente: Ana María Charry Gaitán.

III. REFERENCIAS CONSTITUCIONALES, LEGALES Y DOCTRINALES EN MATERIA DE INMUEBLES Para determinar si es procedente la aplicación de tributos sobre los bienes inmuebles de propiedad o administrados por la AEROCIVIL, es necesario establecer la naturaleza y clasificación según la normatividad y jurisprudencia emitida al respecto.

En primer lugar, es necesario señalar lo que dispone el artículo 63 de la Constitución política respecto de los bienes inmuebles: “ARTÍCULO 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales

de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.” Conforme a la norma constitucional transcrita, siempre que un inmueble tenga la calidad de bien de uso público su uso, goce y disposición deberá sujetarse a las características propias de los mismos en cuanto a que son: inalienables, imprescriptibles e inembargables, así como al principio de prevalencia del interés general, toda vez que se trata de bienes destinadosal uso común de todos los habitantes que constituye su finalidad esencial de servir para el uso y disfrute de la colectividad. El artículo 674 del Código Civil, establece sobre los bienes de la Nación lo siguiente: “ARTÍCULO 674. <BIENES PUBLICOS Y DE USO PUBLICO>. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República.

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Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.” De la anterior disposición se colige que existen dos clases de bienes inmuebles que tienen régimen jurídico diferente, en cuanto que: • Los bienes de uso público son aquellos que su dominio pertenece a la

República, es decir, pertenece a todos los habitantes de territorio y están al servicio del interés general, destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o afectados al uso y goce de la comunidad. Los bienes de uso público pueden ser por naturaleza o por destinación jurídica; se caracterizan por pertenecer al Estado o a otros entes estatales, estar destinados al uso común de todos los habitantes, y por encontrarse fuera del comercio, ser inalienables, imprescriptibles e inembargables. • A su turno los bienes fiscales son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza ejerciendo su administración de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad. Son bienes de propiedad pública que están dentro del comercio y que la Administración, generalmente, utiliza para el giro de sus actividades.

3.1 NORMATIVIDAD RELACIONADA CON LA NATURALEZA JURÍDICA Y

CLASIFICACIÓN DE LOS INMUEBLES DE PROPIEDAD O ADMINISTRADOS POR LA AEROCIVIL En referencia específica a la infraestructura aeronáutica, el Código de Comercio establece: El Código de Comercio, en materia de infraestructura aeronáutica, dispone: ARTÍCULO 1776. La aeronáutica civil se declara de utilidad pública. ARTÍCULO 1808. La infraestructura aeronáutica es el conjunto de instalaciones y servicios destinados a facilitar y hacer posible la navegación aérea, tales como aeródromos, señalamientos, iluminación, ayudas de navegación, informaciones aeronáuticas, telecomunicaciones, meteorología, aprovisionamiento y reparación de

aeronaves. ARTÍCULO 1809. Aeródromo es toda superficie destinada a la llegada y salida de aeronaves, incluido todos sus equipos e instalaciones.

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ARTÍCULO 1810. Los aeródromos se clasifican en civiles y militares. Los primeros en públicos y privados. ARTÍCULO 1811. Son aeródromos públicos los que, aun siendo de propiedad privada, están destinados al uso público; los demás son privados. Se presumen públicos los que sean utilizados para la operación de aeronaves destinadas a prestar servicios remunerados a personas distintas del propietario. ARTÍCULO 1812. Salvo las limitaciones establecidas por la autoridad aeronáutica, los aeródromos públicos podrán ser utilizados por cualquier aeronave la cual, además, tendrá derecho a los servicios que allí se presten" A través del tiempo se han creado diferentes entidades públicas para la administración de la aviación civil en nuestro país. Desde la creación de la Dirección General de Aeronáutica Civil en el año de 1938 hasta el día de hoy, los bienes inmuebles que conforman los aeropuertos se han venido transfiriendo de una entidad a la otra por expresa disposición legal. Así, en virtud de lo dispuesto por el artículo 67 del Decreto 2171 de 1992, el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil se fusionó con el Fondo Aeronáutico Nacional y se reestructuró como Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, entidad que en la actualidad tiene a cargo la prestación del servicio

público de transporte aéreo y la administración de la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria. “ARTICULO 68. NATURALEZA JURIDICA. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es una entidad de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Transporte, para ejercer las funciones de la Autoridad Aeronáutica en todo el territorio nacional. “ARTICULO 69. JURISDICCION, COMPETENCIA, OBJETIVO. Compete a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por la aviación civil y las relaciones de ésta con la aviación de Estado, formulando y desarrollando estrategias, políticas, normas y procedimientos sobre la materia, de conformidad con las políticas y lineamientos generales que fije el Ministerio de Transporte. Le corresponde también la prestación de servicios aeronáuticos y, con carácter exclusivo, desarrollar y operar la infraestructura requerida para que la navegación en el espacio aéreo colombiano se efectúe con seguridad. Así mismo, le corresponde administrar directa o indirectamente los inmuebles de los aeropuertos de su propiedad o los de propiedad de la Nación, para lo cual podrá celebrar los respectivos contratos de administración.

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Igualmente, autorizará y vigilará la construcción de aeródromos, actividad ésta que

continuarán desarrollando las entidades territoriales, las asociaciones de éstas o el sector privado. Con ello buscará garantizar el desarrollo ordenado de la aviación civil, la utilización segura y adecuada del espacio aéreo y contribuir al mantenimiento de la seguridad y soberanía nacional.” (Subrayado y negrilla fuera de texto) “ARTICULO 103. DEL PATRIMONIO DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL. Constituyen ingresos y patrimonio de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica civil: (…)

2. Los bienes que posean el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y el Fondo Aeronáutico Nacional y los que adquiera a cualquier título. 3) Los bienes que reciba a título de donación.

De acuerdo con las disposiciones legales anteriormente citadas, es claro que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es una entidad estatal a la que le corresponde administrar directa o indirectamente los inmuebles que conforman los aeropuertos de su propiedad o de propiedad de la Nación, los cuales están destinados a la prestación del servicio público de transporte aéreo, por lo que se catalogan como bienes de uso público. 3.2CONCEPTOS DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO EN MATERIA DE INMUEBLES DE PROPIEDAD O ADMINISTRADOS POR LA AEROCIVIL El Consejo de Estado en concepto[1] emitido en forma específica respecto de los inmuebles de propiedad o administrados por la AEROCIVIL, realiza un minucioso análisis sobre dos aspectos: (i) naturaleza jurídica de los aeropuertos y de los demás

bienes inmuebles que conforman la infraestructura aeronáutica; (ii) consecuencias de orden fiscal que se derivan de la naturaleza jurídica de los bienes inmuebles en particular, frente al impuesto predial y la contribución de valorización, por lo que dicho análisis y conclusiones resultan fundamentales para resolver el problema jurídico que se plantea en el presente escrito. 3.2.1 Naturaleza jurídica de los aeropuertos y de los demás bienes inmuebles que conforman la infraestructura aeronáutica Estima la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que la naturaleza de los bienes inmuebles que forman parte de la infraestructura aeronáutica debe clasificarse acorde a la naturaleza de los mismos, a su destinación y afectación al uso

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Página: 5 de 20 común, con lo cual los aeródromos públicos de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil son bienes de uso público, toda vez que: “Son bienes que pertenecen a la Nación, (UAEAC) Se encuentran afectos al uso común o colectivo, independientemente que su administración se ejerza directa o indirectamente por parte de la Aeronáutica Civil y que exista un reglamento para el uso adecuado y seguro de la infraestructura aeronáutica. Su destinación está relacionada con el ejercicio de una actividad determinada como de "utilidad pública" por el legislador en los términos del artículo 1776 del Código de Comercio. Son bienes que están fuera de la actividad mercantil y, por lo tanto, son inembargables,

inalienables e imprescriptibles. Por su naturaleza son bienes necesarios para el desarrollo y la vida misma de la comunidad, pues el Estado no puede desprenderse de los mismos sin causar detrimento a su misión esencial del servicio público de transporte al cual están asociados. Los demás bienes inmuebles destinados a facilitar y hacer posible la navegación aérea, tales como hangares, talleres, terminales, plataformas, calles de rodaje, muelles, dependencias de comunicaciones y ayudas de navegación, áreas de seguridad etc, también estima esta Sala, se clasifican como bienes de uso público, en la medida en que se encuentran directamente vinculadas a la actividad pública denominada "aeronáutica civil". Cabe señalar que las áreas descritas como restringidas en la Resolución 03154 del 24 de Mayo de 1995, en tanto forman parte de la infraestructura aeronáutica y son esenciales para la prestación del servicio público de transporte aéreo, también hacen parte de los bienes de uso público.” Establece además el Consejo de Estado que, al ser los bienes inmuebles aeronáuticos de uso público, están fuera del comercio y consecuencialmente son intransferibles o inembargables mientras se hallen vinculados al servicio público del transporte aéreo, es decir, mientras conserven aquella calidad. En cuanto a los bienes fiscales establece que no sucede lo mismo respecto de los bienes inmuebles que también forman parte del patrimonio de la Unidad Administrativa Especial destinados al funcionamiento de actividades comerciales paralelas a la actividad misma del servicio de transporte aéreo, como tampoco con los bienes que, aún cuando se adquirieren con la finalidad o vocación de ampliar la

infraestructura aeronáutica, no han sido aún incorporados a la misma. Finalmente, concreta el Consejo de Estado que lo señalado anteriormente aplica sólo para los aeropuertos públicos de propiedad de la Nación, y no a los de propiedad privada afectos al uso público definidos en el artículo 1811 del Código de Comercio,

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Página: 6 de 20 pues estos no forman parte de los bienes de la Nación, aun cuando se destinan al uso público. 3.2.2 Consecuencias de orden fiscal que se derivan de la naturaleza jurídica de los bienes inmuebles, en particular, frente al impuesto predial y la contribución de valorización.

Sea lo primero para el caso objeto de este concepto, identificar lo que significa desde el punto de vista fiscal los conceptos de exención y exclusión. Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado aborda estos conceptos, para lo cual trae a colación pronunciamientos doctrinarios que aluden a la diferencia entre los mismos. Señala entonces dicha Corporación que: “(…) no es lo mismo conceder un trato preferencial a un sujeto pasivo del gravamen (exención), al hecho en el cual, no se configuran los elementos estructurales del mismo (exclusión o no sujeción), máxime si tenemos en cuenta que, en el primer caso, existe una clara restricción de carácter constitucional para el legislador” La exención es una exoneración con carácter excepcional de todo o parte de un tributo, sin que el sujeto beneficiario deje de serlo potencialmente. La exención, como excepción

al pago de la prestación tributaria, es una forma discriminatoria justificable por motivos lógicos o técnicos, insuficiente capacidad contributiva o con fines de incentivo. No ser sujeto pasivo de la obligación tributaria es diferente a estar exento del gravamen. No ser sujeto pasivo es no estar comprendido en la hipótesis general de la ley, potencialmente, y, por ende, tampoco puede llegar a serlo efectivamente.” La exención consiste en que la ley excluye de la aplicación del impuesto actos o personas que ha considerado como afectadas por el mismo, aun cuando en condiciones normales estarían gravados, es decir, son sujetos pasivos del impuesto, pero se les exime de pagarlo por razones de interés general o en beneficio de una colectividad. La exclusión implica no ser sujeto pasivo de la obligación tributaria, es decir, no estar comprendido en la hipótesis general de la ley, potencialmente, y, por ende, tampoco puede llegar a serlo efectivamente. De acuerdo a lo anterior, el concepto de exclusión se aplica a casos que no están gravados con un tributo o contribución; la exención o exoneración se refiere a aquellas situaciones o personas que, a pesar de encontrarse gravadas con un tributo, son liberadas o exoneradas de la respectiva obligación tributaria. Aclarado lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil precisa el significado de la contribución de valorización y del impuesto predial, así:

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Valorización: es el ingreso público que obtienen la Nación, los departamentos, el

distrito capital, los municipios o cualquier otra entidad de derecho público legalmente facultada, mediante su imposición y distribución proporcional a un grupo de personas propietarias de inmuebles, con el fin exclusivo de ejecutar una o varias obras determinadas de utilidad pública que, además de un beneficio colectivo, producen uno particular para los contribuyentes, constituido por el mayor valor que adquieren sus inmuebles.

Impuesto predial: es un tributo de carácter municipal que grava la propiedad raíz; el hecho generador se da por la existencia misma del bien inmueble y puede cobrarse desde el momento en que nace a la vida jurídica, hecho que se realiza al momento de inscribir la escritura de compraventa en la fecha en la que se manifieste ser propietario o poseedor ante la oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados que corresponda.

En cuanto a las entidades competentes para imponer contribuciones o tributos, se tiene que la Constitución Política faculta al Congreso de la República para establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley (artículo 150); dispone que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (artículo 287), precisando que solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble (artículo 317), entre otras disposiciones en materia tributaria. Preceptúa además que la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículo 294).

Con base en estas facultades, en las diferentes leyes, ordenanzas departamentales y acuerdos municipales se estableció que los bienes de uso público, en razón a su naturaleza, de manera general estaban excluidos de tributos como el impuesto predial y de contribuciones como la de valorización, manteniéndose este criterio durante mucho tiempo sin modificación alguna. Con la expedición de la Ley 768 de 2002[2] se produjo cambios en la materia. Esta Ley consagra las normas que integran el Estatuto Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta; su objeto es dotar a estos de las facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo. El artículo 6º de esta ley, dispuso: ARTÍCULO 6o. ATRIBUCIONES. Los concejos distritales ejercerán las atribuciones que la Constitución y las leyes atribuyen a los concejos municipales. Adicionalmente ejercerán las siguientes atribuciones especiales: (…)

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3. Gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares. (…).(Aparte en negrilla declarado inexequible por la Corte Constitucional).

La autorización prevista en la disposición transcrita está conferida únicamente a los Concejos Distritales de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta, sin que pueda

extenderse a los concejos de todos los distritos especiales y mucho menos a los concejos de los demás municipios del país. Así, esta es una excepción que debe ser interpretada de manera estricta y rigurosa, sin que pueda ser aplicada por analogía o por extensión a otras situaciones distintas, ni a otras entidades territoriales. El impuesto predial recae, acorde a lo previsto en esta norma, sobre bienes inmuebles de uso público por adhesión como son: las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de propiedad de la Nación y es aplicable mientras se encuentren “en manos de particulares” y ellos los estén aprovechando económicamente, caso en el cual serán éstos los responsables exclusivos del pago de este tributo, con la salvedad de que dicho pago no le genera ningún derecho sobre el terreno ocupado. Posteriormente, se expidió la Ley 1617 de 2013[3] que aplica a todos los distritos creados y que se creen en el país, con excepción del Distrito Capital de Bogotá. Esta ley mantiene lo previsto respecto de las atribuciones establecidas por la Ley 768 de 2002 en materia fiscal para el concejo, pero ampliada a todos los distritos existentes o que se creen en el futuro, excepto el Distrito Capital de Bogotá. Conforme a estas leyes, en los aeropuertos localizados en los distritos del país, el Concejo podrá gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando estén en manos de particulares. Ley 1430 de 2010[4], en su artículo 54, modificado por el artículo 150 de la Ley

2010[5] de 2019, estableció: “ARTÍCULO 54. SUJETOS PASIVOS DE LOS IMPUESTOS TERRITORIALES.Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y obra de infraestructura continuarán excluidos de tales tributos, excepto las áreas ocupadas por edificios, parqueaderos, instalaciones, dispuestos para los usuarios internos o externos de los aeropuertos, así como los establecimientos mercantiles y las áreas que proporcionen bienes y servicios relacionados con la explotación comercial de los aeropuertos.En todo caso, no estarán gravados los aeropuertos y puertos no

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Página: 9 de 20 concesionados, las pistas, calles de rodaje, taxeos, hangares y plataformas, cuyo objeto es facilitar la operación de aeronaves. Son sujetos pasivos del impuesto predial, los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos.” (Subrayado fuera de texto).

Esta disposición legal confirma la exclusión general de los bienes de uso público, incluyendo las obras de infraestructura que tengan ese carácter, frente al impuesto

predial y la contribución de valorización. Está referida a la posibilidad de gravar con el impuesto predial unificado y la contribución de valorización exclusivamente sobre inmuebles por adhesión ubicados en los aeropuertos entregados en concesión en los que se realiza explotación comercial. Finalmente, en cuanto a si los aeropuertos y la infraestructura aeroportuaria se pueden o no gravar con la contribución de valorización, el Consejo de Estado parte por establecer en primer término que la finalidad de esta contribución está intrínsecamente vinculada a razones de carácter económico que se traducen en ventajas patrimoniales para el propietario de los predios adyacentes a las obras públicas a nivel nacional, departamental o municipal y, en el caso particular de los bienes de uso público, en tanto que éstos están fuera del comercio pues son inalienables, imprescriptibles e inembargables, la ventaja patrimonial que deriva del mayor valor del bien inmueble para su propietario no se concreta. En cuanto a la imposición de tributos como el impuesto predial sobre los bienes inmuebles de propiedad de la Nación, como es el caso de los aeropuertos y de los bienes que conforman la infraestructura aeroportuaria y aeronáutica, la ley consagra una exclusión que no puede ser desconocida por las autoridades territoriales en cuanto a la aplicación de este gravamen sobre bienes de uso público, porque no es viable concederle a la Nación un trato diferencial o un incentivo (exención) cuando la ley ha señalado que ésta no es sujeto pasivo del impuesto. Solamente en los casos de los todos los distritos existentes en el país (excepto el

Distrito Capital de Bogotá) y en los aeropuertos concesionados se faculta legalmente a los Concejos respectivos para gravar con este tributo a aquellos inmuebles por adhesión ocupados por particulares en los que ejercen explotación comercial con establecimientos de comercio allí existentes. Conclusiones del Consejo de Estado: Los aeropuertos y demás bienes que forman parte de la infraestructura aeronáutica de propiedad de la Nación - Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en tanto por su destinación son bienes de uso público, por lo que se encuentran excluidos de la contribución de valorización y del pago de impuesto predial unificado. En consecuencia, la Nación–Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civilno es sujeto pasivo de los citados tributo y contribución respecto de los bienes de uso

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Página: 10 de 20 público de su propiedad, a menos que dichos bienes se encuentren en manos de particulares y que el respectivo concejo municipal o distrital los haya gravado en forma expresa.

No sucede entonces lo mismo respecto de los bienes inmuebles que también forman parte del patrimonio de la Aeronáutica Civil destinados al funcionamiento de actividades comerciales paralelas a la actividad misma del servicio de transporte aéreo, como tampoco con los bienes que se adquirieren con la finalidad o vocación de ampliar la infraestructura aeronáutica o aeroportuaria pero que no han sido incorporados a la misma, los cuales se califican como bienes fiscales y, por tanto, no

se encuentran cobijados por la exclusión, caso en el cual sí está obligada a pagar el impuesto predial y la contribución de valorización. Ahora bien, en reciente concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[6] referida igualmente a los bienes inmuebles que conforman la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria, se indicó: “Como puede verse, dentro de las diferentes clasificaciones que se han hecho de los bienes públicos, se destaca la división entre bienes fiscales y bienes de uso público, que constituyen dos categorías distintas y opuestas entre sí. Los bienes de uso público, a su vez, pueden ser por naturaleza (como los ríos, las playas, los parques naturales, etc.), o por destinación (como las calles, las plazas, los puentes, etc.). (…) Lo anterior -se precisano significa que los bienes fiscales no puedan volverse de uso público, por decisión del Legislador o de la entidad que sea su propietaria; o, viceversa, que algunos bienes de uso público no puedan volverse fiscales, si son desafectados del uso público al cual estén destinados, en los casos y con el procedimiento previstos en la ley. Pero, lo que sí resulta indiscutible es que un mismo bien no puede ser, simultáneamente, fiscal y de uso público. Esta distinción tiene profundas e importantes consecuencias jurídicas, como las siguientes: i) Los bienes de uso público no pueden ser enajenados, ni gravados con hipoteca, prenda u otras garantías (pues son inalienables); mientras que los bienes fiscales sí; ii) Ni los bienes de uso público ni los fiscales pueden ser adquiridos por prescripción

adquisitiva (usucapión), por disposición constitucional (en el caso de los primeros) y por mandato legal83 (en el de los segundos); iii) Los bienes de uso público no pueden ser embargados nunca; los bienes fiscales son inembargables, en principio, pero pueden ser embargados excepcionalmente, en los casos previstos en la ley o señalados por la jurisprudencia (tal como se verá, más adelante); iv) En esa medida, los bienes de uso público no tienen valor comercial o de mercado (pues no están en el comercio), independientemente de que pueden avaluarse, por diferentes metodologías y para distintos fines (por ejemplo, para calcular el detrimento patrimonial del Estado o el daño ecológico); los bienes fiscales, en cambio, tienen un valor comercial, en las mismas condiciones que los bienes privados;

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Página: 11 de 20 v) Los bienes de uso público pueden ser utilizados por todas las personas, con las excepciones y dentro de los límites que establezca el Legislador (por razones de seguridad, higiene o conservación, entre otras); los bienes fiscales solo pueden ser utilizados, en principio, por las entidades públicas que los posean, salvo el uso que las mismas entidades permitan a terceros, para el adecuado cumplimiento de las funciones o los servicios públicos a su cargo, y vi) Finalmente, y tal como se analizó en el acápite precedente, los bienes de uso público no pueden ser gravados con el impuesto predial ni con la contribución de valorización, salvo excepcionalmente, en los casos que establece la ley; los bienes

fiscales de las entidades públicas (distintas de la Nación) pueden ser gravados con estos y otros tributos, conforme a la ley. Ahora bien, tal como se explicó previamente, y lo manifestó la Sala en el Concepto 1469 de 2002, los aeropuertos públicos (en el sentido del artículo 1811 del Código de Comercio), que pertenecen a la Nación o a otras entidades públicas, son bienes de uso público por destinación, y no bienes fiscales, porque están destinados, en virtud de la ley, a ser utilizados por todas las pers