AGR - Concepto 110.068 de 2025

Bogotá, 110

Señor

JHAN CARLOS SANTIAGO VARGAS

jsantiago@contraloriasai.gov.co Ciudad.

Referencia: Concepto 110.068.2025

SIA-ATC. 012025001073

Excepción al mandamiento de pago contenida en el numeral 5 del artículo 831 del estatuto tributario Excepción del estatuto tributario aplicable al proceso de coactivo fiscal

Cordial saludo señor Santiago Vargas.

La Auditoría General de la República recibió su requerimiento contenido en el correo electrónico del 28 de octubre de 2025, radicado con el numero 2101 -202502401, bajo el SIA-ATC. 012025001073, en donde realiza la siguiente consulta:

«De manera cordial y respetuosa, solicito se me pueda resolver la siguiente inquietud juridica...

En un proceso de cobro coactivo fiscal ejercido por una Contraloría departamental, en el cual se libro (sic) mandamiento de pago y al cual fue presentado como excepción al mandamiento de pago, la excepción planteada en el numeral 5 del articulo (sic) 831 del estatuto tributario, por considerar el ejecutado que aplica la excepción por haberse presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del fallo de responsabilidad fiscal que conformo (sic) el titulo ejecutivo que dio origen al proc eso de jurisdicción coactiva, manifiesta además que pese a que al momento de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se presento (sic) como medida cautelar la suspension (sic) de los efectos del fallo de responsabilidad fiscal, el juez determino (sic) no

presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se presento (sic) como medida cautelar la suspension (sic) de los efectos del fallo de responsabilidad fiscal, el juez determino (sic) no acceder a la medida cautelar, pese a eso manifiesta que se da la condición establecida en el estatuto tributario para ser presentada como excepción por haber sido admitida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y esta se encuentra en tramite (sic).

Ante ese escenario surgen dos preguntas puntuales: 1. es viable la mencionada excepción del numeral 5 del articulo (sic) 831 del estatuto tributario en el contexto definido? 2. En caso de aplicar, cuales (sic) son los efectos de solicitar dicha excepción en proceso coactivo fiscal?»

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, este ente de control no puede tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas, como son la Contraloría General de la República, las contralorías territoriales y fondos de bienestar social de las mismas o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar, o generar conflictos de interés, o actuar con imparcialidad, ni podemos ser juez y parte.

Auditoría General de la República Al contestar cite el radicado No: 1102-202503850

Fecha: 1 de diciembre de 2025 10:32:37 a. m.

Origen: Oficina Jurídica Destino: Persona Natural Proceso de generación del documento 85755Concepto 110.XXX.2025

SIA-ATC. 012025001073

Fecha: 1 de diciembre de 2025 10:32:37 a. m.

Origen: Oficina Jurídica Destino: Persona Natural Proceso de generación del documento 85755Concepto 110.XXX.2025

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Por lo anterior, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema objeto de consulta de manera general y abstracta.

Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C -1176 de 2004, señalando:

«Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que, por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal , pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…)» (Negrilla fuera de texto).

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3° del artículo 18 del Decreto-Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que

República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácte r de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Una vez verificada su solicitud, es claro que esta se refiere a asuntos o situaciones individuales y concretas que pueden llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual como se anotó anteriormente, no nos podemos pronunciar de forma específica; no obstante, esta Oficina Jurídica para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponiendo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta abordando el siguiente tema: La excepción del numeral 5 del artículo 831 del estatuto tributario y los efectos de solicitar dicha excepción en proceso coactivo fiscal.

1. Antecedentes de la solicitud

De conformidad a lo descrito en la solicitud del concepto, se plantea como hipótesis, que, en términos generales, el deudor planteó dentro de un proceso de cobro coactivo, como excepción al mandamiento de pago, de acuerdo con lo descrito en el numeral 5° del artículo 831 del Estatuto Tributario.

Esta disposición normativa indica, que:

mandamiento de pago, de acuerdo con lo descrito en el numeral 5° del artículo 831 del Estatuto Tributario.

Esta disposición normativa indica, que:

«ARTICULO 831. EXCEPCIONES. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones:Concepto 110.XXX.2025

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(…)

5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(…)».

Aunado a lo anterior, se manifiesta que, en efecto, el deudor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sobre el fallo con responsabilidad fiscal, solicitando junto con la demanda, la medida cautelar de suspensión de los efectos del fallo de responsabilidad fiscal y que el juez determinó no acceder a la medida cautelar.

En el punto específico, el solicitante solicita determinar la viabilidad de aplicar la excepción del numeral 5° del artículo 831 del Estatuto tributario (interposición de demandas de restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo) en el contexto del proceso de cobro coactivo fiscal y cuáles serían sus efectos.

Determinada la hipótesis fáctica de la solicitud , en el presente concepto se abordan los siguientes items, (2) Excepción al mandamiento de pago en un proceso de cobro coactivo fiscal y la (3) Aplicación a la excepción del mandamiento de pago y la suspensión del cobro

2. Excepción al mandamiento de pago en un proceso de cobro coactivo fiscal

Aplicación a la excepción del mandamiento de pago y la suspensión del cobro

2. Excepción al mandamiento de pago en un proceso de cobro coactivo fiscal

El procedimiento de cobro coactivo se inicia con el libramiento del mandamiento de pago, con base a un título que preste m érito ejecutivo, para el caso hipotético que nos ocupa, el título se generó por un fallo con responsabilidad fiscal debidamente en firme, el a su vez se convierte en el título ejecutivo que presta mérito que permite el inicio de un proceso de cobro coactivo.

Una vez conforme lo dispone la ley, se notifica el mandamiento de pago al deudor, este tiene derecho a ejercer su derecho de defensa y contradicción e interponer las excepciones al mismo.

Es necesario establecer que la excepción planteada, esto es, la interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativ a dispuesta en el numeral 5 ° del artículo 831 del Estatuto Tributario Nacional (ETN), es procedente en el marco del proceso de cobro coactivo fiscal adelantado por un fallo con responsabilidad fiscal.

Es menester aclarar que, a unque el fallo de responsabilidad fiscal no es un «impuesto», la jurisprudencia y las normas han extendido por i ntegración y remisión expresa normativa , la aplicación del procedimiento de cobro coactivo del Estatuto Tributario incluyendo sus excepciones, a las entidades públicas que tienen jurisdicción coactiva, como las contralorías.Concepto 110.XXX.2025

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a las entidades públicas que tienen jurisdicción coactiva, como las contralorías.Concepto 110.XXX.2025

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Para aclarar este punto, y sobre la remisión normativa de las normas indicadas, la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo indicó:

«Acerca de la excepción al mandamiento de pago que pretende hacer valer la actora, relativa a la interposición de demanda contra el acto de contenido no tributario que constituye el título ejecutivo, la Sala sentó jurisprudencia en la sentencia del 14 de a gosto de 2019 (exp. 23471, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez) sobre el alcance de la remisión que hace el ordinal 2.º del artículo 100 del CPACA al procedimiento de cobro coactivo regulado en el ET . Corresponde por tanto decidir el presente caso conforme a tal criterio de decisión judicial que se reitera.

Para la Sala, esa remisión normativa se circunscribe a las « reglas de procedimiento » que deben seguirse para adelantar el cobro coactivo de deudas no tributarias1 (…)». (Subrayas fuera de texto)

Ahora bien, respecto del efecto de esta excepción, debe indicarse que una vez se declara probada, la consecuencia es la suspensión del proceso de cobro coactivo. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que se entiende en debida forma es lo que prueba la procedencia de la excepción . Sobre el particular la Sentencia de la Sección Cuarta de los Contencioso Administrativo del 6 de noviembre de 2019 ,

entiende en debida forma es lo que prueba la procedencia de la excepción . Sobre el particular la Sentencia de la Sección Cuarta de los Contencioso Administrativo del 6 de noviembre de 2019 , Radicación No. 11-001-03-27-000-2017-00026-00 (23198), indica que:

«La interposición de la demanda en debida forma pone en funcionamiento el aparato jurisdiccional, para comunicarla a la parte demandada y decidir sobre ella, y conduce a una intervención de la administración de justicia sobre la petición contenida en la dem anda. En todo caso, si la Administración tiene noticia de que los actos que utiliza como fundamento para el cobro fueron demandados, es claro que debe esperar a un pronunciamiento del juez de conocimiento sobre la misma, para determinar si puede o no hacer efectivo el cobro.

Por otra parte, de acuerdo con lo establecido en el artículo 28 del Código Civil “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio , según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”. Y según el tenor literal del Estatuto Tributario, es claro que tanto los oficios como el concepto demandados difieren de lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 831 del E.T., por lo que no es procedente considerar que la excepción de interposición de demandas contenida en la norma citada solo se configura con la admisión de la misma.

Cabe entender además que si el legislador no determinó que en el numeral 5º del artículo 831 del Estatuto Tributario la excepción procedente contra el mandamiento de pago correspondía a la “admisión”, sino a la “interposición” de la misma, debe entenderse como la interposición de una

Estatuto Tributario la excepción procedente contra el mandamiento de pago correspondía a la “admisión”, sino a la “interposición” de la misma, debe entenderse como la interposición de una demanda en debida forma». (Subrayas fuera de texto)

1 Consejo de Estado, Sala Cuarta de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez, Sentencia del 10 de febrero de 2022, Radicación No. 63001-23-33-000-2019-00224-01 (25508).Concepto 110.XXX.2025

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Derivado de lo anterior, si la excepción es declarada probada por la contraloría respectiva, como respuesta a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se ordenará la suspensión del proceso de cobro hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo profiera un pronunciamiento definitivo acerca de la legalidad del fallo con responsabilidad fiscal (título ejecutivo).

Se itera, la interpretación judicial ha permitido que la situación descrita en el numeral 5° del artículo 831 del ET aplique a los títulos ejecutivos originados en fallos fiscales, entendiendo a su vez, que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho es precisamente el mecanismo judicial para controvertir la legalidad de dichos fallos. Es necesario dilucidar que la presentación de la excepción y el efecto suspensivo que genera respecto del cobro, no extinguen la obligación, contrario a ello, el efecto se concreta en detener temporalmente la ejecución forzosa de la obligación hasta que el juez contencioso decida si el título ejecutivo (fallo con responsabilidad fiscal) es legal o debe ser anulado.

efecto se concreta en detener temporalmente la ejecución forzosa de la obligación hasta que el juez contencioso decida si el título ejecutivo (fallo con responsabilidad fiscal) es legal o debe ser anulado.

3. Aplicación a la excepción del mandamiento de pago y la suspensión del cobro

Como se indicó en el acápite anterior, u na vez que el ente de control fiscal dentro del proceso coactivo declara probada la excepción dispuesta en el artículo 831.5 del ET, se produce el efecto de la suspensión inmediata del proceso de cobro coactivo, empero, existe una salvedad que presenta en el contexto del proceso de responsabilidad fiscal a indicar.

El proceso de cobro se suspend e en el estado en que se encuentre , pero e n el evento que exista embargo y secuestro preventivo de bienes decretado no se levantará, sino que mantendrá su eficacia hasta que haya un fallo definitivo en la jurisdicción de lo contencioso administrativo , no obstante, la diligencia de remate de los bienes embargados no podrá realizarse hasta que exista un el precitado pronunciamiento definitivo mediante sentencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Para el trámite de la suspensión del proceso coactivo, se hará a través de la solicitud (presentación del escrito de Excepciones) dentro del término legal que generalmente es de quince (15) días, en ella se incorporará el fundamento dispuesto en el numeral 5° del artículo 831 del ET, y se anexará de parte del deudor la constancia de la presentación en debida forma de la respectiva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

A su turno, el ente de control fiscal decide sobre las excepciones mediante un acto administrativo

de parte del deudor la constancia de la presentación en debida forma de la respectiva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

A su turno, el ente de control fiscal decide sobre las excepciones mediante un acto administrativo motivado donde, de declarar probada la excepción, ordenará la suspensión del proceso hasta la sentencia definitiva dentro del proceso contencioso administrativo.

Finalmente, la Auditoría General de la Rep ública, ha emitido varios conceptos donde se aborda el tema sobre el caso en concreto, para ello se sugiere revisar los siguientes conceptos: 110.043.2021, «suspensión del proceso de cobro coactivo »; 110.002.2023, «interrupción de la prescripción y suspensión de la acción de cobro » y el concepto 110.094.2024, en este concepto se trata el tema ampliamente sobre la suspensión por demanda judicial.Concepto 110.XXX.2025

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Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República pueden ser consultados en el siguiente enlace: http://www.auditoria.gov.co/web/guest/auditoria/normatividad/conceptos-juridicos.

4. Conclusiones

Después de analizar el marco normativo y los argumentos presentados, podemos concluir lo siguiente:

1. Al demandarse el fallo de responsabilidad fiscal ante la jurisdicción contenciosoadministrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se cumple con lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 831 del Estatuto Tributario, que busca suspender la ejecución mientras se debate la legalidad del título ejecutivo.

administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se cumple con lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 831 del Estatuto Tributario, que busca suspender la ejecución mientras se debate la legalidad del título ejecutivo.

1. Los entes de control fiscal deben interpretar el numeral 5 ° del artículo 831 Estatuto Tributario, de conformidad a los lineamientos del Consejo de Estado, tanto en el requisito para que proceda la suspensión (interposición de la demanda en debida forma) como por la remisión expresa que hace el legislador . Con la hermenéutica sistemática e integral de ambos argumentos es la única forma de garantizar que la excepción prospere en un cobro coactivo fiscal.

1. El efecto de la prosperidad de esta excepción, una vez declarada como probada, es la suspensión del proceso de cobro coactivo ; se aclara, la obligaci ón de la acción no se extingue, el efecto respecto del proceso es suspensivo . Para efectos de extinción de la obligación, sólo será posible en la medida que la sentencia judicial de ntro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho anule el fallo de responsabilidad fiscal y con ello pierda su fuerza ejecutoria desapareciendo del universo jurídico cualquier obligación.

En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento

Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determina la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01:

«(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en g eneral, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifestación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obliga torio cumplimiento oConcepto 110.XXX.2025

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ejecución’» (Resaltamos en negrilla)

Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la

ejecución’» (Resaltamos en negrilla)

Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Calle 26 Nro. 69-76 Pisos 17 y 18, Edificio Elemento, Torre 4 (Agua) de la ciudad de Bogotá o al correo electrónico juridica@auditoria.gov.co. También puede diligenciar la encuesta de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón SIA, seleccionar la opción SIA ATC ATENCIÓN AL CIUDADANO , luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingresar los dígitos del código SIA -ATC que aparecen en la referencia de la presente comunicación y la contraseña a96224417.

También puede consultar su solicitud en el botón Consultar Solicitud ingresando igualmente el mismo código SIA-ATC y contraseña.

Atentamente,

HELTON DAVID GUTIÉRREZ GONZÁLEZ

Director Oficina Jurídica Firmado electrónicamente

Anexo: Formato encuesta de satisfacción

NOMBRE Y CARGO Proyectado por: Ilba Edith Rodríguez Ramírez – Profesional Especializado Grado 3

Revisado por: Helton David Gutiérrez González Aprobado por: Helton David Gutiérrez González Los arriba firmantes declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos ajustado a las normas y disposiciones legale s vigentes y por lo tanto, bajo nuestra responsabilidad lo presentamos para la firma.