AGR - Concepto 110.031.2025. Proceso de jurisdicción coactiva 2. Acuerdos de pago.

Bogotá, 110

Señor JHAN CARLOS SANTIAGO VARGAS Contraloría General del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina

San Andrés Islas Email: jsantiago@contraloriasai.gov.co

Referencia: SIA-ATC. 012025000441

1. Proceso de jurisdicción coactiva

2. Acuerdos de pago

Respetado señor Santiago, cordial saludo.

La Auditoría General de la República recibió su requerimiento contenido en el correo electrónico, del 5 de mayo de 2025, radicado con el número 2101-202500916 y bajo el SIA-ATC. 012025000441, en el que hace la siguiente consulta:

«¿Puede una Entidad de Control Fiscal, suscribir un acuerdo de pago, teniendo esas características, en específico la cantidad elevada de cuotas en las que se realizarían los pagos? ¿En caso de ser negativa la respuesta, existe algún criterio legal para fundamentar esa respuesta negativa? posteriormente es remitido al área de jurisdicción coactiva, en el cual se hizo el trámite pertinente y se encuentra en etapa de cobro persuasivo, la deuda está consolidada en un valor de $480.000.000 millones de pesos».

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos

vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema de manera general y abstracta.

Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C -1176 de 2004, señalando:

«Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal , pues la

Auditoría General de la República Al contestar cite el radicado No: 1102-202501536

Fecha: 9 de junio de 2025 09:20:55 a. m.

Origen: Oficina Jurídica Destino: PETICIONARIO Proceso de generación del documento 71344SIA ATC 012025000441

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atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…)» (Negrilla fuera de texto). Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 18 del Decreto -Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 18 del Decreto -Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácter de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Este Despacho para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponi endo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta.

1. Proceso de jurisdicción coactiva de competencia de las contralorías

La jurisdicción coactiva fue definida por la Corte Constitucional en Sentencia C-666 de 2000, como «Un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesiten con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales».

La Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República en concepto nro. 110-015-2025 sobre el

se necesiten con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales».

La Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República en concepto nro. 110-015-2025 sobre el proceso de jurisdicción coactiva de competencia de las contralorías precisó:

«Que por disposición de los artículos 268 y 272 de la Constitución, el ejercicio de la jurisdicción coactiva le corresponde al al Contralor General de la República y por dicho conducto también a las contralorías, así:

«[…]

5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva, para lo cual tendrá prelación»

[…]

«17. Imponer sanciones desde multa hasta suspensión a quienes omitan la obligación de suministrar información o impidan u obstaculicen el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, o incumplan las obligaciones fiscales previstas en la ley. Así mismo a lo s representantes de las entidades que, con dolo o culpa grave, no obtengan el fenecimiento de las cuentas o concepto o calificación favorable en los procedimientos equivalentes para aquellas entidades no obligadas a rendir cuenta, durante dos (2) períodos fiscales consecutivos»

En cuanto a las competencias ejercidas por las contralorías territoriales, el artículo 272 ibídem señala:SIA ATC 012025000441 Concepto 110.031.2025 Página 3 de 8

«La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República.

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«La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República.

La vigilancia de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales.

La ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República. (…).

Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente , según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley». (Negrillas fuera de texto)

Por su parte el artículo 90 de la Ley 42 de 1993 dispone:

«Para cobrar los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los títulos ejecutivos a que se refiere la presente Ley, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el Código de Procedimiento Civil, salvo los aspectos especiales que aquí se regulan.»

El artículo 92 de la citada disposición cita que prestan mérito ejecutivo:

«1. Los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente, ejecutoriadas.

2. Las resoluciones ejecutoriadas expedidas por las contralorías, que impongan multas una vez transcurrido el término concedido en ellas para su pago.

«1. Los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente, ejecutoriadas.

2. Las resoluciones ejecutoriadas expedidas por las contralorías, que impongan multas una vez transcurrido el término concedido en ellas para su pago.

3. Las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal».

A su turno, el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, establece la facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas:

«Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de éstas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del ni vel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.

Parágrafo 1°. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad […]». (Resaltado fuera de texto)

Sobre el recaudo de cartera pública y con la expedición de la Ley 1066 de 2006, el Consejo de Estado precisó:

en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad […]». (Resaltado fuera de texto)

Sobre el recaudo de cartera pública y con la expedición de la Ley 1066 de 2006, el Consejo de Estado precisó:

«En conclusión, en el contexto del artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, las Contralorías deben seguir como regla general el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario, con las salvedades que se hacen enseguida respecto de las disposiciones especiales contenidas en las Leyes 42 de 1993 y 610 deSIA ATC 012025000441 Concepto 110.031.2025 Página 4 de 8

2000 para los procesos de cobro coactivo basados en actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal. (Resaltado fuera de texto)

(…)

En el contexto de la Ley 1066 de 2006, las contralorías sí recaudan rentas o caudales públicos y, por ende, les es aplicable lo establecido en su artículo 5, salvo en materia de procesos de cobro coactivo originados en actos administrativos que declaran la responsabilidad fiscal, los cuales, por su especificidad, se rigen por sus normas especiales1». (Resaltado fuera de texto)

Por último, el artículo 100 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA consagra el procedimiento de cobro coactivo para las autoridades y la aplicación del Estatuto Tributario, así:

«ARTÍCULO 100. REGLAS DE PROCEDIMIENTO. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas:

1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas.

«ARTÍCULO 100. REGLAS DE PROCEDIMIENTO. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas:

1. Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas.

2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario.

3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del

Estatuto Tributario.

En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular». (Resaltado fuera de texto). Hoy Código General del Proceso (CGP , Ley 1564 de 2012). ( Resaltado fuera de texto)

La revisión de las normas transcritas en precedencia permite inferir preliminarmente que el cobro coactivo aplicable a los fallos de responsabilidad fiscal posee su propio procedimiento, fijado especialmente en las normas que lo regulan y que, en ausencia de regulación de parte de estas, se optará por una hermenéutica sistemática compuesta a saber por el estatuto tributario, el CGP , el CPACA y Ley 1066 de 2006, atendiendo claro está, las particularidades del caso en concreto».

2. Acuerdos de pago

En el concepto nro. 110-015-2025 al que hemos aludido, la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República se pronunció en los siguientes términos sobre los acuerdos de pagos.

2. Acuerdos de pago

En el concepto nro. 110-015-2025 al que hemos aludido, la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República se pronunció en los siguientes términos sobre los acuerdos de pagos.

«El artículo 96 de la Ley 42 de 1993, señala:

En cualquier etapa del proceso de jurisdicción coactiva el deudor podrá celebrar un acuerdo de pago con el organismo de control fiscal, en cuyo caso se suspenderá el proceso y las medidas preventivas que hubieren sido decretadas.

Sin perjuicio de la exigibilidad de garantías, cuando se declare el incumplimiento de pago, deberá reanudarse el proceso si aquéllas no son suficientes para cubrir la totalidad de la deuda.

1 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1882A. 15 de diciembre de 2009. M.P. William Zambrano CetinaSIA ATC 012025000441 Concepto 110.031.2025 Página 5 de 8

Lo expuesto significa que, en cualquier instancia del proceso de jurisdicción coactiva, el ente de control fiscal de común acuerdo con el deudor, podrán suscribir acuerdos de pago, lo que implica la suspensión de proceso coactivo, asimismo, suspende las medidas decretadas, es decir que, una vez se suscribe el acuerdo, el ente fiscal se encuentra en el deber de ordenar el levantamiento de las medidas cautelares que hubieren sido decretadas en marco del proceso coactivo.

Referente a la liquidación que debe surtirse para la suscripción del acuerdo de pago, la Ley 42 de 1993, no desarrolla el procedimiento especifico, así como tampoco el Código de Procedimiento Civil -hoy

Referente a la liquidación que debe surtirse para la suscripción del acuerdo de pago, la Ley 42 de 1993, no desarrolla el procedimiento especifico, así como tampoco el Código de Procedimiento Civil -hoy Código General del Proceso -, por lo que debe acudirse a las normas generales relacionadas con el proceso administrativo de cobro coactivo.

En ese sentido, la Ley 1066 de 2006, «por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones», consagrando como obligaciones de las entidades públicas que tengan cartera a su favor, las siguientes:

«Artículo 2°. Cada una de las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado y que dentro de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial deberán:

1. Establecer mediante normatividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o representante legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley, el cual deberá incluir las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago.

2. Incluir en sus respectivos presupuestos de ingresos el monto total del recaudo sin deducción alguna.

3. Exigir para la realización de acuerdos de pago garantías idóneas y a satisfacción de la entidad.

4. Contar con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal y con la autorización de vigencias futuras, si es del caso, de conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, para la realización de acuerdos de pago con otras entidades del sector público.

4. Contar con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal y con la autorización de vigencias futuras, si es del caso, de conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, para la realización de acuerdos de pago con otras entidades del sector público.

5. Reportar a la Contaduría General de la Nación, en las mismas condiciones establecidas en la Ley 901 de 2004, aquellos deudores que hayan incumplido los acuerdos de pagos con ellas realizadas, con el fin de que dicha entidad los identifique por esa causal en el Boletín de Deudores Morosos del Estado.

6. Abstenerse de celebrar acuerdos de pago con deudores que aparezcan reportados e n el boletín de deudores morosos por el incumplimiento de acuerdos de pago, salvo que se subsane el incumplimiento y la Contaduría General de la Nación expida la correspondiente certificación.»

Así como el artículo 3 del Decreto 4473 de 2006, «por el cual se reglamenta la Ley 1066 de 2006» . señaló:

«Facilidades para el pago de las obligaciones a favor de las entidades públicas. Las entidades públicas definirán en su reglamento de cartera los criterios para el otorgamiento de las facilidades o acuerdos de pago que deberán considerar como mínimo los siguientes aspectos:

1. Establecimiento del tipo de garantías que se exigirán, que serán las establecidas en el Código Civil,

Código de Comercio y Estatuto Tributario Nacional.SIA ATC 012025000441 Concepto 110.031.2025 Página 6 de 8

2. Condiciones para el otorgamiento de plazos para el pago, determinación de plazos posibles y de los

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2. Condiciones para el otorgamiento de plazos para el pago, determinación de plazos posibles y de los criterios específicos para su otorgamiento, que en ningún caso superarán los cinco (5) años.

3. Obligatoriedad del establecimiento de cláusulas aceleratorias en caso de incumplimiento.

(…)

Artículo 5°. Procedimiento aplicable. Las entidades objeto de la Ley 1066 de 2006 aplicarán en su integridad, para ejercer el cobro coactivo, el procedimiento establecido por el Estatuto Tributario Nacional o el de las normas a que este Estatuto remita.»

Por su parte, la Contraloría General de la República, en Concepto CGR -OJ-139-2019, se pronunció referente al marco normativo de los acuerdos de pago en procesos de jurisdicción coactiva de los entes de control, concluyendo:

«Corresponde a cada contraloría territorial, darse su propio Reglamento Interno del Recaudo de Cartera de que tratan la Ley 1066 de 2006 y el Decreto 4473 de 2006, conforme a la autonomía que les otorgan los artículos 1 y 272 de la Constitución Política.

Dicho reglamento de cartera es el que trae posible la reglamentación de dos etapas del recaudo de cartera, el primero pre procesal que es cobro persuasivo, y la segunda etapa que es la jurisdicción coactiva, donde la entidad ejerce la facultad de cobro coactivo.

En el mismo sentido, la estipulación de los acuerdos de pago sobre las obligaciones fiscales cuyo cobro ha

la entidad ejerce la facultad de cobro coactivo.

En el mismo sentido, la estipulación de los acuerdos de pago sobre las obligaciones fiscales cuyo cobro ha sido encomendado a las contralorías, para el resarcimiento del patrimonio público, tendrán que respetar las normas de rango constitucional señalada en los artículos 209 y 268 (numeral 5) de la Carta, las normas especiales como son las Leyes 42 de 1993, 610 de 2000 y 1474 de 2011. En lo que no esté expresamente regulado en aquellas, corresponderá aplicar la norma general, como es la Ley 1066 de 2006 y e l Decreto 4473 de 2006.»

A su vez la Auditoría General de la República mediante Concepto 110.035.2023, concluyó:

«En ese sentido, es dable concluir que, las contralorías territoriales deberán internamente regular lo correspondiente al cobro de deudas públicas a su favor, incluyendo lo relacionado a acuerdos de pago, teniendo en cuenta que, aquellas derivadas propiame nte de la función de vigilancia y control fiscal deberán estar en armonía con las normas de carácter especial ya señaladas de en presente concepto y lo no regulado en ellas, se ceñirán a lo previsto en la normatividad de carácter general.»

Sobre los intereses que se causan en los acuerdos de pago, el Estatuto Tributario, en el numeral 3 del parágrafo del artículo 814, señaló:

«Los intereses que se causen por el plazo otorgado en el acuerdo de pago para las obligaciones fiscales susceptibles de negociación, se liquidarán a la tasa que se haya pactado en el acuerdo de restructuración con las entidades financieras».

«Los intereses que se causen por el plazo otorgado en el acuerdo de pago para las obligaciones fiscales susceptibles de negociación, se liquidarán a la tasa que se haya pactado en el acuerdo de restructuración con las entidades financieras».

3. Conclusiones

• Es una obligación legal de las contralorías del país ejercer la jurisdicción coactiva , de acuerdo con las competencias establecidas.SIA ATC 012025000441

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• Le corresponde a cada ente de control regular internamente el procedimiento de recaudo de cartera, aplicando las normas especiales y generales que regulan la materia, incluyendo lo relativo a los acuerdos de pago, resalt ando que la celebración de estos conlleva necesariamente la liquidación del valor de la deuda, los intereses y las costas a satisfacción, incluyéndose dentro de los intereses, no solo los causados hasta la fecha de celebración del acuerdo, sino también aquellos derivados del tiempo en el que se difiera la misma.

• Según el artículo 3 del Decreto 4473 de 2006, en ningún caso los acuerdos de pago pueden superar el término de cinco (5) años.

• Cuando se suscribe un acuerdo de pago , se ordena levantar las medidas cautelares y en consecuencia la entidad deberá exigir al deudor garantías idóneas que respalden el total de la deuda.

• La Auditoría General de la República al emitir conceptos, lo hace de manera general y abstracta. No se pronuncia sobre asuntos o situaciones individuales o concretas porque no puede convertirse en instancia de revisión.

En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad

abstracta. No se pronuncia sobre asuntos o situaciones individuales o concretas porque no puede convertirse en instancia de revisión.

En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determina la Sección Cuarta de la Sala de lo Con tencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01:

«(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifest ación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obliga torio cumplimiento o ejecución’» (Negrilla fuera de texto)

jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obliga torio cumplimiento o ejecución’» (Negrilla fuera de texto)

Los conceptos de la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República relacionados en el presente concepto pueden ser consultados en el enlace http://www.auditoria.gov.co/web/guest/auditoria/normatividad/conceptos-juridicos

Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Avenida Calle 26 # 69 -76, Edificio Elemento Torre 4 (Agua) Piso 18, Bogotá D.C., o a los correos electrónicos juridica@auditoria.gov.co y gcarlosama@auditoria.gov.co.SIA ATC 012025000441 Concepto 110.031.2025 Página 8 de 8

Si para usted resulta más cómodo, también puede diligenciarla de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón SIA, seleccionar la opción SIA ATC ATENCIÓN AL CIUDADANO, luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingrese los dígitos del código SIA -ATC que aparecen en la referencia de la presente comunicación y la contraseña

80703804. También puede consultar su solicitud en el botón Consultar Solicitud ingresando igualmente el mismo código SIA-ATC y contraseña.

Atentamente,

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HELTON DAVID GUTIÉRREZ GONZÁLEZ

Director Oficina Jurídica

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Director Oficina Jurídica Firmado electrónicamente

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NOMBRE Y CARGO

Proyectado por: Genith Carlosama Mora. Profesional Especializado 04

Revisado por: Helton David Gutiérrez González Aprobado por: Helton David Gutiérrez González Los arriba firmantes declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos ajustado a las normas y disposiciones legale s vigentes y por lo tanto, bajo nuestra responsabilidad lo presentamos para la firma.