AGR - Concepto 110 30 de 2021 Del presupuesto de las contralorias Departamentales.

20211100015871

Radicado No: 20211100015871

Fecha: 12-05-2021

Bogotá, 110 Doctora

NOHORA ILSE JIMÉNEZ VALENCIA

Secretaria de Hacienda Departamento del Meta Carrera 33 No. 38-45 Edificio Gobernación Villavicencio – Meta hacienda@meta.gov.co

Referencia: Concepto 110.030.2021

SIA-ATC. 012021000244

1. Del presupuesto de las contralorías departamentales

2. De las modificaciones al presupuesto

3. Del límite de gastos de las contralorías departamentales

4. Del incumplimiento en el límite presupuestal Doctora Nohora Ilse: La Auditoría General de la República recibió su requerimiento contenido en oficio allegado a través de correo electrónico del 19 de marzo de 2021, el cual fue radicado con el No. 20212330004892 del 19/03/2021 y bajo el SIA-ATC. 012021000244, en el que consulta: 1. ¿Es viable jurídicamente adicionar el presupuesto de la Contraloría Departamental, para incluir los recursos de cuotas de fiscalización de entidades descentralizadas que se causaron en vigencia anterior? 2. ¿Es viable jurídicamente adicionar el presupuesto de la Contraloría Departamental, superando el límite de gasto anualizado establecido en el ordenamiento jurídico?

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Cualquier indicación

sobre cómo debe desarrollar sus procesos misionales sería coadministración y viciaría la vigilancia y el control fiscal que le corresponden ejercer de manera posterior; por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a vigilancia, por lo cual, se abordará el tema de manera general y abstracta. Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del Concepto 110.030.2021

SIA-ATC. 012021000244

Página 2 de 19 control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C-1176 de 2004, señalando: “Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución …” (Negrilla fuera de texto). Este Despacho para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan a la consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponiendo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta, pues como se expuso anteriormente, será la respectiva contraloría o entidad pública, la encargada de analizar la norma y

darle la aplicación correspondiente. Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 18 del Decreto-Ley 272 de 2000 “Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República”, es función de la Oficina Jurídica “Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo”, los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácter de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

1. Del presupuesto de las contralorías departamentales La Constitución Política de Colombia de 1991 en cuanto al tema presupuestal de las entidades territoriales departamentos, establece: Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 5°. Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos. (…) Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3, 5 y 7 de este artículo, la que decretan inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y las que creen servicios a cargo del Departamento o los traspasen a él, solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador.

(Negrilla fuera de la norma) Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: (…)

4. Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y

programas de desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos. (…) Concepto 110.030.2021

SIA-ATC. 012021000244

Página 3 de 19 Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. (…) Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. La Ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”, establece: Artículo 9º. Período de transición para ajustar los gastos de las Contralorías Departamentales. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para los departamentos cuyos gastos en Contralorías superen los límites establecidos en los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre destinación, de la siguiente manera:

Categoría Año 2001 2002 2003 2004 Especial 2.2% 1.8% 1.5% 1.2% Primera 2.7% 2.5% 2.2% 2.0% Segunda 3.2% 3.0% 2.7% 2.5% Tercera y cuarta 3.7% 3.5% 3.2% 3.0% Parágrafo. Las entidades descentralizadas del orden departamental deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización. En todo caso, durante el período de transición los gastos de las Contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los gastos de la las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el Secretario de Hacienda Departamental, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo. Ley 1416 de 2010 “Por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal”, recoge la disposición

del artículo 9º de la Ley 617 de 2000 para establecer que la formula allí contenida, es la única para determinar el presupuesto de la respectiva contraloría departamental: Artículo 1º. Fortalecimiento del control fiscal de las contralorías departamentales. El límite de gastos Concepto 110.030.2021

SIA-ATC. 012021000244

Página 4 de 19 previsto en el artículo 9º de la Ley 617 de 2000 para la vigencia de 2001, seguirá calculándose en forma permanente. Las cuotas de fiscalización correspondientes al punto dos por ciento (0.2%) a cargo de las entidades descentralizadas del orden departamental, serán adicionadas a los presupuestos de las respectivas Contralorías Departamentales. Entiéndase como la única fórmula para el cálculo del presupuesto de las Contralorías Departamentales.

2. De las modificaciones al presupuesto La Constitución Política de Colombia establece: Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.

En Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, establece: Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas

sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto (Ley 225 de 1995, art. 32). Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. (…) Este cuerpo normativo establece respecto de los principios del sistema presupuestal: Artículo 12. Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeóstasis (Ley 38 de 1989, art. 8º, Ley 179 de 1994, art. 4º). Artículo 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38 de 1989, art. 10). Artículo 15. Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto

(Ley 38 de 1989, art. 11, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3º, Ley 225 de 1995, artículo 22). Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia Concepto 110.030.2021

SIA-ATC. 012021000244

Página 5 de 19 fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. (…) Respecto del principio de anualidad, este Despacho se pronunció en el Concepto 110.002.2013, en los siguientes términos: En virtud del principio de anualidad, consagrado en la ley orgánica de presupuesto “los procesos presupuestales se cortaran anualmente y solo excepcionalmente se trasladarán al año siguiente débitos contra el tesoro o reservas no utilizadas”. La esencia de este principio es que las corporaciones de

elección popular y la sociedad en general puedan realizar de forma periódica control político al ejecutivo sobre la gestión realizada en un periodo de un año y de esta forma facilitar la toma de correctivos en términos de dicha gestión de forma oportuna La puesta en práctica de este principio impide al órgano de control aplicar retroactividad para cobrar el porcentaje del monto de los ingresos correspondientes a cuotas de fiscalización adeudadas por cualquiera de sus sujetos vigilados, causadas en vigencia distinta a la actual En el concepto Asesoría 029357 del 11 de septiembre de 2017 de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público1, se anotó: Ahora bien, con respecto a los ingresos, si al cierre de una vigencia fiscal quedan recursos disponibles que no están respaldando algún gasto o compromiso asumido, estos disponibles se incorporaran en el presupuesto de la siguiente vigencia fiscal como recursos del balance en el capítulo presupuestal de ingresos de capital y se ejecutaran o gastaran de acuerdo con las disposiciones que rigen el destino de los mismos. Por ejemplo si hay ingresos con destinación específica[1] para atender los compromisos asumidos en el PAT dichos ingresos mantendrán la misma destinación. (…) Si hay ingresos con destinación específica dada por ley por ley (sic) o acto de la corporación administrativa para atender los proyectos contenidos en el PAT y dichos ingresos no se afectaron con compromisos, de manera que están disponibles en la tesorería, se incorporaran en el presupuesto de la vigencia 2017 como recursos del balance y se destinaran al mismo fin al cual están destinados.

(Negrilla fuera de texto) La Corte Constitucional en multiplicidad de sentencias se ha pronunciado respecto de los límites presupuestales, veamos algunas de ellas: 1 Revista Conceptos en Materia Tributaria y Financiera Territorial No. 50, pág. 244 y 245) (http://delfos.minhacienda.gov.co/Visores/PDF.aspx?NumeroInventario=CON_012&Version=V1#book/245) Concepto 110.030.2021

SIA-ATC. 012021000244

Página 6 de 19

Sentencia C-540 del 22 de mayo de 2001: Adicionalmente, el artículo 347 de la Constitución consagra la figura de los presupuestos desequilibrados en tanto señala que “El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”, lo cual es extensivo a las entidades territoriales. Sin embargo, esto no significa que se trate de un postulado absoluto y discrecional para la Nación ni para las entidades territoriales, como lo señala el demandante. El propio artículo 347 de la Constitución y los artículos 54, 55 y 76 de la Ley Orgánica del Presupuesto delimitan esta figura y condicionan la ejecución de los presupuestos al recaudo efectivo de las apropiaciones estimadas cuando se programó y elaboró el presupuesto. Esta es la figura de los ajustes presupuestales. (…) El ajuste de los presupuestos se justifica en la medida en que la programación, elaboración y aprobación se efectúa a partir de los estimativos de recaudo durante la siguiente vigencia fiscal mientras que la ejecución se realiza con base en los recaudos efectivos que obtengan las entidades públicas. Por lo tanto,

no es suficiente, como lo solicita el demandante, con la inclusión de todos los gastos que se pretenda realizar si la entidad no dispone de los ingresos que le permita ejecutar las distintas apropiaciones. (…) El ajuste se refiere a la ejecución integral del presupuesto, no a la proporcionalidad de la ejecución. El ajuste no vulnera la autonomía si está de por medio un asunto de interés general, como es la estabilidad macroeconómica e institucional del país. El poder central sí puede decretar ajustes en los presupuestos de las entidades territoriales cuando sus recaudos sean inferiores a lo presupuestado, con lo cual no se vulnera el contenido mínimo de la autonomía. (…) En primer lugar reiterar que las normas orgánicas de presupuesto que aprueban las asambleas y concejos en desarrollo de las facultades consagradas en los artículos 300-5 y 313-5 de la Constitución Política están limitadas por la naturaleza administrativa de las ordenanzas departamentales y acuerdos municipales y distritales (C.P., arts. 1º, 299 y 312). En consecuencia, tales normas orgánicas están subordinadas a la Constitución y a la Ley Orgánica del Presupuesto. Estas ordenanzas y acuerdos, así se denominen “normas orgánicas de presupuesto”, no tienen el mismo nivel, carácter ni naturaleza de una ley orgánica de presupuesto como lo sugiere el demandante. En concordancia con el artículo 352 de la Constitución y de acuerdo con la tendencia de unificación regulatoria, la Ley Orgánica del Presupuesto es única para los niveles nacional y territorial. La Constitución no prevé la existencia de una ley orgánica exclusiva para regular el sistema presupuestal de

las entidades territoriales. En este sentido, el artículo 2º de la Ley Orgánica del Presupuesto reitera su carácter de norma única en esta materia: (…) En segundo lugar, las entidades territoriales están sujetas a la Constitución y a la ley, y si bien el artículo 347 permite la programación, elaboración y aprobación del presupuesto en forma desequilibrada, aunque con proyecto de fortalecimiento de ingresos para equilibrar el presupuesto, el artículo 352 de la Carta es preciso en señalar que la Ley Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y que la Ley Orgánica del Presupuesto en los artículos 54, 55 y 76 establece una serie de condiciones para la ejecución de los “presupuestos desequilibrados”. Concepto 110.030.2021

SIA-ATC. 012021000244

Página 7 de 19

Sentencia C-514 del 14 de noviembre de 1995: Al respecto cabe observar que el principio de legalidad, demuestra precisamente lo contrario de lo que se afirma por parte del actor, pues son los particulares los que pueden hacer todo aquello que no esté prohibido, al paso que las autoridades tan sólo pueden hacer aquello que les está expresamente permitido. En este orden de ideas, la adición o modificación presupuestal, por parte del alcalde o de los cuerpos colegiados, de hacerse, debe tener el fundamento de legalidad previo, so pena de incurrir en extralimitación de funciones.(…) (…) (…)Por otra parte, en materia de adición presupuestal existe un límite a las facultades, y es el de no

sobrepasar los márgenes de razonabilidad, ya enunciado en varias sentencias de esta Corporación, y que consiste en sujetarse a un criterio de prudencia y moderación, que evite la arbitrariedad en el ejercicio de una potestad o de una facultad. Este principio de razonabilidad, en materia presupuestal, no puede ignorar el monto máximo ya fijado, así exista autonomía municipal en la ejecución del presupuesto; autonomía que no es absoluta, sino limitada por los parámetros del Estado unitario y por la naturaleza presupuestal. Así lo ha entendido esta Corte en la Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992, cuando se refirió al mencionado criterio de unidad y sus manifestaciones: (…) "De otra parte, algunos de los principios fundamentales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto apuntan igualmente a hacer del presupuesto una herramienta que se autocontiene, que tiene límites, que puede ser usada repetidamente sin deformarse y que puede aplicarse de igual manera en varios niveles administrativos y territoriales. Entre ellos se pueden mencionar: a) el principio de la unidad presupuestal: los ingresos y los gastos del Estado deben estar agrupados en un mismo documento; b) el principio de la universalidad: todas las rentas y todos los gastos deben figurar en el presupuesto (consagrado sólo parcialmente en el art. 11 de la L. 38/89); c) el principio de la unidad de caja: todos los ingresos públicos ingresan, sin previa destinación, a un fondo común donde se asignan a financiar el gasto del estado (Art. 359 C.P.); d) el principio de la planificación: el presupuesto debe ser armónico con los planes de desarrollo (art. 9º L. 38/89, arts. 342, 352 C.P.).

Todos estos principios están encaminados a darle coherencia interna al proceso de presupuestación y congruencia con el otro gran proceso económico de distribución de recursos y cargas que es el de planeación. Por eso se afirma aquí que la mera imposición de estos principios logra producir un efecto unificador de todo el manejo presupuestal. (…) Hay, con respecto a las normas acusadas, un denominador común: que no permiten sobrepasar un monto presupuestal fijado cuando se introduzcan modificaciones al presupuesto municipal. Lo anterior es lógico, ya que todo presupuesto implica un cálculo anticipado, y esta anticipación es necesaria para dar un criterio de estabilidad en el manejo de la hacienda; por tanto, debe existir un mínimo de certeza en el monto disponible presupuestado, así se introduzcan modificaciones en cuanto a la ejecución. Cuando hay variaciones en el cálculo que sobrepasan el monto sobre el cual hay acuerdo, el interés general es el que se ve afectado directamente, y esto no puede permitirlo el legislador. Al respecto es conveniente recordar que la Corte Constitucional, en la sentencia citada, manifestó que los modelos alternativos de autonomía presupuestal no implican una potestad descoordinada del presupuesto general de la Nación. Entonces, como se observa, si llegare a existir una sobredimensión del monto aprobado, podría llegar a afectar la coherencia del presupuesto general, además de hacer irrisorio el propio presupuesto municipal. Sobre este tema dijo la Corte: Concepto 110.030.2021

SIA-ATC. 012021000244

Página 8 de 19 (…) El Presidente de la Republica mediante el Decreto 417 de 2020 y con fundamento en el artículo

215 de la Constitución Política, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el cual lo facultó para la expedición del Decreto Legislativo 461 de 2020 “Por medio del cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y alcaldes para la reorientación de rentas y la reducción de tarifas de impuestos territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020”, cuyo artículo 1º fue adicionado con un parágrafo a través del artículo 25 del Decreto Legislativo 538 de 20230 “Por el cual se adoptan medidas en el sector salud, para contener y mitigar la pandemia de COVID-19 y garantizar la prestación de los servicios de salud, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, quedando la norma del siguiente tenor: Artículo 1. Facultad de los gobernadores y alcaldes en materia de rentas de destinación especifica. Facúltese a los gobernadores y alcaldes para que reorienten las rentas de destinación especifica de sus entidades territoriales con el fin de llevar a cabo las acciones necesarias para hacer frente a las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020. En este sentido, para la reorientación de recursos en el marco de la emergencia sanitaria, no será necesaria la autorización de las asambleas departamentales o consejo municipales. Facúltese igualmente a los gobernadores y alcaldes para realizar las adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuéstales a que haya lugar, en desarrollo de lo dispuesto en el presente

artículo. Parágrafo 1. Estos recursos solo pueden reorientarse para atender los gastos en materias de su competencia, que sean necesarios para hacer frente a las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020. Parágrafo 2. Las facultades que se establecen en el presente artículo en ningún caso podrán extenderse a las rentas cuya destinación especifica ha sido establecida por la Constitución Política. Parágrafo 3. Los recursos de salud con destinación específica, no podrán cambiar su destinación, salvo lo establecido en la Ley. Así mismo, las entidades territoriales deberán velar por el giro oportuno de estos recursos, conforme a los términos y condiciones establecidos en la normativa vigente. Artículo 3. Temporalidad de las facultades. Las facultades otorgadas a los gobernadores y alcaldes en el presente Decreto solo podrán ejercerse durante el término que dure la emergencia sanitaria. La Corte Constitucional en el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 461 de 2020, en la sentencia C-169 del 10 de julio de 2020, en el que se declaró la exequibilidad condicionada de los artículos 1 y 2, estableció:

115. Que la autorización prevista en el artículo 1º del decreto objeto de control permita a los gobernadores y a los alcaldes reorientar las rentas de destinación específica de sus respectivas entidades

Concepto 110.030.2021

SIA-ATC. 012021000244

Página 9 de 19 territoriales, no significa que las rentas cuya destinación específica proviene de la ley deban estar

excluidas de la facultad conferida a los mandatarios locales y que, de tal modo, esa facultad únicamente podría recaer sobre las rentas de entidades territoriales orientadas hacia destinos específicos por asambleas y concejos, porque, con independencia del origen que tenga el señalamiento de la destinación, lo cierto es que tales rentas se incorporan a los presupuestos departamentales, municipales o distritales y el trámite presupuestal está confiado a las asambleas y a los concejos, entidades a las cuales, en razón de la normatividad examinada, no se les solicitará autorización para proceder a la reorientación que alcaldes y gobernadores decidan hacer directamente.

116. La plausibilidad de la interpretación anterior resulta corroborada si se tiene en cuenta que el Decreto 461 de 2020 solamente excluye de la facultad conferida a alcaldes y gobernadores, “a las rentas cuya destinación específica ha sido establecida por la Constitución Política” a las cuales, según el parágrafo 2º del artículo 1º, “en ningún caso podrán extenderse” las facultades allí mismo previstas.

(…)

125. Se impone, entonces, concluir que la reorientación directa de las rentas de destinación específica de las entidades territoriales, permitida por el Decreto 461 de 2020 a gobernadores y alcaldes, solo adquiere su cabal sentido mediante la modificación de los presupuestos departamentales, distritales o municipales correspondientes a la vigencia fiscal en curso, conforme se precisará en la última parte de estas consideraciones generales al abordar, con mayor detenimiento, lo concerniente a las

modificaciones presupuestales durante los estados de excepción. (…)

142. El Decreto 461 de 2020 no solo involucra lo referente al principio de legalidad en materia tributaria, ya que también incide sobre la legalidad presupuestal al indicar, en su artículo 1º, que la facultad para reorientar las rentas de destinación específica de las entidades territoriales comporta la facultad, igualmente otorgada a gobernadores y alcaldes, “para realizar las adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a que haya lugar”, aspecto este último que conduce a considerar lo atinente a las modificaciones presupuestales y a la legalidad del presupuesto durante los estados de excepción.

(…)

145. Así las cosas, las modificaciones presupuestales que en situación de normalidad se regulan por la ley orgánica del presupuesto respecto del presupuesto de la Nación, en los términos del artículo 352 de la Constitución, y por las normas orgánicas del presupuesto respecto de las entidades territoriales, en los términos de los artículos 300-5, 313-5, 352 y 353 de la Constitución, en situaciones excepcionales quedan al alcance del Ejecutivo nacional y, por autorización de este, en su calidad de legislador extraordinario, podrían también ser realizadas por gobernadores y alcaldes en sus respectivos territorios. Los literales l) y ll) del artículo 38 de la LEEE se refieren a las modificaciones presupuestales durante el Estado de Conmoción Interior y el parágrafo 2º de este precepto establece que esta es una de las facultades que solo puede ser atribuida al presidente, a los ministros, a los gobernadores o a los alcaldes. A partir de

estas previsiones, esta Corte ha interpretado que también durante el Estado de Guerra Exterior y durante el Estado de Emergencia, el Presidente cuenta con la posibilidad de modificar el presupuesto[74] y, previa autorización por el legislador ordinario o extraordinario, también los gobernadores y alcaldes. (…)

147. La modificación presupuestal que directamente puede acometer el poder ejecutivo bajo un estado de excepción como el de emergencia económica no es ajena al principio de legalidad presupuestal, cuya observancia también se exige en situaciones de anormalidad institucional, porque, como lo ha explicado esta Corporación, los estados excepcionales están sometidos al derecho y, por lo tanto, existe un manejo de las finanzas públicas acorde con los estados de excepción que también se rige por principios presupuestales como el de legalidad y el de universalidad[76].

Concepto 110.030.2021

SIA-ATC. 012021000244

Página 10 de 19 (…)

156. Aunque las disposiciones transcritas están concebidas desde la perspectiva unitaria y central de los estados de excepción y de los poderes conferidos al Presidente de la República, la adaptación del Estatuto Orgánico del Presupuesto a la tramitación, aprobación y manejo de los presupuestos de las entidades territoriales en lo que fue