AGR - Concepto 110.029 de 2010 (Fondos de Bienestar y Austeridad en el Gasto)

() . ... ··•• ... • .. ,. .... i& ') ) t':1 ·' él 1fi ::.. ..,: , i ?nng ''V (._, • .• 2 fi '3 uu- .A'( Buzon del ciudafi jhoiner arley fiara control_ciudadano De: jhoinerarley@hotmail.com Para: control_ ciudadano@contra_loriagen.gov .co BUZÓN DEL CIUDADANO o Número de la solicitud: 12064

Fecha: 2009/12/16 Hora: 15:18 l \. \ .• ;10. ,eL.33/fiS ,:J 3 í\ 1 t ?G09 ,J. l.,. 1 1... L. 16/12/2009 03:43 p.m.

(" Buzón: Consultas Jurídicas e Ciudadano Nombre: jhÓiner firley mejijél diaz Tipo de identificación: Cédula de Ciudadanía Número de identificación: 7715262

Dirección: calle 12 a No. 3-23

Teléfono: 3118087694

País: Colombia Departamento: Caqueta Ciudad: florencia Correo: jhoinerfirley@hotmail.com Asunto: consulta Mensaje: ·trabajo en la gobernacion del Caquetá, en la oficina de Recursos Humanos, y se ha l presentado una situacion con la Contraloria Departamental , relacionada con la posibilidad de realizar la actividad de fin de año con los hijos de los funcionarios de la a dministracion por cuanto en el año anterior se configuro un hallazgo fiscal por que la administracion utilizando los recürsos de bienestar compro regalos para los hijos de los funcionarios. se argumenta que debido a la prohibicion establecedia

anterior se configuro un hallazgo fiscal por que la administracion utilizando los recürsos de bienestar compro regalos para los hijos de los funcionarios. se argumenta que debido a la prohibicion establecedia en los decretos de austeridad en el gassto estas actividades no se pueden hacer. yo quiero saber si fi existe una norma. que nos posibilite la realizacion de estas actividades mas aun cuando estan inmersas .en el plan de Bienestar de la entidad o de que forma lo' podemos hacer o no es posib!e . gracias ., .AuorroRíA fiJU. a( ._,_ Rll'.Jl"ÚD,,IOA i F o r t ,.,, 1 e z f.t, d e /, e o n. t 1· ,, l f i s e til l Bogotá o.e., 110-029-201 O Doctor

JHOINER ARLEY MEJÍA DÍAZ

Oficina de Recursos Humanos Gobernación del Departamento de Caquetá Florencia, Caquetá

Ref.: Rad. 2010-233-001083-2 (02/03/201 O).

Apreciado doctor Mejía: 20101100041231

Al contestar por favor cite estos datos:

Radicado No.: 20101100041231

Fecha: 30-07-2010

Tal como le anuncié telefónicamente, doy respuesta atenta a su comunicación del asunto en los siguientes términos:

1. Síntesis de la Consulta En su consulta elevada ante la Contraloría General de la República, y trasladada a la Auditoría General, solicita orientación sobre la existencia de una norma que posibilite la realización de actividades de fin de año con los hijos de los funcionarios de la Administración Departamental, así: "( ... ) Trabajo en la gobernación del Caquetá, en la oficina de Recursos Humanos,

la realización de actividades de fin de año con los hijos de los funcionarios de la Administración Departamental, así: "( ... ) Trabajo en la gobernación del Caquetá, en la oficina de Recursos Humanos, y se ha presentado una situación con la Contraloría Departamental, relacionada con la posibilidad de realizar la actividad de fin de año con los hijos de los funcionarios de la administración por cuanto en el año anterior se configuró un hallazgo fiscal por que la administración utilizando los recursos de bienestar compro regalos para los hijos de los funcionarios. Se argumenta que debido a la prohibición establecida en los decretos de austeridad en el gasto estas actividades no se pueden hacer. Yo quiero saber si existe una norma que nos posibilite la realización de éstas actividades más aún cuando están inmersas en el plan de Bienestar de la entidad o de que forma lo podemos hacer o no es posible( ... )". ___ ,, _______ .....,.. _______ __ ----- .. ·,AUDITORÍA fil. DI( l."- RZ:,OÓIL,IOA i F o r t 1't l e z a, ,i e l e o tt t 1-· o l f i s e a l 1

2. Consideraciones Preliminares Como tuve oportunidad de informarle, esta oficina ha venido adelantando un estudio sobre austeridad en el gasto público, con énfasis en el nivel territorial, dada su autonomía normativa en estos asuntos, y, en algunos casos, la ausencia de regulación en la materia; sin embargo, antes de proceder a dar respuesta a su solicitud, nos permitimos hacer las siguientes consideraciones preliminares.

Como le expresé, dadas las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, éste ente de control no puede tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas, ya que nos

Como le expresé, dadas las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, éste ente de control no puede tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas, ya que nos corresponde un control posterior y selectivo de su gestión fiscal. Por lo tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones particulares, individuales o concretas, que puedan llegar a ser sometidas a su consideración; en este sentido, los temas se abordarán de manera general y abstracta. Las opiniones de la Oficina Jurídica, son tan sólo orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la Auditoría General de la República, ni son de obligatorio cumplimiento o ejecución, en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo. Hecha estas consideraciones iniciales y con el fin de ofrecer una orientación sobre el asunto, hacemos las siguientes:

3. Consideraciones de la Oficina Jurídica • Sobre la austeridad en el Gasto El Decreto 173 7 de 1998, "Por el cual se expiden medidas de austeridad y eficiencia, sometiendo a condiciones especiales la asunción de compromisos por parte de /as entidades públicas que manejan recursos del tesoro público", preceptúa en su artículo 2º: "Artículo 2°. Las entidades territoriales adoptarán medidas equivalentes a las aquí dispuestas en sus organizaciones administrativas.

Según el artículo 12 de la citada norma, Modificado por el artículo 2 del Decreto 2445 de 2000.AUDlTORÍ .. lll fit.Dl(t.ARfi "Está prohibida la realización de recepciones, fiestas agasajos o conmemoraciones de las entidades con cargo a los recursos del Tesoro Público".

de 2000.AUDlTORÍ .. lll fit.Dl(t.ARfi "Está prohibida la realización de recepciones, fiestas agasajos o conmemoraciones de las entidades con cargo a los recursos del Tesoro Público". Éstas medidas tienen que ver fundamentalmente con la administración del personal, contratación de servIcIos personales, publicidad y publicaciones, servIcIos administrativos como uso de teléfonos, asignación y uso de vehículos, celebración de eventos y agasajos, reuniones de trabajo fuera de la sede, contratación de mejoras útiles o suntuarias, entre otras. Se exceptúan de la anterior disposición, los gastos que efectúen el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y los gastos para reuniones protocolarios o internacionales que requieran realizar los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Comercio Exterior y de Defensa Nacional y la Policía Nacional, lo mismo que aquellas conmemoraciones de aniversarios de creación o fundación de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional cuyo significado, en criterio del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, revista particular importancia para la historia del país. Así las cosas, el Decreto 1737 de 1998, se constituye en fuente normativa que no puede ser desatendida por los entes territoriales, so pretexto de la existencia o no de regulación local sobre la materia, más aún cuando el arquetipo constitucional exige la armonización del sistema jurídico que debe privilegiar las garantías mínimas de los asociados, y la estabilidad de la gestión económica del Estado en términos de racionalización del gasto público nacional, a través de la articulación eficiente de las preceptivas constitucional y legal respecto de la austeridad en el gasto y su

asociados, y la estabilidad de la gestión económica del Estado en términos de racionalización del gasto público nacional, a través de la articulación eficiente de las preceptivas constitucional y legal respecto de la austeridad en el gasto y su manifestación autonómica frente al manejo de recursos públicos 1. Conforme al artículo 209 Superior, austeridad en el gasto equivale al no desperdicio o despilfarro de los recursos provenientes del Tesoro Público2, cuyo fundamento filosófico encuentra asidero en la gerencia de lo público, que pretende maximizar la distribución de recursos públicos, evitando la fuga de recursos a través de disposiciones suntuarias e inútiles. En éste orden de ideas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en aras de proteger los intereses presupuestales superiores, coadyuva al desarrollo de la política estatal de austeridad y autocontrol en el gasto, persuadiendo a los entes territoriales para que en sus administraciones tomen medidas equivalentes, más no iguales, a las adoptadas por el nivel nacional. Lo anterior, tiene como fundamento el respeto por la autonomía de los entes territoriales, la existencia de competencias propias en el Ley 617 de 2000. De conformidad con el Artículo 128 de Carta Política de 1991, el Tesoro Nacional está constituido por los recursos públicos que hacen parte de la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas. i F o r t t'I, l e .z tt, d e !' eo n t: 1-♦ o l f·i s e t't t I\,

recursos públicos que hacen parte de la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas. i F o r t t'I, l e .z tt, d e !' eo n t: 1-♦ o l f·i s e t't t I\, AUDITORÍA i F ,, 1· t tt l e z a d t l t o ti t: -r o l f í J t a l ! oCilll)Nll)lt.Al. DI( l.A R,U,,Óm.JQA manejo de sus intereses y recursos locales, articulados con los principios generales de la economía en materia presupuesta! y la materialización de una hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los procedimientos de elaborac ión del presupuesto, de aprobación, ejecución y control del mismo respondan a patrones comunes. Así, el artículo 287 constitucional desarrolla el postulado de la autonomía de los entes territoriales, al establecer que éstos gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y el manejo de sus recursos -entre otras facultades-, dentro de los límites señalados en la ley, estableciendo además que, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de acuerdo con el artículo 288 ibídem. Frente al tema, la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-720 de 1999, concluyendo lo siguiente: "( ... ) Dado que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier intervención legislativa en esa materia exige una justificación objetiva y suficiente. Como fue explicado, la facultad de

entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier intervención legislativa en esa materia exige una justificación objetiva y suficiente. Como fue explicado, la facultad de intervenir en la destinación de los recursos nacionales cedidos o transferidos surge de un conjunto de normas constitucionales que habilitan de manera específica, dicha intervención. No obstante, no existe en la Carta una norma que justifique, in genere, la intervención del legislador en la administración de los recursos propios de dichas entidades. Por el contrarío, la posibilidad constitucional de manejar en forma autónoma sus propios recursos, es una garantía necesaria para asegurar que las entidades territoriales puedan verdaderamente diseñar un presupuesto de gastos e inversiones ajustado a sus propias necesidades y prioridades( ... )". (La negrilla es nuestra). La autonomía normativa de los entes territoriales no puede llegar al punto de sustraerse de la aplicación regulatoria de las políticas nacionales, por ello en armonía con el sistema jurídico deben tener en cuenta la integración con los referentes superiores y del orden central, haciendo uso de herramientas similares. En éste sentido, el Tribunal Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad de la aplicación normativa por ana logía concluyendo en sentencia C-083 de 1995 que ante la evidencia de vacíos legislativos, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho3. Nótese que en el orden nacional se establecen además de las citadas normas, los Decretos de liquidación del Presupuesto General de la Nación que enfatizan en la 3 Artículo 8 de la Ley 153 de 1887.

Nótese que en el orden nacional se establecen además de las citadas normas, los Decretos de liquidación del Presupuesto General de la Nación que enfatizan en la 3 Artículo 8 de la Ley 153 de 1887. ---·----------------------r AUDlTORÍA fi .. DI( l."'- Rlr,PÓl&JQA i F " r t 11. l t: z a d e l e o nt 1· o l f:i s e a t ! correcta destinación de los recursos públicos sobre los programas de bienestar, por lo que los entes territoriales no pueden desconocer dicha regulación, preceptuada en los siguientes términos para las vigencias fiscales 20094 y 201 05: "( ... )Los recursos destinados a programas de capacitación y b ienestar social no pueden tener por objeto crear o incrementar salarios, bonificaciones, sobresueldos, primas, prestaciones sociales, remuneraciones extralegales o estímulos pecuniarios ocasionales que la ley no haya establecido para los servidores públicos, ni servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie.( ... )" • Sobre el Bienestar Social Con respecto a la consagración legal del Régimen de Bienestar Social, el Decreto Ley 1567 de 19 986 -por el cual se crea el Sistema Nacional de Capacitación y el Sistema de Estímulos para los empleados del Estado-, establece en su artículo 20: "( ... ) Bienestar Social. Los programas de bienestar social deben organizarse a partir de las iniciativas de los servidores públicos como procesos permanentes orientados a crear, mantener y mejorar las condiciones que favorezcan el desarrollo integral del empleado, el mejoramiento de su nivel de vida y el de su familia; así mismo deben permitir elevar los niveles de satisfacción, eficacia,

orientados a crear, mantener y mejorar las condiciones que favorezcan el desarrollo integral del empleado, el mejoramiento de su nivel de vida y el de su familia; así mismo deben permitir elevar los niveles de satisfacción, eficacia, eficiencia, efectividad o identificación del empleado con el servicio de la entidad en la cual labora.( ... ). ( ... ) Tendrán derecho a beneficiarse de los programas de bienestar social todos los empleados de la entidad y sus familias ( ... ). (Resaltamos) . Por lo anterior, los programas de bienestar social deben estar incluidos dentro del presupuesto del ente territorial y contar con la correspondiente apropiación e presupuestaria dentro de la vigencia para la cual se pretende realizar la actividad. El presupuesto debe reflejar los planes y programas de desarrollo económico y social que se elaboran por el Gobierno de una manera democrática y participativa, l las leyes de los planes son obligatorias tanto para el ejecutivo como para el legislativo Al respecto, la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-337 de 19 93, indicando que: 4 5 6 7 "( ... ) El Presupuesto General de la Nación deberá reflejar los planes de largo, mediano y corto plazo. En consecuencia, para su elaboración se tomarán en Decreto 4841 de 2008. En concordancia Concepto O.J. A.GR. N.U.R. 211-00-3-8334 435/03 Artículo 16 del Decreto 4996 de 2009. El Decreto 1227 de 2005 reglamentó parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1567 de 1998. Curso de Derecho Fiscal, Universidad Externado de Colombia, Primera Edición, Tomo 1. p. 259. ... AUDITORÍA fi ........... fim.táA

Curso de Derecho Fiscal, Universidad Externado de Colombia, Primera Edición, Tomo 1. p. 259. ... AUDITORÍA fi ........... fim.táA cuenta los objetivos de los planes y programas de desarrollo económico y social, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones, y la evaluación que de estos se lleve a cabo, conforme a las disposiciones consagradas en el Estatuto Orgánico y en su reglamento( ... )" Las preceptivas constitucionales y legales analizadas se asumen como el sustento axiológico de la austeridad en el gasto público en concordancia con las políticas de bienestar social, cuyos fundamentos normativos se constituyen en el reducto de la organización presupuesta! y las directrices nacionales regulatorias de la erogación pública, a partir de las cuales se desarrollan las disposiciones territoriales. En consecuencia, éste conjunto de disposiciones pretenden coadyuvar en el ejercicio de una gestión fiscal eficiente, capaz de garantizar el mantenimiento del sistema presupuesta! ajustado a los principios de intervencionismo social que el ente estatal debe brindarle a sus empleados a través de los programas de bienestar social. La racionalidad de la gestión pública exige tener en cuenta premisas del deber ser constitucional que entrañan de suyo, una racionalidad política en términos de la existencia de la función pública de control fiscal a cargo de una entidad estatal. Finalmente, y como un referente doctrinal de la aplicación de las normas nacionales en materia de austeridad en el gato público, el Departamento Administrativo de la Función Pública -D.A.F.P.- en concepto EE-10284 del 2 de octubre de 2009, se pronunció sobre los programas de Bienestar para los hijos de los funcionarios públicos y la

materia de austeridad en el gato público, el Departamento Administrativo de la Función Pública -D.A.F.P.- en concepto EE-10284 del 2 de octubre de 2009, se pronunció sobre los programas de Bienestar para los hijos de los funcionarios públicos y la racionalización del gasto, señalando al respe cto que: "( ... ) En cuanto a la celebración de la navidad para los hijos de los funcionarios en concepto del 6 de noviembre de 1998, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público conceptuó que el Decreto 2209 de octubre de 1998 derogó expresamente el artículo 7° del Decreto 26 del mismo año, el cual hacia la salvedad a la prohibición de efectuar con cargo al tesoro público la compra de regalos de navidad para los hijos de los funcionarios, textualmente prescribía: "Prohíbese ordenar, autorizar o efectuar fiestas, agasajos, celebraciones o conmemoraciones u otorgar regalos con cargo al tesoro público, salvo en las actividades de Bienestar social relacionadas con la celebración de navidad de los hijos de los funcionarios". Conforme a lo anterior, para el caso objeto de consulta, en concepto de esta Dirección, no es viable entregar regalos de Navidad a los hijos de los empleados, así como realizar fiestas o agasajos con cargo al tesoro público; por ende la entrega de bonos navideños en dinero o especie para todos los funcionarios de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción está expresamente prohibido en la ley. ( ... )" Por todo lo anterior, se debe verificar si las actividades que se pretenden ejecutar están incluidas en el programa de bienestar social de la entidad pública -la cual debe organizar anu almente para sus empleados, programas de bienestar social e r r

Por todo lo anterior, se debe verificar si las actividades que se pretenden ejecutar están incluidas en el programa de bienestar social de la entidad pública -la cual debe organizar anu almente para sus empleados, programas de bienestar social e r r i Fo .,., t tt, le z et, d e l e o n t: 1-· o l f i s e a, l 1AUDITORÍA fiL. aa: L." Rlr,l"wll,IOA incentivosª. i F <' r t 11, le z tt, dt l t o n t 1-· " l f í .u: a t / En todo caso, no debe perderse de vista que las actividades que se enmarquen en un Plan de Bienestar Social, de acuerdo a la teleología de éstos programas, deben responder al desarrollo integral del empleado, el mejoramiento de su calidad de vida y la de su familia, que redunde en beneficio de su compromiso con la insti tución. (Destacamos) Por ello, se debe verificar la existencia de la regulación de los programas de bienestar social al interior de cada entidad, y si las actividades que se pretenden poner en marcha se articulan coherentemente con las previsiones de bienestar social armonizadas con la regulación de la carrera administrativa y el régimen de los empleados públicos en Colombia. Cordialmente,

(ORIGINAL FI RMADO)

MARIANA GUTIÉRREZ DU EÑAS

Directora Oficina Jurídica

Proyectó: María José Hernández Burbano Abogada Oficina Jurídica Artículo 19 Decreto 15 67 de 19 98.

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