AGR - Concepto 110.064 de 2025

Bogotá, 110

Señora Juliana Margarita Rodríguez Sierra julymargarita@hotmail.com Ciudad.

Referencia: Concepto 110.064.2025

SIA-ATC. 012025000983

1. Del proceso de responsabilidad fiscal

2. De la estampilla

3. Del agente retenedor y el agente recaudador

Respetada señora Juliana Margarita.

La Auditoría General de la República recibió su requerimiento contenido en el correo electrónico, del 3 de octubre de 2025 , radicado con el número 2101-202502202 y bajo el SIA -ATC. 012025000983, en el que hace la siguiente consulta:

«¿Podría configurarse un daño al patrimonio público cuando un municipio omite descontar la estampilla, pese a que la ordenanza establece como agente recaudador a la Gobernación? En ese escenario, ¿es posible vincular al municipio como gestor fiscal en su calidad de agente retenedor, y por lo tanto dentro de un proceso de responsabilidad fiscal (PRF)? Finalmente, ¿existe alguna diferencia relevante entre la figura del agente recaudador y la del agente retenedor para efectos de la responsabilidad fiscal?»

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos

vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema de manera general y abstracta.

Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C -1176 de 2004, señalando:

«Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribución

Auditoría General de la República Al contestar cite el radicado No: 1102-202503520

Fecha: 6 de noviembre de 2025 10:45:31 a. m.

Origen: Oficina Jurídica Destino: PETICIONARIO Proceso de generación del documento 83994SIA ATC 012025000983

Concepto 110.064.2025 Página 2 de 8

constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…)» (Negrilla fuera de texto).

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 18 del Decreto -Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 18 del Decreto -Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácter de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Este Despacho para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponi endo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta.

1. Del proceso de responsabilidad fiscal

La Ley 610 de 2000, «Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías», en el artículo 1 define el proceso de responsabilidad fiscal como:

«[…] el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, c ausen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado».

El artículo 4° ibídem señala que: «La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los

o culposa un daño al patrimonio del Estado».

El artículo 4° ibídem señala que: «La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal […]».

Sobre la responsabilidad fiscal, la Corte Constitucional manifestó:

«La responsabilidad fiscal se declara a través del trámite del proceso de responsabilidad fiscal, entendido como el conjunto de actuaciones materiales y jurídicas que adelantan las contralorías con el fin de determinar la responsabilidad que le corresponde a los servidores públicos y a los particulares, por la administración o manejo irregulares de los dineros o bienes públicos. De este modo, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza q ue un determinado servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o culposa1».

1 Corte Constitucional C-840-2001. MP. Jaime Araujo Rentería.SIA ATC 012025000983 Concepto 110.064.2025 Página 3 de 8

1.1 De la gestión fiscal

La Ley 610 de 2000 en su artículo 3 la define como:

«[…] el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos,

La Ley 610 de 2000 en su artículo 3 la define como:

«[…] el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, cons ervación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales».

Sobre la base de l a definición de Gestión Fiscal , la Corte Constitucional sobre la calidad de gestor fiscal, expresó:

«[…] son gestores fiscales, y en caso de que se produzca un daño al patrimonio público, presuntos responsables fiscalmente, los servidores públicos y/o los particulares que por habilitación legal, administrativa o contractual manejen o administren bienes y recu rsos públicos y que tengan capacidad decisoria frente a los mismos por haber sido dispuestos a su cargo. En razón a ello, indistintamente de la condición pública o privada del ejecutor o del poder jurídico o fuente de la cual se derivan las obligaciones fiscalizadoras, es la gestión fiscal la que constituye el elemento decisorio y determinante de las responsabilidades inherentes al recibo, percepción, recaudo, administración, gestión, disposición o destinación de dichos bienes o recursos de naturaleza pública.

[…]

responsabilidades inherentes al recibo, percepción, recaudo, administración, gestión, disposición o destinación de dichos bienes o recursos de naturaleza pública.

[…]

Los particulares también son gestores fiscales siempre y cuando tengan habilitación legal, administrativa o contractual, con capacidad decisoria frente a los fondos, recursos o bienes del patrimonio público puestos bajo su administración, manejo o destinaci ón y bajo el entendido de que al asumir tales responsabilidades participan o contribuyen -directa o indirectamente - en la realización de los fines del Estado y, por lo tanto, se someten a los mismos principios y reglas constitucionales, legales y administrativas aplicables a las entidades públicas y a los servidores públicos que cumplen esas mismas funciones, facultades, atribuciones, deberes y obligaciones y sujetos a las mismas prohibiciones y responsabilidades que de todo ello se deriven2».

De conformidad con lo anterior se concluye que, tanto servidores públicos como particulares son gestores fiscales en la medida que manejen o administren recursos públicos.

1.2 Del daño patrimonial

La Ley 610 de 2000 en el artículo 6 sobre el concepto de daño patrimonial, precisó:

«[…] se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal

2 Corte Constitucional. C-438-2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez NajarSIA ATC 012025000983 Concepto 110.064.2025 Página 4 de 8

2 Corte Constitucional. C-438-2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez NajarSIA ATC 012025000983 Concepto 110.064.2025 Página 4 de 8

antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyect o de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.

Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público».

Sobre la estimación del daño patrimonial para determinar la responsabilidad fiscal, la Corte

Constitucional señaló:

«Para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse, debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del monto del daño, por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión de éste, sino que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio3».

Conforme a lo expuesto, la responsabilidad fiscal es de carácter patrimonial y son investigados los gestores fiscales que por el mal manejo o administración de los recursos del Estado hayan causado detrimento al erario.

2. De la emisión de estampilla

Conforme a lo expuesto, la responsabilidad fiscal es de carácter patrimonial y son investigados los gestores fiscales que por el mal manejo o administración de los recursos del Estado hayan causado detrimento al erario.

2. De la emisión de estampilla

La Constitución en su artículo 338 otorgó al Congreso de la República, a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales la potestad de imponer contribuciones fiscales o parafiscales, en los siguientes términos:

«En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo ».

3 Corte Constitucional. SU-620-1996, MP. Antonio Barrera Carbonell.SIA ATC 012025000983 Concepto 110.064.2025

comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo ».

3 Corte Constitucional. SU-620-1996, MP. Antonio Barrera Carbonell.SIA ATC 012025000983 Concepto 110.064.2025 Página 5 de 8

Concordante con lo anterior , la doctrina especializada en materia tributaria señaló acerca de la finalidad financiera de las estampillas, que:

«Las estampillas constituyen una fuente de financiamiento que integra los denominados recursos propios de las entidades territoriales, calificados en términos de nuestro tribunal constitucional, como fuentes endógenas de financiación.

Las estampillas son tributos caracterizados por ser creados para apoyar la financiación de determinadas actividades o funciones de los entes territoriales, razón por la cual las leyes de autorización determinan una destinación específica de los valores recaudados.

[…]

i.La autorización del Congreso a la asamblea o el concejo, según el caso, para ordenar la emisión de la estampilla. Esta previsión normativa estará determinada por el aspecto espacial del tributo, que circunscribe el ámbito geográfico de realización del hech o generador, y determina a su vez el ente territorial que tendrá la calidad de sujeto activo de la obligación.

1. La fijación de un límite máximo al monto de recaudo. Las estampillas gozan de una característica: son tributos usualmente limitados en su vigencia o en su monto de recaudo. De allí que las leyes de autorización usualmente establezcan un monto tope de rec audo, que puede estar dado en un valor absoluto o, por ejemplo, por un porcentaje del presupuesto del ente territorial4».

autorización usualmente establezcan un monto tope de rec audo, que puede estar dado en un valor absoluto o, por ejemplo, por un porcentaje del presupuesto del ente territorial4».

En el mismo sentido La DIAN mediante el Concepto 003397 de 2014, acerca de las estampillas y su naturaleza jurídica señaló:

«Las estampillas no han sido catalogadas como impuesto, sino que su naturaleza ha sido analizada en el contexto de una tasa parafiscal, que en ocasiones resulta una erogación necesaria e indispensable que debe sufragarse por parte del contribuyente, para el desarrollo de su actividad, puede señalarse que en efecto, su deducibilidad no debe estar ceñida al artículo 115 del Estatuto Tributario que señala taxativamente los impuestos deducibles, sino al tenor del artículo 107 del mismo ordenamiento […]».

A su vez la Corte Constitucional, Sentencia C -768 de 23 de septiembre de 2010 con ponencia de Juan Carlos Henao Pérez indicó acerca de las estampillas y sus diferencias con las tasas, que:

«[…] Las estampillas han sido definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado (…) como tributos dentro de la especie de “tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuy o pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un se ctor específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado. // La “tasa” si bien puede

de un se ctor específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado. // La “tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se

4SÁNCHEZ Peña María Claudia . Capítulo XII. Estampillas. Los tributos territoriales en el ordenamiento jurídico colombiano. Colección de Derecho Tributario. Fernando Hinestrosa. Universidad Externado de Colombia. 2017SIA ATC 012025000983 Concepto 110.064.2025 Página 6 de 8

beneficia efectivamente, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es decir, que el gravamen se revierte en beneficio social. Las primera s se definen como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada por los servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter social5».

De lo expuesto por la jurisprudencia y la doctrina se concluye que la estampilla es un tributo y fuente de financiación de los recursos propios de departamentos y municipios que tienen como finalidad apoyar a determinadas actividades para un periodo específico.

3. Del agente retenedor y el agente recaudador

El sistema tributario en Colombia fija obligaciones para los contribuyentes, entre las que se incluyen las figuras del agente retenedor y recaudador. El artículo 368 del estatuto tributario fija quienes son agentes retenedores y sobre su definición tenemos:

El sistema tributario en Colombia fija obligaciones para los contribuyentes, entre las que se incluyen las figuras del agente retenedor y recaudador. El artículo 368 del estatuto tributario fija quienes son agentes retenedores y sobre su definición tenemos:

Agente retenedor: persona natural o jurídica que, por disposición legal, tiene el deber de practicar retenciones a terceros en operaciones gravadas. Estas retenciones deben ser declaradas y consignadas a la DIAN dentro de los plazos estipulados.

A su turno el artículo 437-2 del estatuto tributario, modificado por la ley 2010 de 2019 , también indica quienes son agentes recaudadores y sobre su definición tenemos:

Agente recaudador: es el encargado de percibir sumas de dinero por conceptos como impuestos, tasas o contribuciones, las cuales también deben ser trasladadas al Estado.

En los casos del agente retenedor y el agente recaudador, el contribuyente actúa como intermediario entre el ciudadano y la administración tributaria, por lo cual el incumplimiento de sus deberes constituye una falta gravísima (artículo 57, Ley 1952 de 2019)

Ahora bien, cuando las responsabilidades adquiridas como agente retenedor y agente recaudador no se cumplen dentro del marco legal , especialmente en cuanto a la consignación de los valores retenidos o recaudados, se incurre en el delito conocido como omisión del agente retenedor o recaudador, el cual conlleva consecuencias penales, regulada por el artículo 402 del Código Penal , clasificado como un delito contra la administración pública, modificado por el artículo 339 de la Ley 1019 de 2016.

recaudador, el cual conlleva consecuencias penales, regulada por el artículo 402 del Código Penal , clasificado como un delito contra la administración pública, modificado por el artículo 339 de la Ley 1019 de 2016.

En cuanto a la responsabilidad fiscal que pueda endilgare al agente retenedor la Corte Constitucional precisó:

«[…] A modo de ilustración, y sin el objeto de agotar todos los ejemplos de particulares que actúan como gestores fiscales, conforme a la ley, la reglamentación administrativa, los actos de delegación,

5 Corte Constitucional. C-768-2010. M.P . Juan Carlos Henao Pérez.SIA ATC 012025000983 Concepto 110.064.2025 Página 7 de 8

los contratos estatales y, según lo ha convalidado tanto la jurisprudencia constitucional como la del Consejo de Estado, son gestores fiscales y por lo tanto sujetos de control fiscal, entre otros, los siguientes particulares: […] (vii) los agentes retenedores de un tributo conforme a la ley6».

Finalmente, el agente recaudador recibe sumas de dinero por conceptos de impuestos, tasas o contribuciones, las que se deben trasladar al Estado y por esta razón se convierte en gestor fiscal porque administra o maneja recursos públicos.

4. Conclusiones

1. La calidad de gestor fiscal, la tienen los servidores públicos y particulares que manejen o administren recursos públicos , que para el caso materia de consulta los son el agente recaudador y el agente retenedor.

1. El acuerdo o en la ordenanza determinará qué entidad del orden municipal o departamental recaen las obligaciones de recaudo, para po der determinar quién funge como gestor fiscal y

recaudador y el agente retenedor.

1. El acuerdo o en la ordenanza determinará qué entidad del orden municipal o departamental recaen las obligaciones de recaudo, para po der determinar quién funge como gestor fiscal y derivar responsabilidad fiscal si concurren los tres elementos de estas: una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal , un daño patrimonial al Estado , un nexo causal entre los dos elementos anteriores.

1. El agente retenedor por disposición legal tiene el deber de practicar retenciones a terceros en operaciones gravadas. Estas retenciones deben ser declaradas y consignadas a la DIAN dentro de los plazos estipulados.

1. El agente recaudador es el encargado de percibir sumas de dinero por concepto de impuestos, tasas o contribuciones, las cuales también deben ser trasladadas al Estado.

En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determina la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01:

«(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de

de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01:

«(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifest ación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las

6 Corte Constitucional . C-438-2022.M.P Jorge Enrique Ibáñez NajarSIA ATC 012025000983 Concepto 110.064.2025 Página 8 de 8

materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución’» (Negrilla fuera de texto)

Los conceptos de la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República relacionados en el presente concepto pueden ser consultados en el enlace http://www.auditoria.gov.co/web/guest/auditoria/normatividad/conceptos-juridicos.

Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Avenida Calle 26 # 69 -76, Edificio Elemento Torre 4 (Agua) Piso 18,

adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Avenida Calle 26 # 69 -76, Edificio Elemento Torre 4 (Agua) Piso 18, Bogotá D.C., o a los correos electrónicos juridica@auditoria.gov.co y gcarlosama@auditoria.gov.co. Si para usted resulta más cómodo, también puede diligenciarla de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón SIA, seleccionar la opción SIA ATC ATENCIÓN AL CIUDADANO, luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingrese los dígitos del código SIA-ATC que aparecen en la referencia de la presente comunicación y la contraseña 2101202502202 También puede consultar su solicitud en el botón Consultar Solicitud ingresando igualmente el mismo código SIA-ATC y contraseña.

Atentamente,

HELTON DAVID GUTIÉRREZ GONZÁLEZ

Director Oficina Jurídica Firmado Digitalmente

Anexo: Encuesta de satisfacción

NOMBRE - CARGO

Proyectado por: Genith Carlosama Mora. Asesora de Despacho

Revisado por: Helton David Gutiérrez González. Director Oficina Jurídica Aprobado por: Los funcionarios mencionados declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos ajustado a las normas y disposiciones legales vigentes y por lo tanto, bajo nuestra responsabilidad lo presentamos para firma.