AGR - Concepto 110 070 2024- De los requisitos habilitantes
Auditoría General de la Nación
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Detalles
- Título
- AGR - Concepto 110 070 2024- De los requisitos habilitantes
- Autor
- Auditoría General de la Nación
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Fiscal
- Año
- 2024
AUDITORÍA Digital signed by Roque Luis Conrado Imitola Dato: 2024.08.29 15:18:58 O Reason: FirmaLC oa cr ag to i: o n:D irec Ct O or De Dina A SENERAL DE LA REPÚBLICA - COLOMBIA
CONSOLIDANDO EL CONTROL FISCAL
Bogotá D.C., 110 AAuudidtiotoríraía GGeennerearla l ddee llaa RReeppúúblbilcicaa [m] AAl l ccoonntteesstatar r cciittee eell rraaddiiccaaddoo NNo:o : 11110022--220022440022772266
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Referencia: Concepto 110.070.2024
SIA-ATC. 012024000757
1. De los requisitos habilitantes.
2. De las personas naturales yj urídicas.
3. De la consulta en concreto.
Respetada Señora Maritza Sánchez Fonseca, La Auditoría General de la República recibió su requerimiento mediante correo electrónico, el martes, 06 de agosto de 2024, el cual fue radicado bajo No. 2101-202402070 y SIA-ATC. No 012024000757, en el que se realiza la siguiente consulta: “Como funcionaria de una entidad de control territorial, y responsable del área de contratación, se
presentó la siguiente situación, sobre la cual solicito concepto jurídico para tomar las medidas que correspondan en caso de que se vuelva a presentar:
1. Se publicó un proceso de MINIMA CUANTIA, el cual dentro de los requisitos habilitantes
contempló entre otros, el siguiente:
A. Certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio o autoridad competente en el que se verificará: e Fecha de expedición del certificado no mayor a treinta (30) días calendario anteriores a la fecha de cierre del Proceso de Contratación. En caso de modificarse la fecha de cierre del proceso, se tendrá como referencia para establecer el plazo de vigencia del certificado de existencia y representación legal le fecha originalmente establecida en la invitación » Las actividades económicas y/o objeto de la sociedad deben permitir ejecutar las actividades descritas en el objeto del presente proceso de contratación. e Siel Representante Legal de la sociedad tiene restricciones para contraer obligaciones en nombre de la misma, deberá acreditar su capacidad a través de una autorización suficiente otorgada por parte del órgano competente respectivo para cada caso. : e El nombramiento del revisor fiscal en caso que exista.” Como se observa, el requisito no discrimina sí es Persona Natural o es persona jurídica.
2. El proceso contempló el tiempo legal establecido para presentar observaciones y no fueron presentadas observaciones, por lo que se considera que los requisitos quedaron en firme.
3. En la verificación de requisitos habilitantes el requisito quedó como NO CUMPLE, debido a que el proponente no aporta el certificado de existencia y representación legal, y se concedió un término para
subsanar, dentro del cual contestó:
Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C. , s PBX: [571] 3186800 - 3816710 -Línea gratuita de atención ciudadana: 018000-120205 E auditoriageneral Egauditoriagen EJ auditoriagen Edauditoriageneralco! participacionWauditoria.gov.co sartaras ailitavia mn rn
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Concepto 110.070.2024 AUDITORÍA
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SIA-ATC. 012024000757
Página 2 de 7 “En atención a la solicitud de subsanación me permito remitir los documentos solicitados anexos a este mensaje frente a la experiencia, así mismo, me permito indicar que de acuerdo con lo establecido en el inciso tres del numeral 4.1. generalidades de la invitación pública del proceso se podrá participar en el proceso individualmente como: personas naturales nacionales, condición bajo la cual no tengo la obligación de aportar certificado de existencia y representación legal, requisito que aplica para las personas jurídicas, que no es mí caso. " Así mismo, los Profesionales liberales no son comerciantes (grupo al que pertenezco) De acuerdo con el numeral 5 del artículo 23 del código de comercio, la prestación de servicios inherentes al ejercicio de profesiones liberales no son actos mercantiles, por tal razón estas personas no son comerciantes, motivo por el cual no requieren tener registro mercantil y/o certificado de existencia y representación legal. Por lo anterior solicito a la Entidad abstenerse de solicitarme el certificado de existencia
y representación legal, teniendo en cuenta que no tengo la obligación de tenerlo para participar en el proceso y en consecuencia sea habilitada mi oferta.”.
4. Como responsable del área confirmé el NO CUMPLE, sin embargo, el asesor jurídico y el representante legal modificaron la evaluación y le pusieron CUMPLE, habilitando la oferta con el siguiente argumento: "El proponente es personal natural, según el decreto 3050 de 1997, en su artículo 25 establece que "Para efectos de la exclusión de que trata el artículo 44 de la Ley 383 de 1997, se entiende por profesión liberal, toda actividad en la cual predomina el ejercicio del intelecto, reconocida por el Estado y para cuyo ejercicio se requiere la habilitación a través de un título académico. El código de comercio ha definido expresamente que las actividades relacionadas con las profesiones liberales no son consideradas actos de comercio o actividades mercantiles por lo que quienes ejerzan profesiones liberales no están obligados a inscribirse en el registro mercantil que llevan las cámaras de comercio.” Esta normatividad no se tuvo en cuenta en la etapa de planeación y en la determinación de los requisitos habilitantes.
De acuerdo a lo anterior, de manera respetuosa solicito su concepto jurídico, el cual contribuirá en el futuro a un mejor desempeño laboral: 1 ¿Es posible habilitar una oferta cuando no cumple uno de los requisitos habilitantes? 2. ¿Es posible modificar los requisitos habilitantes y condicionarlos a personas naturales o jurídicas, después del plazo para la presentación de ofertas, cuando estos requisitos fueron establecidos por la misma entidad? 3. ¿Es posible habilitar una oferta que no aporta la totalidad de los requisitos, con
argumentos legales, que no fueron tenidos en cuenta previo a la determinación de requisitos habilitantes? Ya que lo establecido en la normatividad indicada por el asesor jurídico y el oferente (Ley 383 de 1997 y el código de comercio), es cierto, pero también lo es, que los requisitos no estaban condicionados a Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. €.
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Concepto 110.070.2024 SIA-ATC. 012024000757 GENERAL DE LA REPÚBLICA - COLOMBIA A CONSOLIDANDO El CONTROL FISCAL Página 4 de 7 certificados, por lo que con ellos se deben evaluar Experiencia, Capacidad jurídica, Capacidad financiera y Capacidad organizacional. Ahora bien, de acuerdo con lo anterior y retomando la inquietud, el | artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 dispone que la capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación por parte de las entidades como requisitos habilitantes para participar en los procesos de selección y no otorgarán puntaje , así las cosas, desde el inicio del proceso la entidad Estatal debe fijar los requisitos habilitantes que se incluirán en los pliegos de condiciones o documentos equivalentes durante la etapa de planeación del contrato estatal, después de haber adelantado el análisis del sector relativo al objeto del Proceso de Contratación, de tal manera que la determinación de las
condiciones habilitantes se realice a partir del conocimiento de fondo de los posibles oferentes desde el punto de vista comercial y el análisis de Riesgo . Este análisis permite conocer las particularidades correspondientes a cada sector económico, como el tamaño empresarial de los posibles oferentes, su modelo de negocio y si es posible que se presenten proponentes plurales. Estas particularidades deben ser tenidas en cuenta para evitar direccionar los requisitos habilitantes hacia un tipo de proponente.?, como de alguna manera se puede entender el adecuar a último momento los requisitos habilitantes y “condicionarlos a personas naturales o jurídicas, después del plazo para la presentación de ofertas, cuando estos requisitos fueron establecidos por la misma entidad”, pregunta realizada en la consulta. Es pertinente indicar entonces, que, en el marco de la modalidad de selección de contratación directa, independientemente de que no se realice un proceso competitivo para la selección, la Entidad Estatal debe revisar la idoneidad del aspirante y verificar su capacidad jurídica para obligarse y cumplir con el objeto del contrato. Para el caso específico de los contratos de prestación de servicios previstos en el literal h], numeral 4”, del artículo 2, de la Ley 1150 de 2007 se deberá dar aplicación a lo contemplado en la Guía para la Incorporación de Lineamientos e Integridad en la Contratación de Prestación de Servicios.3 Es preciso entonces mencionar que El artículo 102 del Decreto 2474 de 2008, prevé un límite a la posibilidad de requerir los documentos o requisitos, señalando que las entidades estatales no pueden permitir que “se subsane la falta de capacidad para presentar la oferta, ni que se acrediten circunstancias ocurridas con
posterioridad al cierre del proceso”. El máximo tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa en diferentes pronunciamientos ha precisado que no es viable realizar ofrecimientos sin cumplir los requisitos habilitantes exigidos para participar, que en este caso estaban directamente referidos a personas jurídicas o naturales que se ciñan de forma estricta a lo exigido: “Tampoco la entidad podrá señalar taxativamente los requisitos o documentos subsanables o no subsanables en el pliego de condiciones. (...) Con base en lo expuesto hasta ahora, estima la Sala que no es viable hacer ofrecimientos sin cumplir con los requisitos habilitantes exigidos para participar, ni en general que la oferta no se ajuste a lo señalado en el pliego de condiciones. ? Al respecto consultar la Guía de Elaboración de Estudios del Sector, disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documentos/cce-eicp-gi18._gees_v.2_2.pdf 3 Disponible en: https: //www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cceeicp-gi21_guia_contratacion_prestacion_de_servicios_v1_03-03-2023_def.pdf Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D, C.
PBX: [571] 3186800 - 3816710 -Línea gratuita de atención ciudadana: 018000-120205 auditoriageneral Eauditoriagen EBauditoriagen Edauditoriageneralcol participacionauditoria.gov.co Concepto 110.070.2024 AUDITORÍA SIA-ATC. 012024000757 A GCEONNESROALL IDDEA NLDÁ OR EPELÚ BLCIOCNA TROCLO LFOIMSBCIAAL
Página 3 de 7 personas jurídicas, o personas naturales o profesiones liberales. Toda vez que esto se debió contemplar desde los documentos precontractuales, dejando claras las condiciones en caso de ser persona natural o persona jurídica. Antes de proceder a brindar una respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema de manera general y abstracta. Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C-1176 de 2004, señalando: «Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (...)» (Negrilla fuera de texto). Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 18 del Decreto-Ley 272 de 2000
«Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo»”, los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácter de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución. Este Despacho para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponiendo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta abordando el siguiente tema: 1) De la caducidad de la acción fiscal, 2) De la prescripción y 3) Del grado de consulta.
1. Definición de los requisitos habilitantes.
De acuerdo con la jurisprudencia, se han definido como la aptitud de proponente para participar en un proceso de contratación como oferente y están referidos a su capacidad jurídica, financiera, organizacional y su experiencia. El propósito de los requisitos habilitantes es establecer unas condiciones mínimas para los proponentes de tal manera que la Entidad Estatal sólo evalúe las ofertas de aquellos que están en condiciones de cumplir con el objeto del contrato. El decreto 1510 de 2012 Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública, faculta para
que estos requisitos a través de las cámaras de comercio y f/ o entidades públicas sean verificados y Í Decreto ley de 2000, articulo 18 numeral 3 Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18, Bogotá, D. C.
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Y además aclara la imposibilidad que el oferente modifique la propuesta a lo largo del proceso según vaya evolucionando su situación particular: Por ello no es posible que el oferente vaya mejorando, completando, adicionando, modificando o estructurando su propuesta a lo largo del proceso contractual según vaya evolucionando su situación particular en el mismo, pues como se establece en el numeral 62 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, “las propuestas deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el pliego de condiciones”, es decir, todos los elementos del negocio jurídico exigidos en los pliegos de condiciones.” La jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar que los requisitos habilitantes constituyen los requerimientos mínimos con los que deben cumplir los proponentes para poder participar en el procedimiento de selección, razón por la que los mismos no se valoran con un puntaje tendiente a determinar el orden de escogencia, sino
que se analizan como criterios previos a la calificación, de manera que quienes no los reúnan no pueden continuar en el Proceso de Contratación, por lo que sus ofertas deben ser rechazadas. Esto sin perjuicio del derecho que tienen los oferentes de subsanar los defectos que se presenten en la prueba de tales requisitos, así las cosas y de acuerdo con la consulta, los requisitos habilitantes no son objeto de modificación, pues como se mencionó anteriormente, constituyen los requisitos mínimos con los que deben cumplir los proponentes para poder participar en un proceso de contratación. En igual sentido, el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007 señala que todas las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren celebrar contratos con las entidades deberán estar inscritas en el Registro Único de Proponentes. En dicho registro constará la información relacionada con la experiencia, capacidad jurídica, financiera y de organización del proponente y su clasificación, desde allí se debió prever las condiciones de todos los proponentes y dejar las salvedades necesarias.
2. De las personas naturales y jurídicas.
Las personas naturales que tienen capacidad jurídica para contratar son los mayores de edad, a menos que por disposición expresa se encuentren limitados por decisión judicial, como la interdicción judicial, y que no estén incursas en inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones para contratar derivadas de la ley. Persona jurídica La capacidad jurídica de las personas jurídicas está relacionada con: (i) la posibilidad de adelantar actividades en el marco de su objeto social; (ii) las facultades de su representante legal y la autorización del órgano social competente cuando esto es necesario de acuerdo con sus estatutos; y (iii) la
ausencia de inhabilidades, incompatibilidades, conflicto de intereses o prohibiciones para contratar, derivadas de la ley. La capacidad contractual de las personas jurídicas nacionales o extranjeras interesadas en celebrar contratos con las entidades estatales se adquiere, en principio, con su sola constitución o existencia, pues dicha capacidad se entiende derivada, entre otras cosas, de la calidad de persona. Las personas jurídicas interesadas en participar en Procesos de Contratación deben acreditar que su término de duración no es inferior al plazo de ejecución del contrato y un (1) año más. Relatoría: Sobre la interpretación de las reglas de subsanabitidad, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1927 de 6 de noviembre de 2008. LEY 1150 DE 2007 ARTICULO 5, PARAGRAFOS 1 AL 49 Avenida calle 26 No, 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C.
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De esta forma es claro que difieren los requisitos frente a personas naturales y jurídicas dentro de los procesos de contratación y la forma como se obligan, por esta razón resulta obvio que los requisitos habilitantes tengan
definida con claridad esta característica dentro del proceso.
3. Del caso en concreto.
De acuerdo con lo anterior se puede concluir que, en la medida que los requisitos habilitantes deben ser incluidos en los pliegos de condiciones o documentos equivalentes durante la etapa de planeación del contrato estatal, después de haber adelantado el análisis del sector relativo al objeto del Proceso de Contratación, de tal manera que la determinación de las condiciones habilitantes se realice a partir del conocimiento de fondo de los posibles oferentes desde el punto de vista comercial y el análisis de Riesgo . Este análisis permite conocer las particularidades correspondientes a cada sector económico, como el tamaño empresarial de los posibles oferentes, su modelo de negocio y si es posible que se presenten proponentes plurales. Estas particularidades deben ser tenidas en cuenta para evitar direccionar _los requisitos habilitantes hacia un tipo de proponente, con lo que claramente se concluye que no se pueden habilitar ofertas sin subsanar de forma clara los requisitos habilitantes y solo referirse a los mismo, de igual forma no se pueden modificar los requisitos y menos con el propósito de direccionar o habilitar a uno de los oferentes, así lo señala el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa. “Por ello no es posible que el oferente vaya mejorando, completando, adicionando, modificando o estructurando su propuesta a lo largo del proceso contractual según vaya evolucionando su situación particular en el mismo, pues como se establece en el numeral 62 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, “las propuestas deben referirse y sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el pliego de condiciones”, es decir, todos los elementos del negocio jurídico exigidos en los pliegos de condicione”
Argumento por el cual tampoco es dable habilitar una oferta que no aporta la totalidad de los requisitos exigidos como requisitos habilitantes. En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 12 de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determina la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01: «(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre.se trate de una manifestación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las 6 Al respecto consultar la Guía de Elaboración de Estudios del Sector, disponible en:
https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documentos/cce-eicp-gi-18. _gees_v.2_2.paf Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C.
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GENERAL DE LA REPÚBLICA - COLUPABIA N CONSOLIDANDO EL CONTROL FISCAL Página 7 de 7 materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad “ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución» (Resaltamos en negrilla) Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República relacionados en el presente concepto pueden ser consultarlos en el siguiente enlace: http://www.auditoria.gov.co/web/guest/auditoria/normatividad/conceptos-juridicos Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Calle 26 Nro. 69-76 Piso 17, Edificio Elemento, Torre 4 de Bogotá o a los correos electrónicos juridicaauditoria.gov.co y wdbaronGauditoria.gov.co Si para usted resulta más cómodo, también puede diligenciarla de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón
SIA, seleccionar la opción SIA ATC ATENCIÓN AL CIUDADANO, luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingresar los dígitos del código SIA-ATC que aparecen en la referencia de la presente comunicación y la contraseña 575b51ec. También puede consultar su solicitud en el botón Consultar Solicitud ingresando igualmente el mismo código SIA-ATC y contraseña. Atentamente, y, 1 | Nombre y Cargo Proyéctado por: [ Manuel Vicente Villanueva — Abogado Asesor Externo AGR.
Revisado por: Ñ Roque Luis Conrado Imitola — Director Oficina Jurídica.
Aprobado por: — ' Roque Luis Conrado Imitola — Director Oficina Jurídica.
Los arriba firmantes declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos ajustado a las normas y disposiciones legales vigentes y, por lo tanto, bajo nuestra responsabilidad lo presentamos para la firma. Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C.
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