AGR - Concepto 110 067 2024 - De la capacitación a los sujetos de control fiscal

Digitally signed by Roque Luis Conrado Imitola Date: 2024.08.14 09:43:38 COT Reason: Firma - 226735

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A GENERAL DÉ LA REPUBLICA - COLOMBIA ' CONSOLIDANDO EL CONTROL FISCAL AAuudidtiotoríraía GGeennerearla l ddee llaa RReeppúúblbilcicaa Bogotá D.C., AAl l ccoonntteesstatar r cciittee eell rraaddiiccaaddoo NNo:o : 11110022--220022440022553300 [n] " [mjpFieccohsa : 1144 ddee aaggoossttoo ddee 22002244 0099::4422::5566 AAMM 110 1] PerOirig en: OOffiicciinnaa JJuurrííddiiccaa

DDeestsitinno: o : PPeettiicciioonnaaririoo Ciudadana(o) maritzasanchezfonsecaQVemail.co . Referencia: Concepto 110.067.2024

SIA-ATC. 012024000641

1. Dela capacitación a los sujetos de control fiscal Respetada(o) ciudadana(o): La Auditoría General de la República a través del portal atención al ciudadano de nuestra página web, recibió su requerimiento del 08 de julio de 2024 radicado en la AGR el 09 de julio de 2024 con el número 2101-202401800 bajo el SIA-ATC. 012024000641, en el que consulta lo siguiente: «1. ¿Las contralorías territoriales pueden celebrar contratos de capacitación para capacitar a los sujetos de control en temas relacionados con la función administrativa propia de las entidades sujetos de

control? En caso afirmativo ¿Cuál es el soporte legal? Lo anterior, considerando que, hasta la fecha, esta entidad de control, ha estado realizado capacitaciones relacionadas con los aplicativos de rendición (SIA CONTRALORIAS, SIA OBSERVA, RENDICIONES, PLANES DE MEJORAMIENTO). Sin embargo, capacitar en temas relacionados con la gestión administrativa como contratación pública, gestión pública, hacienda pública, contabilidad pública, etc., ¿podría considerarse como una coadministración?, o en su defecto, ¿podría afectar los procesos auditores, ya que en las capacitaciones se pueden dar interpretaciones que puedan ser tomadas por los sujetos como de estricto cumplimiento y aludir que la contraloría dio directrices en ciertos asuntos, esto en caso de que el grupo auditor presente alguna observación?» (Sic) Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema de manera general y abstracta. Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C-11761 de 2004, señalando: ñ

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, A GENERAL DE LA REPÚBLICA - COLOMBIA Página 2 de 8 CONSOLIDANDO EL CONTROL FISCAL «Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (...)» (Negrilla fuera de texto). Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 18 del Decreto-Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácter de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación

normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución. Su solicitud se refiere a un asunto o situación individual y concreta que pueden llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual como se anotó anteriormente, no nos podemos pronunciar específicamente; no obstante, esta Oficina Jurídica para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponiendo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta abordando el tema de la capacitación a los sujetos de control fiscal.

1. De la capacitación a los sujetos de control fiscal La Ley 1416 de 2010 «Por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal» establece la capacitación para los sujetos de control de las contralorías territoriales: «Artículo 4”. Las Contralorías Territoriales destinarán como mínimo el dos por ciento (2%) de su presupuesto para capacitación de sus funcionarios y sujetos de control.» La Corte Constitucional respecto de esta disposición en la sentencia C-701 del 06 de septiembre de 2010, en la que declara «infundadas las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley n.? 206/08 Senado — 383/09 Cámara, “por medio de la cual se fortalece el ejercicio del control fiscal”».dijo: «3.6.2. A una conclusión distinta arriba la Sala respecto de la acusación formulada contra el artículo 42 de la iniciativa. Dicha previsión consagra que las contralorías departamentales destinarán como mínimo

el dos por ciento (2%) de su presupuesto para la capacitación de sus funcionarios y sujetos de control. Una previsión de esta naturaleza no versaría sobre materias objeto de reserva de ley orgánica en materia presupuestal, en tanto no cumple alguna de las funciones a las que se hizo referencia en el fundamento jurídico 3.5.1. de esta sentencia, ni configura una regla general dirigida a la conformación legal del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones. Antes bien, la norma objetada es de naturaleza enteramente particular y específica, encuadrándose prima facie en la competencia del Congreso para fijar los gastos de la administración (Art. 150-11;C.P.), la cual es distinta de la o Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C. U PBX: [571] 3186800 - 3816710 -Línea gratuita de atención ciudadana: 018000-120205 auditoriageneral Eauditoriagen E auditoriagen EJauditoriageneralcol participaciond4auditoria.gov.co www.auditoria.gov.co Concepto 110.067.2024

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Hs GENERAL DE LA REPUBLICA - COLOMBIA Página 3 de 8 CONSOLEIL DCONATRNOL DFIOSC AL estipular reglas generales en materia presupuestal, la cual sí recae en la reserva de ley orgánica.» Respecto a la ejecución de los recursos destinados a la capacitación de los sujetos de control fiscal o vigilados, traemos a colación el concepto «Asesoría 057374 del 6 de diciembre de 2022» emitido

por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el que se dijo: «Señala que “Las contralorías territoriales tienen la obligación de apropiar y destinar el 2% de su presupuesto para actividades de capacitación a funcionarios y sujetos vigilados. Sin embargo, en la conformación del presupuesto de estas entidades no existe un rubro específico para la discriminación y ejecución de las diferentes actividades tendientes a dar cumplimiento al mandato legal, (...) (...) De acuerdo con el principio presupuestal de especialización ya mencionado en cada sección del presupuesto, entre ellas, la correspondiente a la contraloría se incluirán las apropiaciones relacionadas con su objeto y funciones las cuales además se ejecutarán conforme al fin para el cual fueron programadas, es decir, que en tanto en el artículo 4 de la ley 1416 de 2010 se ordena a los entes de control ejecutar al menos el 2% de su presupuesto en capacitación, en esta sección se deben evidenciar tales gastos. Ahora bien, una vez es aprobado el Presupuesto General de la entidad territorial, se debe expedir el decreto de liquidación por parte del gobernador, tal decreto como mencionamos en la introducción “se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año fiscal respectivo”. De manera que en el anexo del decreto de liquidación del presupuesto en la sección correspondiente a la Contraloría deben estar detallados los gastos en que incurre para dar cumplimiento al porcentaje mínimo de capacitación que para estos entes exige la ley 1416 de 2010. (...) En suma, en el anexo del decreto de liquidación correspondiente a la sección presupuestal de la Contraloría, se detallarán los gastos que debe ejecutar la sección presupuestal, incluyendo obviamente

aquellos orientados a dar cumplimiento al porcentaje que debe ejecutar en capacitación, todos los gastos asociados a la capacitación se pueden discriminar siguiendo el clasificador central de productos, de manera que este detalle permitiría hacer un control sobre el cumplimiento de lo señalado por la Ley 1416 en relación al porcentaje para capacitación. (...) Teniendo en cuenta que el artículo 4 de la Ley 1416 de 2010 extiende la capacitación no solo a los funcionarios de la contraloría sino a los sujetos de control es importante precisar que erogaciones por concepto de viáticos y gastos de viaje con cargo al presupuesto de la contraloría solamente se pueden reconocer a sus funcionarios, no puede extenderse este reconocimiento a funcionarios de otras entidades o de otras dependencias de la entidad territorial que se beneficien de los programa de capacitación de la contraloría.» De lo anterior, se desprende que, cualquier gasto que se relacione directamente con la capacitación a los servidores públicos y/o a sus sujetos de control suministrada por la contraloría, debe estar establecido en el respectivo Plan de Capacitación. Referente a la capacitación establecida en el artículo 42 de la Ley 1416 de 2010, esta Oficina Jurídica se ha pronunciado en los siguientes conceptos: . A, M Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. €.

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ee AN GENERAL DE LA REPÚBLICA - COLOMBIA Página 4 de 8 CONSOLEIL DCONATRONL DFIOSCA L Concepto 110.040.2024 (Radicado 1102-202401466 del 27 de mayo de 2024): «iii) La capacitación suministrada por la entidad debe estar contemplada en el respectivo plan de capación, el cual se desarrolla de manera preferencial con los recursos físicos y humanos de la entidad, seguidamente con los recursos físicos y humanos de otra entidad a través, entre otros, de los convenios interadministrativos, o finalmente a través de la contratación de prestación de servicios con la persona idónea para ello. (...) v) La contratación de los programas de capacitación en las contralorías departamentales debe tener en cuenta la restricción de la contratación de prestación de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 330 de 2015, esto es, observar que dicha función no se encuentre asignada a algún empleo de la planta de personal y además observar lo normado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 respecto a que para dicha actividad no se cuente con personal de planta para realizarlo o se requiera conocimiento especializado.» Concepto 110.054.2022 (Radicado 20221100026791 del 05 de agosto de 2022): «iv) Por disposición legal (art. 42 Ley 1416 de 2010), las contralorías territoriales deben incluir a sus sujetos de control en el presupuesto de capacitación, no obstante, dicha capacitación debe ser

respecto a temas de gestión fiscal o que tengan relación con esta función, como por ejemplo temas presupuestales, contables, de contratación, entre otros; o sobre temas derivados del control y vigilancia fiscal efectuado, tales como la rendición de la cuenta, metodología de evaluación fiscal, planes de mejoramiento, etc. Esta capacitación no puede tener alcance o ser entendida como coadministración. v) La capacitación que brinden las contralorías territoriales tanto a sus funcionarios como a sus sujetos de control se ejecuta, en la medida de lo posible, con sus propios funcionarios siempre y cuando cuenten con la idoneidad para ello. De no contar con estos capacitadores propios, la misma se puede contratar con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que igualmente cuenten con la idoneidad correspondiente y bajo los parámetros y reglamentación respectiva a la contratación pública.» (Resaltamos en negrilla) Concepto 110.42.2020 (Radicado 20201100020061 del 18 de agosto de 2020): «De acuerdo a lo anterior, la capacitación constituye un gasto de funcionamiento a cargo del presupuesto de la contraloría territorial en dos direcciones: i) hacia sus funcionarios encaminado, como se dijo en el numeral anterior, a su desarrollo integral, de habilidades y competencias en temas misionales y de apoyo con el objetivo de lograr el mejoramiento en el servicio de vigilancia y control establecido, y li) hacia sus sujetos de control con el objeto de contribuir en el mejoramiento en el uso de los recursos públicos asignados a dicho sujeto y que cumplan con su objeto misional de contribuir al bienestar general.» Concepto 110.060.2018 (Radicado 20181100035891 del 27 de noviembre de 2018):

«En este orden de ideas, de manera diáfana la ley impuso una obligación a cargo de las contralorías territoriales del país, cual fue la de destinar como mínimo el dos por ciento (2%) de su presupuesto para la capacitación de sus funcionarios y sujetos de control, esto como una medida de A Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. €.

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AN GENERAL DE LA REPUBLICA - COLOMBIA Página 5 de 8 CONSOLEIL DCONATRONL DFIOSC AL al ejercicio del control fiscal. La ley no contempló ninguna forma, alternativa o causal que exima de esta obligación a las autoridades de control fiscal territorial. En otras palabras, cada anualidad las contralorías territoriales tienen la obligación legal de destinar como mínimo este porcentaje de recursos de su presupuesto, con destinación específica para la capacitación de sus funcionarios y sujetos de control, y respetarlo durante todas las etapas presupuestales, como son las de preparación, presentación, aprobación, liquidación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Es decir, durante toda la cadena presupuestal debe velarse por el cumplimiento de la destinación de este mínimo de recursos; controlar su desarrollo de manera permanente, durante toda la anualidad correspondiente, para asegurar a lo sumo la ejecución de este porcentaje para el fin propuesto por el

legislador, la ejecución de recursos en este rubro podrá ser mayor pero nunca menor a este porcentaje del 2%, para ello se deben tener en cuenta los cambios en el presupuesto a través de sus diferentes formas de modificación - aplazamientos, reducciones, adiciones y traslados. Durante la ejecución presupuestal, las modificaciones presupuestales se deben controlar de manera que se garantice en todo momento el cumplimiento normativo, so pena de las sanciones que puedan proceder por su infracción.» Se tiene entonces que, el legislador no especificó en la redacción del artículo 4 de la Ley 1416 de 2010 el alcance y materias objeto de la capacitación que las contralorías territoriales deben suministrar a sus sujetos vigilados, sin embargo, fácil es deducir cuál es la capacitación a que se refiere, pues de la lectura semántica del epígrafe de la ley se tiene que es el «fortalecimiento del control fiscal», es decir, que la capacitación tanto de sus funcionarios como de sus sujetos de vigilancia tiene como objetivo ese fortalecimiento; además debemos tener en cuenta el espíritu de la ley. El cual se encuentra en la exposición de motivos en la presentación del proyecto de ley por parte del Senado de la República, en la que se dijo: «Es el momento oportuno de fortalecer el control fiscal territorial aplicando diferentes controles, como el financiero, de legalidad, de gestión y de resultados, ejerciendo un control fiscal bajo los principios de eficiencia, eficacia, economía, equidad y valoración de costos ambientales, que permita mostrar además resultados en la recuperación del patrimonio público que haya sido desviado y de igual forma se garantice a la sociedad una adecuada utilización de los recursos públicos.» (Resaltamos en negrilla)

Así mismo y en igual sentido se pronunció el legislador en el informe de ponencia positiva para primer debate en la Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Senado de la República, anotando, además: «La tarea que les encomendó el Constituyente de 1991 a las contralorías, tiene como eje fundamental el de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos; estos entes se han empeñado, día a día, en trabajar, a través del ejercicio del control fiscal, para el desarrollo y en el cumplimiento de los fines estatales, en procura de que la actividad del Estado y la inversión pública, efectivamente, se encaminen a la construcción de una mejor calidad de vida para todos y cada uno de los asociados. Justamente el Estatuto Superior, ha definido el control fiscal como una función pública (artículo 267), lo que implica que las actividades desplegadas por los órganos fiscalizadores, tienen como propósito -.T Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C.

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o AN GENERAL DE LA REPUBLICA - COLOMBIA Página 6 de 8 CONSOLIDANDO EL CONTROL FISCAL fundamental la salvaguarda del interés general, la verificación del uso racional de los recursos públicos

y la determinación del cumplimiento de los diferentes cometidos estatales (artículo 119 superior). Se pretende entonces, con la actividad de control fiscal una contribución decisiva para el logro de la satisfacción de los intereses colectivos, por parte de los administradores de los recursos públicos. (...) (...) Por ello es necesario que el legislador adopte mecanismos idóneos para mantener la indemnidad del patrimonio, para salvaguardarlo y para asegurarles a los colombianos que sólo habrá de utilizarse para el interés general.» (Resaltamos en negrilla) Finalmente, en el informe de ponencia positiva para segundo debate en la Comisión Cuarta Constitucional de la Cámara de Representantes, se complemente el espíritu del legislador, así: «Con la expedición de la Constitución de 1991 se trató de darles una nueva orientación a los órganos que ejercen el control fiscal en Colombia, y replantear los procedimientos del mismo. El nuevo modelo de control fiscal se ha robustecido con funciones que generan gastos, pero que se hacen necesarias para eliminar el alto nivel de corrupción perturbante y el manejo de fondos públicos cuestionable del que es testigo millones de colombianos.» (Resaltamos en negrilla) Colofón de lo anterior se tiene que la capacitación a impartir por parte de las contralorías territoriales a su sujetos vigilados, incluye todos aquellos temas relacionados con la gestión fiscal y el uso de los recursos públicos a ellos asignados, capacitación que en ningún momento implica que lo allí transmitido sea de obligatorio cumplimiento, pues se trata solamente de un ejercicio académico para brindarle herramientas a los gestores fiscales en el correcto y buen uso de los

recursos públicos.

2. Conclusiones De conformidad con la normatividad, jurisprudencia y conceptualización anotada anteriormente respecto a los temas consultados, se concluye lo siguiente: Í La capacitación de sus funcionarios y de sus sujetos de control por parte de las contralorías territoriales es una obligación legal para lo cual el legislador determinó un porcentaje no inferior al 2% de su presupuesto. ii. Esta capacitación se refiere a temas de gestión fiscal o relacionados con ella, pues su objetivo, respecto a la suministrada a los funcionarios, es mejorar sus competencias en temas misionales y el fortalecimiento del control fiscal y, en la referente a sus sujetos vigilados, es mejorar el uso de los recursos públicos sin que para estos se considere una coadministración.

Hi. La capacitación impartida por las contralorías territoriales a su sujetos vigilados en el entendido de ser un ejercicio académico, se tiene como una herramientas de los gestores fiscales para el correcto y buen uso de los recursos públicos, la cual incluye todos aquellos temas relacionados con la gestión fiscal y el uso de los recursos públicos a ellos asignados, capacitación que en ningún momento implica que lo allí transmitido sea de obligatorio, - Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. €. - e PBX: [571] 3186800 - 3816710 -Línea gratuita de atención ciudadana: 018000-120205 Ú E auditoriageneral EJauditoriagen Ed auditoriagen Edauditoriageneralcol participacion2auditoria.gov.co www.auditoria.gov.co Concepto 110.067.2024

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GENERAL DE LA REPUBLICA - COLOMBIA Página 7 de 8 CONSOLEIL DCONATRNOL DFIOSC AL cumplimiento, pues ello conllevaría a una coadministración por parte del órgano de control fiscal, lo cual se encuentra prohibido constitucional y legalmente. iv. Esta capacitación puede ser suministrada a través de sus mismos funcionarios cuando tengan tal función o cuenten con capacidades e idoneidad para ser comisionados para tal labor; también puede la contraloría cumplir con esta obligación a través de otras entidades que cuenten con tal objeto misional, a través delrespectivo convenio interinstitucional; finalmente, también es posible cumplir este deber mediante la contratación de personas naturales o jurídicas que cuenten con este objeto e idoneidad, siempre respetando las normas que rigen la contratación pública, así como las restricciones establecidas en la Ley 330 de 2015. En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 12 de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determina la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01:

«(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifestación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad “ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución» (Resaltamos en negrilla) Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República relacionados en el presente concepto pueden ser consultarlos en el siguiente enlace: juridicos Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Calle 26 Nro. 69-76 Piso 17, Edificio Elemento, Torre 4 (Agua) de Bogotá o a los correos electrónicos juridicaWauditoria.gov.co y fljimenezO auditoria.gov.co Si para usted resulta más cómodo, también puede diligenciarla de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón S/A, seleccionar la opción SIA ATC ATENCIÓN AL CIUDADANO, luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingresar los dígitos del código

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CONSOLIDANDO EL CONTROL FISCAL Atentamente, o encuesta de satisfacción Nombre y Cargo Proyectado por] Fabio Luis Jiménez Castro — Profesional Especializado Grado 4

Revisado por: : Roque Luis Conrado Imitola — Director Oficina Jurídica Aprobado por: Roque Luis Conrado Imitola — Director Oficina Jurídica Los arriba firmantes declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos ajustado a las normas y disposiciones legales vigentes y por lo tanto, bajo nuestra responsabilidad lo presentamos para la firma.

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