AGR - Concepto 110.007 de 2026

Bogotá, D.C 110

Señora

MÓNICA JULIANA RODRÍGUEZ CASTAÑEDA

Academia de la Gestión Pública Bogotá comunicaciones@academiadelagestionpublica.org monicajuliana2502@gmail.com

Referencia: Concepto 110.007.2026

SIA-ATC. 012025001252

1. De la vigilancia y el control fiscal

2. Del proceso auditor

Respetada señora María Juliana:

La Auditoría General de la República recibió su requerimiento contenido en el correo electrónico, del 18 de diciembre de 2025 , radicado con el número 2101-202502884 y bajo el SIA -ATC. 012025001252, en el que hace la siguiente consulta:

1. ¿Los contralores y, en general, los servidores públicos que integran los órganos de control fiscal ostentan la calidad de denunciantes, quejosos o accionantes calificados (según corresponda), cuando en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, trasladan a las autoridades competentes hechos o hallazgos que presentan posibles connotaciones penales, fiscales o disciplinarias?

2. ¿Los contralores y demás servidores de los órganos de control fiscal conservan igualmente la calidad de denunciantes quejosos o accionantes calificados (según corresponda), cuando en desarrollo de sus funciones de vigilancia y control, promueven o instan la aplicación del artículo 125 de la Ley 1474 de 2011?

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este

125 de la Ley 1474 de 2011?

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema de manera general y abstracta.

Auditoría General de la República Al contestar cite el radicado No: 1102-202600269

Fecha: 30 de enero de 2026 02:40:32 p. m.

Origen: Oficina Jurídica Destino: peticionarioProceso de generación del documento 91160SIA ATC 012055001252

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Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C -1176 de 2004, señalando:

«Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal ,

«Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal , pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…)» (Negrilla fuera de texto).

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 18 del Decreto -Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácter de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Este Despacho para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponi endo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta.

1. De la vigilancia y el control fiscal

La Constitución Política, en el artículo 267, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 04 de 2019, señala:

1. De la vigilancia y el control fiscal

La Constitución Política, en el artículo 267, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 04 de 2019, señala:

La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contraloría s, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley.

El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control.SIA ATC 012055001252 Concepto110.007.2026 Página 3 de 7

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El control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos

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El control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante, no implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de recursos públicos, se realizará en forma de advertencia al gestor fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El ejercicio y la c oordinación del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas.

La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales.

La Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley. […] (Negrita fuera de textos)

El Decreto Ley 403 de 2020 define la Vigilancia Fiscal como:

«Es la función pública de vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, que ejercen los órganos de control fiscal de manera autónoma e independiente de cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa. Consiste en observar el desarrollo o ejecución de los procesos o toma de decisiones de los sujetos de control, sin intervenir en aquellos o tener injerencia en estas, así como con posterioridad al ejercicio de la gestión fiscal, con el fin de obtener información útil para realizar el control fiscal ».

en observar el desarrollo o ejecución de los procesos o toma de decisiones de los sujetos de control, sin intervenir en aquellos o tener injerencia en estas, así como con posterioridad al ejercicio de la gestión fiscal, con el fin de obtener información útil para realizar el control fiscal ».

De lo anterior se desprende que la vigilancia y el control fiscal constituyen una función pública de naturaleza técnica , autónoma e independiente, cuyo ejercicio no comporta coadministración ni injerencia en las decisiones propias del gestor fiscal, sino la observación sistemática, el análisis objetivo y la evaluación posterior, selectiva o, de manera excepcional, preventiva y concomitante, según el caso, de la gestión fiscal desarrollada por los sujetos de control. Mientras la vigilancia supone el seguimiento permanente a la gestión y al manejo de los recursos públicos, el control fiscal implica la verificación del cumplimiento de los principios de legalidad, eficiencia, economía, equidad y sostenibilidad, así como la determinación de eventuales hallazgos con incidencia fiscal, disciplinaria o penal cuando haya lugar a ello. En ambos casos, ello significa que el órgano de control no participa en la toma de decisiones de la entidad vigilada. Se trata de una actividad orientada a la protección del patrimonio público y al aseguramiento del adecuado uso de los recursos del Estado.

2. Del proceso auditor

La Guía de Auditoría Territorial en el marco de las Normas Internacionales – ISSAI – GAT. Versión 4.0, en el numeral 1.2.2 define la auditoría en los siguientes términos:

La auditoría y las demás actuaciones de control fiscal que adelantan las CT están descritas como un proceso sistemático en el que, de manera objetiva, se obtiene y se evalúa la evidencia del asunto o

La auditoría y las demás actuaciones de control fiscal que adelantan las CT están descritas como un proceso sistemático en el que, de manera objetiva, se obtiene y se evalúa la evidencia del asunto o materia en particular a auditar, para determinar si la información o las condiciones reales están de acuerdo con criterios previamente establecidos.SIA ATC 012055001252 Concepto110.007.2026 Página 4 de 7

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Así mismo, proporciona evaluaciones independientes y objetivas concernientes a la administración y al desempeño de los sujetos, políticas, programas u operaciones gubernamentales, para determinar el cumplimiento de los principios de la gestión fiscal, en l a prestación de servicios o provisión de bienes Públicos, y en desarrollo de los fines constitucionales y legales del Estado, de manera que les permita a las CT fundamentar sus opiniones y conceptos.

La misma Guía, en los numerales 1.3.3.1, 1.3.3.2 y 1.3.3.3 señaló que la auditoría se compone de 3 etapas: planeación, ejecución e informe. Los resultados de una auditoría se consignan en el informe y dependen en gran medida de una adecuada planeación y ejecución.

En la fase de planeación, el equipo auditor conocer al sujeto de control, identifica riesgos, define el alcance, los criterios de evaluación, la materialidad y procedimientos que serán aplicados. Esta etapa es fundamental, pues determina qué se va a examinar, bajo qué parámetros y con qué profundidad.

En la fase de ejecución, se aplican las pruebas y procedimientos definidos en la planeación, se analiza

etapa es fundamental, pues determina qué se va a examinar, bajo qué parámetros y con qué profundidad.

En la fase de ejecución, se aplican las pruebas y procedimientos definidos en la planeación, se analiza la información obtenida, se evalúan riesgos y controles, y se documenta la evidencia en los papeles de trabajo. Como resultado de esta etapa pueden estructurarse observaciones, sustentadas en la evidencia recaudada, las cuales son comunicadas al sujeto auditado para el ejercicio del derecho de contradicción.

Finalmente, en la fase de informe, una vez valoradas las respuestas y soportes allegados por el sujeto de control, se determinan de manera definitiva las conclusiones de la auditoría y, cuando haya mérito, se configuran y clasifican los hallazgos con incidencia fiscal, disciplinaria o penal en el informe final . Con fundamento en dichas conclusiones, y de acuerdo con el procedimiento establecido, se adelanta el correspondiente traslado a las autoridades competentes.

En este sentido, el proceso auditor no es una actuación espontánea ni discrecional, sino un procedimiento técnico reglado, estructurado y soportado en evidencia, orientado a evaluar la gestión fiscal y, cuando corresponda, activar las consecuencias jurídicas derivadas del ejercicio del control fiscal.

3. Denunciantes calificados en control fiscal

La doctrina define al denunciante calificado como: «aquella persona física o jurídica que al tener un derecho subjetivo o un interés legítimo que tutelar, o alguna potencial o actual afectación ocasionada por los hechos denunciados, pone en conocimiento del órgano administrativo los presuntos hechos irregulares que en forma especial lo califican para ser parte.SIA ATC 012055001252

ocasionada por los hechos denunciados, pone en conocimiento del órgano administrativo los presuntos hechos irregulares que en forma especial lo califican para ser parte.SIA ATC 012055001252 Concepto110.007.2026 Página 5 de 7

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En efecto, esta categoría de denunciante calificado, supera la de un simple colaborador de la Administración de justicia administrativa y se convierte en parte [ …]»1.

Para el desarrollo de las auditorías se requiere contar con un equipo auditor interdisciplinario calificado y en tal sentido la Guía de Auditoría Territorial en el marco de las Normas Internacionales – ISSAI – GAT. Versión 4.0, en el numeral 3.1.7 indica:

«Habilidades generales del equipo de auditoría: de manera colectiva, el equipo auditor debe tener la competencia profesional necesaria para llevar a cabo la auditoría. Esto incluye buen conoci miento de la fiscalización, del diseño de investigaciones, de los métodos aplicados en las ciencias sociales y técnicas de investigación o de evaluación, así como también fortalezas personales tales como habilidades analíticas, de redacción y comunicación.

[…] Los auditores deben tener un buen conocimiento de las organizaciones gubernamentales, programas y funciones. Esto asegura que las áreas correctas son seleccionadas para auditoría y que los auditores pueden llevar a cabo con eficacia revisiones de los programas y actividades del Gobierno.

Los auditores deben ejercer el juicio y escepticismo profesional (definidos en el Capítulo 1 Aspectos Generales, Principios y Fundamentos de las Auditorías en las contralorías territoriales ), lo cual les permite ser receptivos a una variedad de puntos de vista y argumentos o identificar evidencia clave,

Generales, Principios y Fundamentos de las Auditorías en las contralorías territoriales ), lo cual les permite ser receptivos a una variedad de puntos de vista y argumentos o identificar evidencia clave, así como considerar diferentes perspectivas, mantener la objetividad y evaluar de forma integral la evidencia de auditoría.2

Finalmente, los auditores deben tener la capacidad para mantener una comunicación eficaz y apropiada con las entidades a cargo del tema auditado y las partes interesadas relevantes durante todo el proceso de auditoría.3

De lo expuesto por la doctrina y la Guía de Auditoría Territorial se concluye que los auditores son denunciantes calificados en razón de la labor que realizan, los conocimientos y la experticia que tienen, pues como resultado de las auditorías realizadas trasladan los hallazgos configurados a las autoridades competentes en materia fiscal disciplinaria y penal. Esta calidad no deriva de un interés particular, sino de la naturaleza técnica de la función que ejerce n, del conocimiento especializado que poseen y del deber institucional de poner en conocimiento hechos relevantes detectados en la evaluación de la gestión fiscal.

En aplicación del artículo 125 de la Ley 1474 de 2011 , sobre el Control de Legalidad: « Cuando los órganos de control fiscal adviertan por cualquier medio el quebrantamiento del principio de legalidad, podrán interponer las acciones constitucionales y legales pertinentes ante las autoridades administrativas y judiciales competentes y, en eje rcicio de estas acciones, solicitar las medidas

1 Gestión y control. Boletín 1-3. 2008 Lic. Warner Cascante Salas. Abogado, Jefe de la Sección de la Auditoría de Estudios Especiales de la Oficina de Contralora Universitaria. Docente Facultad de Derecho e Investigador del Instituto de Investigaciones en Educación (INIE) .

Oficina de Contralora Universitaria. Docente Facultad de Derecho e Investigador del Instituto de Investigaciones en Educación (INIE) . Universidad de Costa Rica. 2 112ISSAI 3000.72. Juicio y escepticismo profesional. 3 113ISSAI 300.29. ComunicaciónSIA ATC 012055001252 Concepto110.007.2026 Página 6 de 7

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cautelares necesarias para evitar la consumación de un daño al patrimonio público, quienes le darán atención prioritaria a estas solicitudes».

En este contexto, el servidor público de un órgano de control fiscal no actúa como un simple tercero informante, sino en ejercicio de una competencia constitucional y legal orientada a la protección del patrimonio público. Cuando se traslada un hallazgo con incidencia fiscal, penal o disciplinaria, la relación que surge frente a la autoridad competente es de carácter funcional e institucional, derivada del deber de control que le asiste al órgano fiscalizador.

En ese sentido, puede afirmarse que existe una relación directa con los hechos puestos en conocimiento, no por la defensa de un interés subjetivo propio, sino por la responsabilidad institucional que le corresponde en la detección, sustentación y traslado de los hallazgos. Ello le otorga una posición cualificada dentro del trámite correspondiente, pudiendo intervenir en lo que resulte necesario para sustentar técnicamente los hechos informados ante la autoridad competente.

Conclusiones

1. El proceso auditor es el procedimiento técnico estructurado a través del cual el organismo de control fiscal cumple con su función pública de vigilancia y control fiscal a sus sujetos de

Conclusiones

1. El proceso auditor es el procedimiento técnico estructurado a través del cual el organismo de control fiscal cumple con su función pública de vigilancia y control fiscal a sus sujetos de control, a fin de evaluar la gestión fiscal y verificar la eficiente, eficaz y económica ejecución de los recursos públicos puestos a su disposición para el logro de los fines y objetivos constitucionales y legales del Estado.

1. Los integrantes de los equipos de auditoría por su conocimiento especializado, experticia técnica y por participar en las auditorías , actúan en una posición cualificada cuando se configuran y trasladan hallazgos con incidencia fiscal, disciplinaria o penal . No intervienen como simples terceros informantes, sino en cumplim iento de un deber funcional derivado de la competencia del control fiscal, pudiendo participar en los trámites correspondientes en la medida en que resulte necesario para sustentar técnicamente los hechos puestos en conocimiento de la autoridad competente.

1. Los servidores públicos que hacen parte de los órganos de control fiscal, en desarrollo de la función de vigilancia y control, están facultados legalmente para interponer diferentes acciones ante las autoridades competentes , con el fin de preservar el patrimonio público.

Esta habilitación se ejerce en representación de l interés general y no en defensa de un interés propio, lo que les confiere una condición cualificada, distin ta a la de un particular denunciante.

En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual

sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determinaSIA ATC 012055001252 Concepto110.007.2026 Página 7 de 7

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la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01:

«(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifest ación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obliga torio cumplimiento o ejecución’» (Negrilla fuera de texto)

jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obliga torio cumplimiento o ejecución’» (Negrilla fuera de texto)

Los conceptos de la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República relacionados en el presente concepto pueden ser consultados en el enlace http://www.auditoria.gov.co/web/guest/auditoria/normatividad/conceptos-juridicos

Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Avenida Calle 26 # 69 -76, Edificio Elemento Torre 4 (Agua) Piso 18, Bogotá D.C., o a los correos electrónicos juridica@auditoria.gov.co y gcarlosam@auditoria.gov.co. Si para usted resulta más cómodo, también puede diligenciarla de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón SIA, seleccionar la opción SIA ATC ATENCIÓN AL CIUDADANO, luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingrese los dígitos del código SIA -ATC que aparecen en la referencia de la presente comunicación y la contraseña 1ad83266. También puede consultar su solicitud en el botón Consultar Solicitud ingresando igualmente el mismo código SIA-ATC y contraseña.

Atentamente,

CARMEN ANDREA FÚNEME GONZÁLEZ

Directora Oficina Jurídica Firmado Digitalmente

Anexo: Encuesta de satisfacción

NOMBRE - CARGO

Proyectado por: Genith Carlosama Mora. Asesora Despacho

Directora Oficina Jurídica Firmado Digitalmente

Anexo: Encuesta de satisfacción

NOMBRE - CARGO

Proyectado por: Genith Carlosama Mora. Asesora Despacho

Revisado por: Carmen Andrea Fúneme González. Directora Oficina Jurídica Aprobado por: Los funcionarios y contratistas mencionados declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos ajustado a las normas y disposiciones legales vigentes y por lo tanto, bajo nuestra responsabilidad lo presentamos para firma.