AGR - Concepto 110 032 de 2023

Auditoría General de la República Bogotá, Al contestar cite el radicado No: 1102-202301076

Fecha: 21 de abril de 2023 08:07:16 AM

110

Origen: Oficina Jurídica

Destino: Contraloría Distrital de Medellín

Doctor

PABLO ANDRÉS GARCÉS VÁSQUEZ

Contralor Distrital Contraloría Distrital de Medellín Calle 53 No. 52-16 Piso 8 Edificio Miguel de Aguinaga Medellín – Antioquia pablo.garces@cgmj.gov.co

Referencia: Concepto 110.032.2023

SIA-ATC. 012023000215

1. De la aplicación de la Circular Conjunta No. 100 005 -2022 de 2022 del DAFP y la ESAP en las contralorías territoriales

2. De la aplicación de la Circular Conjunta No. 01 de 2023 del DAFP y CCE en las contralorías territoriales

3. De la contratación de prestación de servicios en las contralorías municipales Respetado contralor Garcés Vásquez: La Auditoría General de la República recibió su requerimiento contenido en el oficio Radicado: E202300000804 del 2023/03/06, allegado mediante correo electrónico de la misma fecha, radicado en la AGR el mismo día con el número 02331202300614 bajo el SIA-ATC. 012023000215, en el que consulta lo siguiente: «En ejercicio del Derecho de Petición de Consulta, me permito entonces con sumo respeto formular

los siguientes interrogantes:

1. La Contraloría Distrital de Medellín, quien ejerce una función pública de vigilancia y control y es un organismo autónomo e independiente de la administración distrital de Medellín, ¿es destinataria de

las Circulares Conjuntas No. 100 005 -2022 de 2022 y No. 01 de 2023?

2. La limitación de celebrar contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión por un periodo superior a cuatro (4) meses, ¿resulta de obligatorio acatamiento de parte de la

Contraloría Distrital de Medellín?

3. En caso de una respuesta positiva a las preguntas anteriores, y ante la imposibilidad financiera de esta Contraloría Distrital de Medellín para adelantar la celebración de la contratación de los correspondientes estudios técnicos y de cargas laborales necesarios, dado su alto costo, y a partir de ellos determinar o justificar la necesidad de ampliar la planta de personal o crear una temporal para atender las necesidades misionales y administrativas que han sido provistas a través de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión -por las limitaciones presupuestas (sic) acaecidas con el impacto económico que sobre nuestro presupuesto ha tenido la aplicación de la ley

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Página 2 de 14 1416 de 2010 y 617 de 2000[2]-, ¿Podría continuar celebrando los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión para evitar la afectación del servicio a su cargo, una vez expiren los términos de los ya celebrados por el límite previsto en las Circulares Conjuntas No. 100-005-2022 de 2022 y No. 01 de 2023, hasta tanto se logré (sic) obtener la fuente de financiación de los aludidos estudios técnicos y de cargas laborales y pueda implementar la (sic) recomendaciones que los mismos

arroje?

4. Ante la certeza que tiene este Órgano de Control Fiscal sobre la imposibilidad de implementar la ampliación de planta de personal o la creación de una planta de personal temporal por las limitaciones presupuestales fijadas en la leyes arriba señaladas, que llegare arrojar el estudio técnico y de cargas laborales que se pueda contratar, ¿cómo evitar que el pago del mismo se convierta en un detrimento patrimonial ante la inviabilidad financiera de implementar las recomendaciones?» (Negrilla propia del texto) Es de anotar que esta misma petición (respecto del interrogante del numeral 4) fue trasladada por competencia a la AGR por el Director de Fortalecimiento y Apoyo a la Gestión Estatal de la ESAP en oficio Radicado S-2023-006650 del 21 de marzo de 2023 a través de correo electrónico de la misma fecha.

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a vigilancia, por lo cual, se abordará el tema de manera general y abstracta. Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C-1176 de 2004,

señalando: «Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…).» (Negrilla fuera de texto). Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 18 del Decreto-Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácter de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son Concepto 110.032.2023

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Página 3 de 14 de obligatorio cumplimiento o ejecución. Este Despacho para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponiendo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta abordando los siguientes temas: i)

De la aplicación de la Circular Conjunta No. 100 005 -2022 de 2022 del DAFP y la ESAP en las contralorías territoriales; ii) De la aplicación de la Circular Conjunta No. 01 de 2023 del DAFP y CCE en las contralorías territoriales; y iii) De la contratación de prestación de servicios en las contralorías municipales.

1. De la aplicación de la Circular Conjunta No. 100 005 -2022 de 2022 del DAFP y la ESAP en las contralorías territoriales La Circular Conjunta 100-005 de 2022 del Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP y la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, tiene como asunto: «Lineamientos del plan de formalización del empleo público en equidad - vigencia 2023», siendo dirigida a «Órganos, organismos y entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial - artículo 115 de la C.P» La Constitución Política establece en su artículo 115: «Artículo 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.

El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente,

quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendecias (sic), los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.» (Resaltamos en negrilla) Esta circular en varios de sus apartes menciona las entidades destinatarias, así: «La contratación directa a través del contrato de prestación de servicios y de apoyo a la gestión deberá Concepto 110.032.2023

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Página 4 de 14 tener un término de duración de cuatro (04) meses, plazo este durante el cual los órganos, organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial deberán elaborar los estudios técnicos requeridos y establecer la planta temporal de personal necesaria y suficiente que supla las necesidades misionales y administrativas que se requieran. (…) Los órganos, organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional deberán proponer tanto las plantas temporales de personal en equidad. como la reorganización de sus estructuras internas, teniendo en cuenta el objetivo fundamental y esencial de nuestro gobierno: “Colombia potencia mundial de la vida", el cual se lograra (sic) a través “la Bioadministración" como modelo de las administraciones públicas -nacionales y territorialesque garantice y proteja todas las manifestaciones de vida, y hagan efectivo el cumplimiento del principio global de la “buena administración". (…) Los órganos administrativos de gobierno de la rama ejecutiva del orden nacional deberán reforzar sus sectores, con un enfoque territorial que permita la ejecución y el dialogo directo en el desarrollo

progresivo de sus correspondientes sectores teniendo como base el comportamiento Los órganos administrativos de gobierno de la rama ejecutiva del orden nacional deberán reforzar sus sectores, con un enfoque territorial que permita la ejecución y el dialogo directo en el desarrollo progresivo de sus correspondientes sectores teniendo como base el comportamiento.» (Resaltamos en negrilla) Tal como se observa, esta circular está dirigida a los órganos, organismos y entidades que conforman la rama ejecutiva tanto del nivel nacional como del nivel territorial. Respecto a la conformación de la rama ejecutiva del poder público, la Ley 489 de 1998 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.», establece: «Artículo 38.- Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

1. Del Sector Central:

a. La Presidencia de la República; b. La Vicepresidencia de la República; c. Los Consejos Superiores de la administración; d. Los ministerios y departamentos administrativos; e. Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica.

2. Del Sector descentralizado por servicios:

a. Los establecimientos públicos; b. Las empresas industriales y comerciales del Estado; c. Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; d. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios;

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Página 5 de 14 e. Los institutos científicos y tecnológicos; f. Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta g. Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Parágrafo 1º. Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado. Parágrafo 2º. A demás de lo previsto en el literal c) del numeral 1 del presente artículo, cómo organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionaran con carácter permanente o temporal y con representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley determine. En el acto de Constitución se indicará al Ministerio o Departamento Administrativo al cuál quedaren adscritos tales organismos. Artículo 39.- Integración de la Administración Pública La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza publica que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado Colombiano. (…) Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarias de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la Administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los

términos que señalen la ley, las ordenanzas y los acuerdos, según el caso. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales son corporaciones administrativas de elección popular que cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley.» Obsérvese que el legislador no incluyó a las contralorías territoriales como parte de la rama ejecutiva del poder público puesto que ellas son órganos de control fiscal al encontrarse incluidas en el Título X «De los organismos de control», artículo 272 de la Constitución Política de Colombia de 1991 modificado por el Acto Legislativo 04 de 2019 «Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal», que establece: «Artículo 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República. La vigilancia de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales. (…) Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, y garantizar su sostenibilidad fiscal. (…) Parágrafo transitorio 2º. En un término no superior a un año la ley reglamentará el fortalecimiento Concepto 110.032.2023

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Página 6 de 14 financiero de las contralorías departamentales, municipales y distritales con recursos provenientes principalmente de los ingresos corrientes de libre destinación más cuota de fiscalización que aportarán

los sujetos de control del respectivo departamento, distrito o municipio. Esta ley será presentada por el Gobierno y la Contraloría General de la República.» Concordante con la disposición constitucional, el legislador en el artículo 155 de la Ley 136 de 1994 «por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios», estableció: «Artículo 155. Contralorías: Las contralorías distritales y municipales son entidades de carácter técnico, dotadas de autonomía administrativa y presupuestal. En ningún caso podrán realizar funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización.» Respecto de la independencia de la función de vigilancia y control fiscal la Corte Constitucional en la sentencia C-374 del 24 de agosto de 1995, dijo: «En la Constitución Política de 1991 se reconoce expresamente la función de control fiscal, como una actividad independiente y autónoma y diferenciada de la que corresponde a las clásicas funciones estatales, lo cual obedece no sólo a un criterio de división y especialización de las tareas públicas, sino a la necesidad política y jurídica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilización, inversión y disposición de los fondos y bienes de la Nación, los departamentos, distritos y los municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de los órganos de la administración, o eventualmente de los particulares (arts. 267, 268 y 272 C.P.) (…) En la Constitución el ejercicio de la función pública de control, obedece a un esquema orgánico y funcional propio, pues las instituciones de control, están dotadas de autonomía e independencia administrativa y presupuestal, y de una competencia específica y especializada, que se traduce en el

ejercicio de una serie de potestades estatales.» Ahora bien, teniendo en cuenta que esta Circular Conjunta tiene por objeto la formalización del empleo público, el hecho de que ella tenga como destinatarios a órganos, organismos y entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial, no implica una restricción para que otras entidades puedan adoptar sus directrices, buenas prácticas o lineamientos en el marco de sus competencias.

2. De la aplicación de la Circular Conjunta No. 01 de 2023 del DAFP y CCE en las contralorías territoriales La Circular Conjunta 01 de 2022 del Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP y la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, tiene como asunto: «Lineamientos para la celebración de contratos de prestación de servicios previstos en el artículo 2, numeral 4, literal h, de la Ley 1150 de 2007 - Vigencia 2023», siendo dirigida a «Órganos, organismos y entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial»

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Página 7 de 14 En cuanto a los destinatarios, además, en la Circular se anota que se expide teniendo en cuenta la Directiva Presidencial No. 08 de 2022, la cual está dirigida a las «entidades de la rama ejecutiva del orden nacional»; también se anota que se tiene en cuenta la Circular Conjunta No. 100-005-2022 expedida por el DAFP y la ESAP, sobre la cual se trató en el numeral anterior y que tiene como destinatarios a «los órganos, organismos y entidades que conforman la rama ejecutiva tanto del

nivel nacional como del nivel territorial». Entonces, de la lectura integral tanto de la Circular Conjunta en análisis como de la Directiva Presidencial y la Circular Conjunta que le sirven de base o fundamento, se tiene que los sus destinatarios son las entidades estatales de la Rama Ejecutiva del orden nacional, tal como se anota en varias de las disposiciones allí consagradas: «3. De conformidad con lo establecido en la Directiva Presidencial No. 08 del 17 de septiembre de 2022, las Entidades Estatales de la Rama Ejecutiva del orden nacional solo pueden justificar la celebración de contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión por: (…).» «7. En virtud de lo señalado en el penúltimo inciso del numeral 1.1 de la Directiva presidencial 8 de 2022, las Entidades Estatales de la Rama Ejecutiva del orden nacional no podrán justificar la celebración de contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión cuando se pretenda contratar a personas naturales que ya tienen otros contratos de esta naturaleza con otras entidades públicas, lo que implica que no pueden suscribirlos aunque los contratos de prestación de servicios previos sean con entidades públicas que pertenezcan a otra rama u orden, o sometidas a regímenes especiales.» De conformidad a los destinatarios de esta Circular, el análisis efectuado en el numeral anterior, aplica igualmente para este numeral, así como la conclusión dada allí respecto a que esta Circular Conjunta 01 de 2023 DAFP-CCE, tampoco tiene como destinatario a las contralorías territoriales. Siendo objeto de esta Circular Conjunta la adopción de: «lineamientos para la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, los cuales han sido

formulados con estricta sujeción al marco jurídico aplicable y con observancia de la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional», tal como se dijo para la Circular Conjunta 100 005 -2022 de 2022 del DAFP y la ESAP del numeral anterior, el hecho que no tenga como destinarios a las contralorías, no es óbice para que éstos órganos de control, si así lo deciden, adopten las directrices allí establecidas siempre y cuando las mismas se ajusten a lo que el ordenamiento jurídico ha previsto respecto de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.

3. De la contratación de prestación de servicios en las contralorías municipales La Ley 80 de 1993 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública» define el contrato de prestación de servicios así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así

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Página 8 de 14 como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3º. Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal

de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» La Ley 1150 de 2008 «por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos», establece: «Artículo 2°. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: (…)

4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los

siguientes casos: (…) h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales; (…)» La Corte Constitucional, sobre el contrato de prestación de servicios, se ha pronunciado en múltiples sentencias de las cuales traemos a colación las siguientes: C-154 del 19 de marzo de 1997: «Para el cabal cumplimiento de los fines esenciales del Estado, la función pública al servicio de los intereses generales ejerce sus actividades a través de personas vinculadas al mismo en calidad de servidores públicos, quienes bajo la modalidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales prestan sus servicios en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (C.P., arts. 122 y 123). (…) (…) Dentro de la misma finalidad, el Estado cuenta con instrumentos apropiados para alcanzar esos fines a

través del ejercicio de la autonomía para contratar que detenta. De esta forma, los contratos de la administración pública no constituyen por sí mismos una finalidad sino que representan un medio para “...la adquisición de bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz...”. (…) El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas Concepto 110.032.2023

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Página 9 de 14 vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales. El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “...Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de

discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. (…) No es cierto, entonces, como lo indican los accionantes que cada vez que una entidad presente una insuficiencia de personal en su planta, pueda acudirse como remedio expedito de la misma al contrato de prestación de servicios a fin de solventar la crisis que se pueda generar; la contratación de personas naturales por prestación de servicios independientes, únicamente, opera cuando para el cumplimiento de los fines estatales la entidad contratante no cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento profesional, técnico o científico que se requiere o los conocimientos

especializados que se demanden. (…)» (Cursiva propia del texto. Resaltamos en negrilla) C-094 del 11 de febrero de 2003: «Como puede advertirse, el contrato de prestación de servicios es una modalidad de contrato estatal que se suscribe con personas naturales o jurídicas con el objeto de realizar actividades desarrolladas con la administración o funcionamiento de una entidad pública pero tratándose de personas naturales, sólo puede suscribirse en el evento que tales actividades no puedan ser cumplidas por los servidores Concepto 110.032.2023

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Página 10 de 14 públicos que laboran en esa entidad o en caso que para su cumplimiento se requieran conocimientos especializados con los que no cuentan tales servidores. Se trata de un acto reglado, cuya suscripción debe responder a la necesidad de la administración y a la imposibilidad de satisfacer esa necesidad con el personal que labora en la entidad pública respectiva pues si esto es posible o si en tal personal concurre la formación especializada que se requiere para atender tal necesidad, no hay lugar a su suscripción.» El Consejo de Estado igualmente se ha pronunciado respecto del contrato de prestación de servicios en múltiples sentencias, de las cuales traemos a colación la sentencia de unificación jurisprudencial del 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo dentro del Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), en la que se anotó: «86. Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que

complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: 87. (i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. 88. (ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados». 89. (iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el Artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».

90. A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto