AGR - Concepto 110.018.2025 De Indagaciones preliminares Denuncias fiscales

Bogotá, 110

Doctora

LINA XIMENA BÁEZ TORRES

Subdirectora de Participación Comunitaria Contraloría de Cundinamarca

Bogotá Email: rendicuentas@contraloria-cundinamarca.gov.co

Referencia: Concepto 110.018.2025

SIA-ATC. 012025000207

1. Indagaciones preliminares

2. Denuncias fiscales

Respetada doctora Lina Ximena,

La Auditoría General de la República recibió su requerimiento contenido en correo electrónico del 20-02-2025, radicado con el número 2101-202500386 y bajo el SIA -ATC. 012025000207, en el que hace la siguiente consulta:

«1. En la tabla inicial de “Cambios Relevantes” en la Guía de Auditoría Territorial versión 4.0, establece:

“Beneficio del control fiscal. Es el impacto positivo en los sujetos de vigilancia y control fiscal, producto de las actuaciones de control que ejercen las CT. También aplica para el proceso de responsabilidad fiscal hasta concluida la indagación preliminar.

Igualmente, en el mismo documento en el numeral 1.4.1.9, sobre los Beneficios, se indica como fuentes de los Beneficios de Control Fiscal.

Los siguientes son fuentes para identificar beneficios

• Planes de mejoramiento - Observaciones en informe preliminar o carta de observaciones - Hallazgos comunicados en informes finales - Tratamiento de PQRSD en partición ciudadana - Pronunciamientos de la contraloría territorial : circulares, oficios, requerimientos durante la fase de planeación de las auditorías o de la actuación especial de fiscalización, o de cualquier otro ejercicio de vigilancia o fiscalización.

• Tratamiento de PQRSD en partición ciudadana - Pronunciamientos de la contraloría territorial : circulares, oficios, requerimientos durante la fase de planeación de las auditorías o de la actuación especial de fiscalización, o de cualquier otro ejercicio de vigilancia o fiscalización. - Hasta surtida la indagación preliminar.

Auditoría General de la República Al contestar cite el radicado No: 1102-202500871

Fecha: 31 de marzo de 2025 02:18:09 p. m.

Origen: Oficina Jurídica Destino: PETICIONARIO Proceso de generación del documento 66528SIA ATC 012025000207

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1.1 Conforme a los apartes citados , c omo debe enten derse la indagación preliminar. ¿Cómo parte del proceso auditor o como parte del proceso de responsabilidad fiscal?

1.2 Si la respuesta se inclina a que es parte del proceso auditor, ¿puede ser contabilizado en los informes y reportes correspondientes que suministran las contralorías territoriales, en los que se estiman los beneficios de control fiscal como indicador o resultado de este proceso misional.?

2. Recibida la denuncia fiscal , la Subdirección de Participación Ciudadana debe agotar el procedimiento determinado en el artículo 70 de la Ley 1757 de 2015 , en el segundo párrafo

del parágrafo 1 se establece:

“(…) El proceso auditor dará respuesta definitiva a la denuncia durante los siguientes seis (6) meses posteriores a su recepción.

2.1 De acuerdo a lo anterior en lo eventos que el traslado de la denuncia no se haga al

“(…) El proceso auditor dará respuesta definitiva a la denuncia durante los siguientes seis (6) meses posteriores a su recepción.

2.1 De acuerdo a lo anterior en lo eventos que el traslado de la denuncia no se haga al proceso auditor, ¿Cuál sería el término para resolver de fondo la denuncia fiscal cuando se remita para adelantar una indagación preliminar?»

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema de manera general y abstracta.

Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C -1176 de 2004, señalando:

«Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal , pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…)» (Negrilla fuera de texto).

pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…)» (Negrilla fuera de texto).

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3° del artículo 18 del Decreto-Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácte r de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.SIA ATC 012025000207 Concepto 110.018.2025 Página 3 de 8

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Este Despacho para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponi endo algunas consideraciones jurídicas, se itera, para así emitir concepto de manera general y abstracta.

1. INDAGACIÓN PRELIMINAR

La Ley 610 de 2000, «Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías», desarrolló el tema de la indagación preliminar en el artículo 39:

1. INDAGACIÓN PRELIMINAR

La Ley 610 de 2000, «Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías», desarrolló el tema de la indagación preliminar en el artículo 39:

«Si no existe certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial con ocasión de su acaecimiento, la entidad afectada y la determinación de los presuntos responsables, podrá ordenarse indagación preliminar por un término máximo de seis (6) meses, al cabo de los cuales solamente procederá el archivo de las diligencias o la apertura del proceso de responsabilidad fiscal.

La indagación preliminar tendrá por objeto verificar la competencia del órgano fiscalizador, la ocurrencia de la conducta y su afectación al patrimonio estatal, determinar la entidad afectada e identificar a los servidores públicos y a los particulares que hayan causado el detrimento o intervenido o contribuido a él».

La Corte Constitucional se pronunció en los siguientes términos sobre la indagación preliminar:

«Siendo del caso enfatizar desde ahora que, con arreglo a la nueva preceptiva legal el proceso de responsabilidad fiscal se inicia formalmente a partir de la expedición del auto de apertura (art. 40 ib.) Por contraste, la indagación preliminar, si bien puede contribuir a la precisión y determinación de los elementos necesarios a la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, formalmente no hace parte del mismo . Tanto es así que en los casos en que a través de la indagación preliminar no se logren verif icar los aspectos señalados por el artículo 39 de la ley 610 dentro del término de 6 meses, se deberá concluir con un auto de archivo. Vale

de la indagación preliminar no se logren verif icar los aspectos señalados por el artículo 39 de la ley 610 dentro del término de 6 meses, se deberá concluir con un auto de archivo. Vale decir, en tales hipótesis no existirá proceso de responsabilidad fiscal, ya que su presencia se anuncia sólo a partir del auto de apertura. En consonancia con esto el artículo 9 de la misma ley sitúa la fecha de este auto como el extremo que marca la consolidación quinquenal de la caducidad de la acción fiscal.

Que la indagación preliminar es de carácter pre procesal. La Corte Constitucional ha indicado que, si bien puede contribuir a la precisión y determinación de los elementos necesarios para la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, formalmente, no hace parte de aquel. Esa postura fue ratificada en la Sentencia C-382 de 2008, en la que el Alto Tribunal constitucional indicó que la indagación preliminar, aun cuando puede coadyuvar a la verificación de la conducta que afecta el patrimonio público y a la identificación de su autor, en estricto sentido no hace parte integral del proceso de responsabilidad fiscal1».

1 Corte Constitucional. C-840-2001. MP Jaime Araujo RenteríaSIA ATC 012025000207 Concepto 110.018.2025 Página 4 de 8

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De lo expuesto en la normativa y la jurisprudencia se concluye que la indagación preliminar es una etapa pre procesal, si se tiene en cuenta que el proceso de responsabilidad fiscal inicia de manera formal con el auto de apertura en el proceso ordinario (Ley 610 de 2000, artículo 40) o con el auto

etapa pre procesal, si se tiene en cuenta que el proceso de responsabilidad fiscal inicia de manera formal con el auto de apertura en el proceso ordinario (Ley 610 de 2000, artículo 40) o con el auto de apertura e imputación en el proceso verbal (Ley 1474 de 2011, artículo 98), según corresponda.

En la citada, decisión la Corte Constitucional también se refirió a la finalidad de la indagación preliminar en el siguiente sentido:

«[…] En consonancia con la Constitución y la ley 610 el artículo 41 exhibe una gran pertinencia y una plena justificación. Pues a todas luces resulta evidente que para una mejor garantización de los efectos resarcitorios las medidas cautelares no pueden dejarse para último momento, ni condicionarse a la previa determinación de responsabilidad fiscal del servidor público o del particular con poderes de gestión fiscal. Lo cual no releva a las contralorías de sus deberes frente al principio de la necesidad de la prueba, y llegado el caso, de adelantar la indagación preliminar que amerite la falta de certeza prevista en el artículo 39 de la ley 610. […]».

De lo expuesto en precedencia se puede inferir que la indagación preliminar tiene como finalidad alcanzar la certeza respecto de la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial al erario, identificar la entidad afectada y la determinación de los presuntos responsables.

La misma corporación judicial sostuvo que el proceso de responsabilidad fiscal es de una sola fase, en consecuencia, la indagación preliminar no hace parte integral del proceso de responsabilidad fiscal:

«El proceso mediante el cual se declara la responsabilidad fiscal cuenta con una sola fase, lo que contribuye a evitar dilaciones injustificadas en este tipo de actuaciones administrativas, y que el

en consecuencia, la indagación preliminar no hace parte integral del proceso de responsabilidad fiscal:

«El proceso mediante el cual se declara la responsabilidad fiscal cuenta con una sola fase, lo que contribuye a evitar dilaciones injustificadas en este tipo de actuaciones administrativas, y que el mismo se inicia formalmente sólo a partir de la expedición del auto de apertura. Por esta razón, la indagación preliminar, aun cuando puede coadyuvar a la verificación de la conducta que afecta el patrimonio público y a la identificación de su autor, en estricto sentido no hace parte integral del proceso de responsabilidad fiscal.

[…]

También ha resaltado la jurisprudencia, que el proceso mediante el cual se De ahí que en aquellos casos donde a través de la indagación preliminar no se puedan verificar los presupuestos señalados en el artículo 39 de la Ley 610, la consecuencia inmediata es el archivo de la actuación, negándose el paso al proceso de responsabilidad fiscal2».

Conforme a lo expuesto y si eventualmente en el marco de la indagación preliminar se logra el resarcimiento del daño patrimonial al erario, al tratarse de una etapa pre procesal se considera un

2 Corte Constitucional. C-382-2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.SIA ATC 012025000207 Concepto 110.018.2025 Página 5 de 8

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beneficio de auditoría3, en el evento que tal indagación se haya originado en un hallazgo fiscal trasladado por el proceso auditor.

2. DENUNCIAS FISCALES

La Ley 1757 de 2015, «Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del

trasladado por el proceso auditor.

2. DENUNCIAS FISCALES

La Ley 1757 de 2015, «Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática». En su artículo 70 establece:

«Adiciónese un artículo a la Ley 850 de 2003 del siguiente tenor: Del procedimiento para la atención y respuesta de las denuncias en el control fiscal. La atención de las denuncias en los organismos de control fiscal seguirá un proceso común, así:

a) Evaluación y determinación de competencia; b) Atención inicial y recaudo de pruebas; c) Traslado al proceso auditor, responsabilidad fiscal o entidad competente; d) Respuesta al ciudadano.

Parágrafo 1°. La evaluación y determinación de competencia, así como la atención inicial y recaudo de pruebas, no podrá exceder el término establecido en el Código Contencioso Administrativo para la respuesta de las peticiones.

El proceso auditor dará respuesta definitiva a la denuncia durante los siguientes seis (6) meses posteriores a su recepción.

Parágrafo 2°. Para el efecto, el Contralor General de la República en uso de sus atribuciones constitucionales armonizará el procedimiento para la atención y respuesta de las denuncias en el control fiscal».

La normativa citada en precedencia es diáfana en indicar que las denuncias de control fiscal deben ser atendidas con respuesta de fondo en un término improrrogable de 6 meses posteriores a su recepción.

Después de atender la denuncia a través de proceso audito en el término de 6 meses y en el evento de configurarse un hallazgo fiscal, se trasladará a la Dirección de responsabilidad fiscal, dependencia

recepción.

Después de atender la denuncia a través de proceso audito en el término de 6 meses y en el evento de configurarse un hallazgo fiscal, se trasladará a la Dirección de responsabilidad fiscal, dependencia que analizará y determinará si inicia una indagación preliminar por el término de 6 meses (artícu lo 39 de la Ley 610 de 2000) o inicia proceso de responsabilidad fiscal profiriendo auto de apertura e imputación (artículo 98 Ley 1474 de 2011).

3 Se considera como un beneficio de la vigilancia y control fiscal el impacto positivo cuantificable o calificable en el sujeto de vigilancia y control fiscal que determina la contraloría territorial, generado por una actuación evidenciada y comprobada, que corresponda al seguimiento de los planes de mejoramiento o que sean producto de observaciones, del tratamiento dado a las peticiones, hallazgos, pronunciamientos, estudios macroeconómicos o cualquiera otro de los ejercicios efectuados por la contraloría t erritorial, siempre y cuando exista una relación directa entre la acción de mejora y el beneficio. GUÍA DE AUDITORÍA TERRITORIAL EN EL MARCO DE LAS NORMAS INTERNACIONALES - ISSAI - GAT Versión 4.0, marzo 2024.SIA ATC 012025000207 Concepto 110.018.2025 Página 6 de 8

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Ahora bien, si el órgano de control fiscal determina que la denuncia no se trasladará para ser atendida en el proceso auditor deberá cumplir con los términos señalados en la Ley 1437 de 2011 para la atención de derechos de petición.

Ahora bien, si el órgano de control fiscal determina que la denuncia no se trasladará para ser atendida en el proceso auditor deberá cumplir con los términos señalados en la Ley 1437 de 2011 para la atención de derechos de petición.

Sobre estos términos la norma estatutaria Ley 1755 de 2025 indica:

«Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones . Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.

Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:

1.Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.

2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.

Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto».

del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto».

De lo anterior, es dable indicar que e l término para resolver de fondo la denuncia por parte de Participación Ciudadana es de 15 días . S i se encuentra mérito se trasladará a la Dirección de Responsabilidad Fiscal, quien determinará el inicio de la indagación preliminar o del proceso de responsabilidad fiscal según las evidencias.

Puede ocurrir también, que la denuncia sea trasladada directamente a la Dirección de Responsabilidad Fiscal sin pasar por el Participación Ciudadana y será esa dependencia quien analice el caso y determina si inicia indagación preliminar o procesos de responsabilidad fiscal.

En estos dos eventos se deberán atender los términos que señala las Leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011, respectivamente.

3. CONCLUSIONES

• La indagación preliminar es una etapa pre procesal que no hace parte integral del proceso de responsabilidad fiscal y tiene como finalidad indagar sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño patrimonial al erario, la identificación de la entidad afectada y la determinación de losSIA ATC 012025000207

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presuntos responsables. De obtenerse la certeza, se proferirá auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, de lo contrario se procederá al archivo de la indagación preliminar.

• El término para atender de forma definitiva las denuncias atendidas en proceso auditor es de 6 meses posteriores a su recepción.

responsabilidad fiscal, de lo contrario se procederá al archivo de la indagación preliminar.

• El término para atender de forma definitiva las denuncias atendidas en proceso auditor es de 6 meses posteriores a su recepción.

• Los términos para el trámite de los derechos de petición son los que establece la Ley 1437 de 2011 – CPACA en el artículo 14.

• De no atenderse la denuncia por proceso auditor se puede iniciar directamente indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal, según las evidencias existentes y cumpliendo con los términos establecidos en las Leyes 610 de 2000 y 1474 de 2011.

En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determina la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01:

«(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en g eneral, nace de la

28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en g eneral, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifest ación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obliga torio cumplimiento o ejecución’» (Negrilla fuera de texto)

Lo invitamos a consultar los diferentes conceptos expedidos por la de la oficina Jurídica de la Auditoría General de la República relacionados con los diferentes temas por usted consultados en el enlace: http://www.auditoria.gov.co/web/guest/auditoria/normatividad/conceptos-juridicos

Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Avenida Calle 26 # 69 -76, Edificio Elemento Torre 4 (Agua) Piso 18, Bogotá D.C., o a los correos electrónicos juridica@auditoria.gov.co y gcarlosama@auditoria.gov.co. Si para usted resulta más cómodo, también puede diligenciarla de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón SIA, seleccionar la opción SIA ATC ATENCIÓN AL CIUDADANO, luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingrese los dígitos

página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón SIA, seleccionar la opción SIA ATC ATENCIÓN AL CIUDADANO, luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingrese los dígitos del código SIA -ATC que aparecen en la referencia de la presente comunicación y la contraseñaSIA ATC 012025000207 Concepto 110.018.2025 Página 8 de 8

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3c53213d También puede consultar su solicitud en el botón Consultar Solicitud ingresando igualmente el mismo código SIA-ATC y contraseña.

Atentamente,

HELTON DAVID GUTIÉRREZ GONZÁLEZ

Director oficina Jurídica Firmado Digitalmente

NOMBRE - CARGO

Proyectado por Genith Carlosama Mora. Profesional Especializado 04

Revisado por: Helton David Gutiérrez González Aprobado por: Los funcionarios y contratistas mencionados declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos ajustado a las normas y disposiciones legales vigentes y por lo tanto, bajo nuestra responsabilidad lo presentamos para firma.