AGR - Concepto 110.027.2025. Proceso de responsabilidad fiscal

Bogotá, 110

Doctora

NATALIA ANDREA PINEDA MUÑOZ

Directora Operativa de Jurisdicción Coactiva Contraloría General de Boyacá Tunja Boyacá coactiva@cgb.gov.co

Referencia: Concepto 110.027.2025

SIA-ATC. 012025000409

1. Proceso de responsabilidad fiscal.

2. Proceso de jurisdicción coactiva

Respetada doctora Natalia Andrea, cordial saludo.

La Auditoría General de la República -en adelante AGR - recibió su requerimiento contenido en el correo electrónico del 24 de abril de 2025 , radicado con el número 2101-202500855 y bajo el SIAATC. 012025000409, en el que hace la siguiente consulta:

«Trámite procesal a seguir, teniendo en cuenta que: a) Existe un fallo proferido por el Juzgado Penal del Circuito con funciones de conocimiento, mediante el cual se decreta la preclusión de la investigación penal con efectos de cosa juzgada, en razón del pago efectuado a la entidad víctima. b) En este Despacho cursa un proceso administrativo coactivo con fundamento en el fallo de responsabilidad fiscal, derivado de las mismas circunstancias fácticas objeto del proceso penal.

2. Viabilidad de la terminación del proceso coactivo que se adelanta en este Despacho, en atención al principio constitucional de non bis in idem, considerando que ya ha existido un pronunciamiento judicial de fondo que implicó el resarcimiento del daño patrimonial a la entidad afectada.

3. Determinación sobre la procedencia de la devolución de las sumas canceladas por el responsable

judicial de fondo que implicó el resarcimiento del daño patrimonial a la entidad afectada.

3. Determinación sobre la procedencia de la devolución de las sumas canceladas por el responsable fiscal en virtud del acuerdo de pago suscrito con la Contraloría General de Boyacá, en caso de que se declare procedente la terminación del proceso coactivo, y habiéndose verificado que el perjuicio ha sido resarcido a través del pago reconocido en sede pena)».

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema de manera general y abstracta.

Auditoría General de la República Al contestar cite el radicado No: 1102-202501355

Fecha: 23 de mayo de 2025 03:51:23 p. m.

Origen: Oficina Jurídica Destino: PETICIONARIO Proceso de generación del documento 70215SIA ATC 012025000409

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Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C -1176 de 2004, señalando:

Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C -1176 de 2004, señalando:

«Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…)» (Negrilla fuera de texto).

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3° del artículo 18 del Decreto-Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácter de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilit ar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Este Despacho para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponi endo algunas consideraciones

consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponi endo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta.

1. Proceso de responsabilidad fiscal

La Ley 610 de 2000, « Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías», en el artículo 1° define el proceso de responsabilidad fiscal como: «[…] el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado».

El artículo 4° ibídem señala que: «La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

[…]

Parágrafo 1º. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad». (Negrillas y subrayado fuera de texto).SIA ATC 012025000409 Concepto110.027.2025 Página 3 de 7

A su turno la Corte Constitucional al realizar el estudio de constitucionalidad de apartes de los artículos 1, 4, 6, 12 y 41 de la Ley 610 de 2000, manifestó:

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A su turno la Corte Constitucional al realizar el estudio de constitucionalidad de apartes de los artículos 1, 4, 6, 12 y 41 de la Ley 610 de 2000, manifestó:

«El proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa; de ahí que la resolución por la cual se decide finalmente sobre la responsabilidad del procesado constituya un acto administrativo que, como tal, puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa. En este orden de ideas la responsabilidad que se declara a través del proceso fiscal es eminentemente administrativa, dado que recae sobre la gestión y manejo de los bienes públicos; es de carácter subjetivo, porque busca deter minar si el imputado obró con dolo o con culpa; es patrimonial y no sancionatoria, por cuanto su declaratoria acarrea el resarcimiento del daño causado por la gestión irregular; es autónoma e independiente, porque opera sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad ; y, finalmente, en su trámite deben acatarse las garantías del debido proceso según voces del artículo 29 Superior1». (Negrillas fuera de texto).

Con el fin de garantizar el resarcimiento del detrimento causado al erario se pueden decre tar medidas cautelares tal como los prevé el artículo 12 de la Ley 610 de 2000:

Medidas cautelares. En cualquier momento del proceso de responsabilidad fiscal se podrán decretar medidas cautelares sobre los bienes de la persona presuntamente responsable de un detrimento al patrimonio público, por un monto suficiente para amparar el pago del posible desmedro al erario, sin que el funcionario que las ordene tenga que prestar caución. Este último responderá por los perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con

un detrimento al patrimonio público, por un monto suficiente para amparar el pago del posible desmedro al erario, sin que el funcionario que las ordene tenga que prestar caución. Este último responderá por los perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con temeridad o mala fe.

Las medidas cautelares decretadas se extenderán y tendrán vigencia hasta la culminación del proceso de cobro coactivo, en el evento de emitirse fallo con responsabilidad fiscal. […] (Negrillas fuera de texto).

Partiendo de lo expuesto, es menester indicar que las decisiones más importantes en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal ordinario son: (i) el auto de apertura, (ii) el auto de imputación y (iii) el fallo con responsabilidad fiscal contenidos en los artículos 40, 48 y 53 de la Ley 610 de 2000, respectivamente. El artículo 53 de la ley citada normatividad dispone:

«ARTÍCULO 53. FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL . El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa leve2 del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable.

Los fallos con responsabilidad deberán determinar en forma precisa la cuantía del daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la decisión, según los índices de precios al consumidor certificados por el DANE para los períodos correspondientes».

Los fallos con responsabilidad deberán determinar en forma precisa la cuantía del daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la decisión, según los índices de precios al consumidor certificados por el DANE para los períodos correspondientes».

1 Corte Constitucional. C-840-2001. M.P Jaime Araujo Rentería 2 Aparte tachado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-619-02 de 8 de agosto de 2002, Magistrados Ponentes Drs. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil.SIA ATC 012025000409 Concepto110.027.2025 Página 4 de 7

En firme el fallo con responsabilidad fiscal y según lo dispuesto en el artículo 58 «prestará mérito ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes, el cual se hará efectivo a través de la jurisdicción coactiva de las Contralorías3».

La Corte Co nstitucional ha señalado en diferentes pronunciamientos que la naturaleza de la responsabilidad fiscal es resarcitoria:

«[…] En efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulación de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a través de dicho

existir una acumulación de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a través de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-046/944. (Negrillas fuera de texto)

[…]».

En el mismo sentido, esta alta Corporación en Sentencia C-832 de 2002, precisó:

[…] c) Es patrimonial y no sancionatoria. En efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. En este sentido como lo explicó esta Corporación al declarar la exequibilidad de la expresión "mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal" contenida en el artículo 4° de la Ley 610 de 2000, el perjuicio material se repara mediante indemnización, que puede comprender tanto el daño emergente, como el lucro cesante, de modo que el afectado, es decir, el Estado, quede indemne, esto es, como si el perjuicio nunca hubiera ocurrido.

Cabe precisar sin embargo que "el resarcimiento del perjuicio, debe guardar correspondencia directa con la magnitud del daño causado más no puede superar ese límite."5. Y no podría ser de otro modo, pues de indemnizarse por encima del monto se produciría un enriquecimiento sin causa. Por lo mismo, la indemnización por los daños materiales sufridos debe ser integral, de tal forma que incluya el valor del bien perdido o lesionado (daño emergente), y el monto de

sin causa. Por lo mismo, la indemnización por los daños materiales sufridos debe ser integral, de tal forma que incluya el valor del bien perdido o lesionado (daño emergente), y el monto de lo que se ha dejado de percibir en virtud de tal lesión (lucro cesante), a lo cual se suma la indexación correspondiente, que para el caso de la responsabilidad fiscal, se halla prevista en el inciso segundo del artículo 53 de la ley 610 de 2000.6

d) Es independiente y autónoma de otros tipos de responsabilidad. La responsabilidad fiscal es distinta de la responsabilidad disciplinaria o de la responsabilidad penal que pueda generarse

3 Ley 610-2000, artículo 58. 4 Corte Constitucional. SU-620-1996. M.P Antonio Barrera Carbonell 5 Corte Constitucional. C-197-1993. M.P Antonio Barrera Carbonell 6 Corte Constitucional C-840—2001. M.P Jaime Araújo RenteríaSIA ATC 012025000409 Concepto110.027.2025 Página 5 de 7

por la comisión de los mismos hechos que se encuentran en el origen del daño causado al patrimonio del Estado, que debe ser resarcido por quien en ejercicio de gestión fiscal actúa con dolo o culpa. En tal virtud, puede existir una acumulación de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque la Corte ha advertido que si se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a través de un proceso fiscal7.

Cabe hacer énfasis de manera particular en que los bienes jurídicos protegidos por cada tipo de responsabilidad son diferentes y que los objetivos perseguidos en cada caso son igualmente diversos

reconocimiento de ellos a través de un proceso fiscal7.

Cabe hacer énfasis de manera particular en que los bienes jurídicos protegidos por cada tipo de responsabilidad son diferentes y que los objetivos perseguidos en cada caso son igualmente diversos

En este sentido cabe recordar que contrariamente a lo que sucede en materia penal en donde la reparación de los perjuicios ocasionados al patrimonio estatal no genera la cesación de procedimiento o la absolución por la conducta punible atribuida al servidor, en cuanto lo que se censura es la vulneración del bien jurídico protegido por el derecho penal, -a saber en materia de peculado, la administración pública -, en el ámbito fiscal la acción respectiva podrá cesar si se demuestra que el daño investigado ha sido resarcido totalmente (artículo 16 de la Ley 610 de 2000)8.

[…]». (Negrillas fuera de texto).

2. Proceso de jurisdicción coactiva

Para la Corte Constitucional, la jurisdicción coactiva es un privilegio en favor de la administración, en particular manifiesta el Alto Tribunal:

«Un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte. Esta figura se justifica en la prevalencia del interés general, dado que dichos recursos son necesarios con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales9».

Ahora bien, en el trámite del proceso de jurisdicción coactiva, al expedir el mandamiento de pago se solicitará el pago toral de la obligación incluidos los intereses desde que se hizo exigible el fallo con responsabilidad fiscal hasta la fecha en que se realice el pago y con la notificación del

se solicitará el pago toral de la obligación incluidos los intereses desde que se hizo exigible el fallo con responsabilidad fiscal hasta la fecha en que se realice el pago y con la notificación del mandamiento de pago se establece la relación jurídico procesal.

En similar sentido el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoLey 1437 de 2011sobre el cobro coactivo dispone:

«Artículo 98. Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código. Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes».

7 Corte Constitucional C-046-1994. M.P Eduardo Cifuentes Muñoz 8 Sentencia C-832-2002. M.P Álvaro tafur Galvis 9 Sentencia C-666 de 2000. M.P José Gregorio Hernández Galindo.SIA ATC 012025000409 Concepto110.027.2025 Página 6 de 7

A su vez artículo 99 ibidem señala que prestan mérito ejecutivo para su cobro coactivo, a favor del Estado los siguientes documentos, «siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible»:

«1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.

2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro

alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.

2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero

3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.

4. Las demás garantías que, a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.

5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor».

Conclusiones.

• La Corte Constitucional ha señalado en diferentes pronunciamientos que el proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa, es patrimonial y no sancionatoria , es autónoma e independiente porque opera sin perjuicio de otras responsabilidades disciplinaria o penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos. • La declaración de responsabilidad fiscal tiene una finalidad resarcitoria , porque se busca indemnizar al estado por el detrimento causado al erario, quiere decir, obtenido el pago total de la obligación en sede penal o disciplinaria se procede al a rchivo del proceso de responsabilidad fiscal o de jurisdicción coactiva adelantados por los órganos de control fiscal del país. • En el evento de haberse obtenido el resarcimiento total del detrimento causado, esto es capital

responsabilidad fiscal o de jurisdicción coactiva adelantados por los órganos de control fiscal del país. • En el evento de haberse obtenido el resarcimiento total del detrimento causado, esto es capital e intereses a la fecha de pago dentro del proceso penal, no es posible obtener un nuevo reconocimiento en el proceso de jurisdicción coactiva porque se produciría un enriquecimiento sin causa del Estado y lo que corresponde es hacer la devolución respectiva al responsable fiscal o ejecutado. • En caso de existir medidas cautelares vigentes y como quiera que el detrimento patrimonial fue resarcido en su totalidad se deberán levantar conforme a la normativa vigente.

En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determina la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01:SIA ATC 012025000409 Concepto110.027.2025 Página 7 de 7

(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de

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(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en ge neral, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifesta ción unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obligat orio cumplimiento o ejecución . (Negrillas fuera de texto)

Los conceptos de la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República relacionados en el presente concepto pueden ser consultados en el enlace http://www.auditoria.gov.co/web/guest/auditoria/normatividad/conceptos-juridicos (Nota: en el evento de existir conceptos sobre el asunto consultado)

Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Avenida Calle 26 # 69 -76, Edificio Elemento Torre 4 (Agua) Piso 18, Bogotá D.C., o a los correos electrónicos juridica@auditoria.gov.co y gcarlosama@auditoria.gov.co. Si para usted resulta más cómodo, también puede diligenciarla de manera virtual a través de nuestra

Bogotá D.C., o a los correos electrónicos juridica@auditoria.gov.co y gcarlosama@auditoria.gov.co. Si para usted resulta más cómodo, también puede diligenciarla de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón SIA, seleccionar la opción SIA ATC ATENCIÓN AL CIUDADANO, luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingrese los dígitos del código SIA -ATC que aparecen en la referencia de la presente comunicación y la contraseña beb0e476. También puede consultar su solicitud en el botón Consultar Solicitud ingresando igualmente el mismo código SIA-ATC y contraseña.

Cordial saludo,

HELTON DAVID GUTIÉRREZ GONZÁLEZ

Director Oficina Jurídica Firmado Digitalmente

NOMBRE - CARGO Proyectado o transcrito por: Genith Carlosama Mora. Profesional especializado 04

Revisado por: Helton David Gutiérrez González. Director Oficina Jurídica Aprobado por: Los funcionarios y contratistas mencionados declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos ajustado a las normas y disposiciones legales vigentes y por lo tanto, bajo nuestra responsabilidad lo presentamos para firma.