AGR - Concepto 110.033 de 2010 (Pago de multas en procesos sancionatorios)

;;!'ffi t -- DE : COt--lTRAUJR i R DEPARTAMEHTAL -SIJCR f,J□. De FAX 2820605 22 JUH. 2010 03:04PM P1

1 Contraloría General Del Departamento Sucre Sincelejo Sucre, :· ...

Doctora:

NORA HELENA CORREA LONDOfJO

Gerente Secciona! 1 Auditoria General Medellín, E S.

ASUNTO:CONSULTA

Respetada Doctora, M fi ;_fifi;;fifi; 111111111111111111111111111 11111111111111111111111111111111111111111111111111111 Rad No 2010-213-003509-2 Fecha 22/0612010 14:51 :11 Us Rad. TMANJARRES Asunto : CONSULTA DESTINO PAGO DE MULTAS EN LOS PROCESOS SANSIDNA Destino :Secciona! 1 Medellln / Rem CIU German ArturoCassasGarcia \Wl\"/.orreogp1.or9 • Sistemi dt Ctst16r. De manera atenta me dirijo antes usted con el objetivo de consultarle acerca del destino de los dineros obtenidos por concepto de pago de multas en los procesos sancionatorios que son adelantados en este ente de control, si efectivamente deben ser consignados a la cuenta de la Contraloria General del Departamento de Sucre -Rubro de La Escuela de Capacitación o en su detecto a la entidad afectada. \. No obstante a lo tmterior, existe la Ordenanza No. 014 de fecl1a veintitrés (23) de noviembre de dos mil cuatro (2004) por medio de la cual se crea la Escuela de Capacitación de esta entidad y se dictan otras disposiciones, la cual reza en unó

noviembre de dos mil cuatro (2004) por medio de la cual se crea la Escuela de Capacitación de esta entidad y se dictan otras disposiciones, la cual reza en unó de sus artículos numeral primero, lo siguiente: ARTICULO CUARTO: "DEL PATRIMONIO: El Patrimonio de la Escuela de Capacitación de la Contraloría Departamental de Sucre, funclonara como un fondo común y estará constituido de la siguiente manera:

1. Por la Multas impuestas por la Contraloría Departamental de Sucre, en ejercicio del Control Fiscal, las cuales serán recaudadas directamente por la Tesorería del Organismo de Control de conformidad co_n lo establecido en el artículo 3 de la Ordenanza 07 de 2004.

En el caso expuesto no se estarla frente a una violación de los topes presupuesta les. Agradeciendo de antemano su colaboración 7 !Oficio No. -- - -------

100•5-2AUDITORÍA

GsltffiRAi. OS: 11..A Rru>Íllil!..{C:A

Bogotá D.C., 110-033-2010 Doctor i Fortaleza del e o n t 1· o l fí se al! 111111 lfillillfi lill llllrn • 11111111fi111!111

Radicado No: 20101·10004663'1

Fecha: 24-08-2010

Devolver Copia Firmada 1 fi SEI 2010

GERMÁN ARTURO CASSAS GARCÍA

Contralor General Contraloría General de Sucre Calle 20 No. 20-47 Piso 4. Edificio La Sabanera (Sucre) Ref.: Respuesta a consulta elevada mediante Rad. 20-10-213-003509-2 (22/06/20·1 O).

Contraloría General de Sucre Calle 20 No. 20-47 Piso 4. Edificio La Sabanera (Sucre) Ref.: Respuesta a consulta elevada mediante Rad. 20-10-213-003509-2 (22/06/20·1 O).

Apreciado Doctor Cassas: Doy respuesta atenta a su comunicación del asunio en los siguientes términos:

1. Síntesis de la Consulta Usted nos consulta sobre el destino de los dineros obtenidos por concepto de pago de multas en procesos sancionatorios adelantados por la Contraloría, así: "( ... ) Me dirijo a usted con el objetivo de consultarle acerca del destino de los dineros obtenidos por concepto de pago de multas en los procesos sancionatorios que son adelantados en éste ente de control, si etectivarnente deben ser consignados a la cuenta de la Contraloría General del Departamento de Sucre - Rubro de la Escuela d,fi Capacitación o en su detecto a la entidad afectada. ( .. .)".

2. Consideración Preliminar Antes de proceder a dar respuesta a su solicitud, nos permitimos indicar que, dada.s las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, éste ente de control no puede tener injerencia en la toma de decisiones -fi Carrnra 10 No. ti \8 Piso 9 PBX: j5/lJ 31116800 rax: !5/lj 31116/90 L11ieJ G:aluild 018000 12020;;, Sitio Web: \\Ww.autii!oria. gov.co Correo E: corresponrlencia(i\•,wc1itoria.go·1.co llo¡¡ola ll.C. ColorntJia ¡ r

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AUDIITORÍA

Sitio Web: \\Ww.autii!oria. gov.co Correo E: corresponrlencia(i\•,wc1itoria.go·1.co llo¡¡ola ll.C. ColorntJia ¡ r

(' . AUDIITORÍA GEfi 01( 1..A Ril:PÚDUCA i Fo 1· ta le.za del e o u t ro l f is e a l ! que sean de competencia de las entidades vigiladas, ya que nos corresponde adelantar un control posterior y selectivo de su gestión fiscal. Por lo tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones particulares, individuales o concretas, que puedan llegar a ser objeto de vigilancia, razón por la cual, emitimos pronunciamientos de carácter general y abstracto.

3. Consideraciones de la Oficina Jurídica En primer lugar, es necesario determinar la naturaleza jurídica de las multas impuestas en virtud del control fiscal, que adelantan los entes fiscalizadores; en es,3 orden de ideas, y como quiera que la ·función fiscalizadora encuentra su sustento inicial a nivel constitucional, y se desarrolla a nivel legal, mediante la Ley 42 de 1993, es imperativo señalar que las actuaciones emanadas de dichos entes se rigen por E!I principio de legalidad, y se manifiestan a través de las sanciones impuestas por ellos, en tanto aquellas resultan de dicha función fiscalizadora otorgada por la Constitución y la Ley 42 de 1993, y constituyen el objeto esencial de la actividad de aquellos entes"1.

Por su parte, el artículo 1 Oi de la Ley 42 de 1993, establece las condiciones para la imposición de multas, por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la gestión fiscal. Así, "Los contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que

imposición de multas, por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la gestión fiscal. Así, "Los contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por ellas; incurran reiterada mente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan ül cabal, cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias seí'íaladas por las contralorías; no cumplan con las obligaciones fiscales y cuando a criterio de ')} ----------- fi\, La Corte Constitucional. Sentencia C-529 de 11 de novieml)re de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. A propósito de esta función señaló: "( ... ) La legitimidad de la gestión fiscal de la administración se sustenta, por lo expuesto, en el principio de legalidad - trasunto de la soberanía popular -, al cual se adiciona en el momento presente la eficiencia, eficacia y economía (CP art. 268-2, Ley 42 de 1993, arts. 8-13). El interés general que en todo momento debe perseguir la

legalidad - trasunto de la soberanía popular -, al cual se adiciona en el momento presente la eficiencia, eficacia y economía (CP art. 268-2, Ley 42 de 1993, arts. 8-13). El interés general que en todo momento debe perseguir la Administración - hasta el punto que su objeto y justiíicación estriban en su satisfacción (CP arts. 1 y 2) - sólo se logra realizar si la administración administra los recursos del erario ci1iéndose al principio de legalidad y a los más exigentes criterios de eficiencia, eficacia y economía. ( ... ) Cwcra 10 No. 17-18 Piso 9 PBX. [5!11 31ll6800 fax l5/lj31Eb!fiO Linea Gri!lu1ta. 018000 120205

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(AUDITORÍA Gf:.NJiRAL DG: LA Rr.PÚ:ilUCA i Fo r ta le za de l e <J 11 t ro I f is e a l ! los contralores exista mérito suficiente para ello" 2. Como qui era que la mul ta contenida en el artículo 10 1 transcrito, ostenta un carácter diferente a la mu lta sanción, en tanto su justificación resulta de su objetivo principal, como es facilitar el control sobre la gestión fiscal, por parte de los entes de control, a través del ejercicio de la vigilancia a los servidores públ icos y los particulares que desempeñen dicha gestión, la imp osición de las mu ltas de natural eza fiscal, en virtud del principio de legalidad, se somete a la ocurrencia de dos supues tos de carácter

desempeñen dicha gestión, la imp osición de las mu ltas de natural eza fiscal, en virtud del principio de legalidad, se somete a la ocurrencia de dos supues tos de carácter esencial, por un lado, la materialización de las conduc tas tipificadas en el mencionado a1iículo ·101 , y por otro, que como resultado de dicha cond ucta, exista mérito suficiente, para imponerla, de acuerdo al juicio valor ativo realizado por el ente de control fiscal, sustentado en los principios aplicables a todos los tipos de derechos sancionadores. En relación con el tratamien to que el ente de control fiscal debe darle a los diner os obtenidos por concepto de las mu ltas im puestas, en virtud de la función fiscaliz adora del Estado, es necesario, precisar la naturaleza contable de aquellas, y su tratamien to a aplicar. Así, los in gresos que perciben los entes estatales, de acuer do a lo establecido en el Plan General de Contabili dad Públ ica -P.G.C.P .-, se de-finen como "(. . .)los flujos de entrada de recursos generados por la entidad contable pública, susceptibles de incrementar el patrimonio ptíb!ico durante el periodo contable, bien sea por aumento de activos o por disminución de pasivos, expresados en forma cuantitativa y que reflejan el desarrollo de la actividad ordinaria y los ingresos de carácter extraordinario. (. . .). ,,513] Ahora bien, aquellos ingr esos percibidos, encu entran su fuente de causación en el despliegue de actividades de diferente naturaleza, por parte de la admin istra ción, la cual, mediante la firmeza de un acto admin istrativo establece las condiciones para la respectiva causación, dependiendo de la actividad de que se trate, en tanto los

despliegue de actividades de diferente naturaleza, por parte de la admin istra ción, la cual, mediante la firmeza de un acto admin istrativo establece las condiciones para la respectiva causación, dependiendo de la actividad de que se trate, en tanto los ingr esos obtenidos pueden ser el resultado de actividades de comercialización de bienes y servicios, rentas fiscales, como ingr esos tributarios y no tributarios, rentas parafiscales, operaciones interinstitucionales, entre otras. 2 Éste último aparte, "cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello", fue declarado exequible condicionalmente por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-054 del 6 de febrero de 19 97, en el entendido que el criterio de los contralores se constituye en un criterio hermenéutico de la aplicación del artículo en su integridad y no una causal independiente. fifi{ONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Plan General de Contabilidad Pública, Bogotá, 2007. Carrera 10 Ha. ll 18 Piso 9 PBX. [fi7 11 31{)6 800 la x. J'.J/l j 316 6/90 L1n¡:a Gr;;lu1ta 018 000 120205 Sitio Web. www aud1toria. gov.co Correo· E. corres poncícnciatiúaudiloria.9ov co 8ogolfi D.G. Colomllia 3 ' ' ( rAUDiif.ORÍA GtiNl!RAL oe: LA RliPÚilUCA i Fo rt a le za del e o n t 1· o t f is e al! Los in gresos fiscales según el P.G.C.P ., corresponden "( .. .) A los ingresos tributarios, no tributarios, apo11es y cotizaciones, rentas parafiscales, ingresos por fondos

Los in gresos fiscales según el P.G.C.P ., corresponden "( .. .) A los ingresos tributarios, no tributarios, apo11es y cotizaciones, rentas parafiscales, ingresos por fondos especiales y sus correspondientes devoluciones y descuentos.(. .. }"'1 . Por su parte, los ingr esos tributarios, son aquellos exigidos sin contraprestación directa, determinados en las disposiciones legales por la potestad que tiene el Estado de establecer gravámenes y su clasificación se relaciona con el hecho generador del tributo, recayendo di rectamente sobre la renta o la riqueza, en función de la capacidad económica del sujeto pasivo, gravando así la propiedad, la producción, la actividad o el consumo, o atendiendo a la jurisdicción a la cual pertenezcannacionales, departamentales, dis tritales y municip ales-. Los ingr esos no tributarios son las retribuciones efectuadas por los usuarios de un servicio a cargo del Estado, en contraprest ación a las ventajas o beneficios qw3 obtiene de éste. Comprenden, entre otros, tasas, multas, intereses, sanciones, contri buciones, regalías y concesiones. De lo anterior , se colige que las mu ltas impuestas por los entes de control fiscal, en virtud de su función fiscal izadora, son consider ados como ingresos no tributarios, los cuales encu entran su origen en las infracciones a las disposiciones legales, qLIEfi regulan, en este caso en particul ar, el ejercicio de la gestión fiscal, ostentando un procedimiento contable propio, relacionado con su registro, el cual se ll evará a cabo, de acuerdo a los procedimientos establecidos en el P.G.C.P., condicionando la consignación y el registro al ámbito de la causación, es decir al nivel territorial o a

procedimiento contable propio, relacionado con su registro, el cual se ll evará a cabo, de acuerdo a los procedimientos establecidos en el P.G.C.P., condicionando la consignación y el registro al ámbito de la causación, es decir al nivel territorial o a nivel Nacional . El tratamiento que a nivel territorial se aplique a los din eros obtenidos por concepto de mul tas, estará definido por la naturaleza misma del ingreso, en tanto aquél puede ostentar la calidad de ingreso de libre destinación, entendido éste como aque l ingreso corriente al que no se le ha señalado una destinación especifica, o puede constitu irse en un ingr eso definido como renta de desUnación especifica, otorgada por la Ley, por la Ordenanza o el Acuer do corres pondiente. En ese orden de ideas, según se desprende de la Ley 617 de 20005, cuando no se señale una destinación fi\ Ibídem, p. 69. 5 "( ... ) Artículo 3o. Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiar se con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obliga ciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensiona!; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas." Parágrafo 1 o. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto ( ... )"

acto administrativo a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto ( ... )" Carrera 10 No. 17 t8 Piso 9 r18X. 157 11 31H 6800 fax lfi/ 1) 315 6190 L;nea Grat uitc. 018 000 12 0205

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AUDilTORÍA Gru-mRA.I.. C-ll: I.A RJi:PÚli!UCA i Fo 1· ta le za de l e o n t ro l f í se a l ! especí fica para los ingresos obtenidos por parte de los entes de control fiscal del orden terr itorial, en vi1iud de las mul tas impu estas, como resultado de la activida cl fiscalizadora, aquellos din eros serán destinados a aten der las obligaciones corrientes de la respectiva entidad territ orial, así como también a provisionar el pasivo dE! carácter pensiona! y prestacional, y a financiar , en lo posible la inversión pública dE! aquellas.

Por el contrario, si al ingreso obtenido por el concepto mencionado, se le da una destinación específica, median te Ordenanza depar tamental o Acuerdo municip al o distrital, la utilización de aquellos dine ros estará señalada en el acto adminis trativo correspondiente, sin que sea posible su destinación de manera dis tinta a la contenidct en el mismo. Por su parte, el nu meral 7 del artículo 300 de la Ca rta Polí tica establece que IE!

correspondiente, sin que sea posible su destinación de manera dis tinta a la contenidct en el mismo. Por su parte, el nu meral 7 del artículo 300 de la Ca rta Polí tica establece que IE! corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas "(. . .) Determinar la estructura de la Administración Oepa11amental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleos; crear los establecimientos plÍblicos y las empresas industriales y comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta (. . . )". Así las cosas, por regla general, los actos adminis trativos de caracter local por medio de los cuales los Conce jos o las Asambleas crean derechos u obligaciones, gozan de presunción de legalidad y no es necesario declarar su legitimidad, al contrario, para desvirtuar tal presunción, se requiere de una declaración judicial, que debe ser sol icitada por los particulares o por la adminis tración. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-037 de 2000, al pronunc iarse sobre la excepción de ilegalidad de los actos adminis trativos, hace énfasis en que ésta no es una potestad de las autoridades adminis trativas ni de los particulares; se requiere que el juez adm inis trativo declare la ilegalidad del acto, y en consecuencia su nu lidad, para que éste deje de producir sus efectos . Ello, en aras de garantizar la seguridad jurí dica, la eficacia en la protección de los derechos de los ciudadanos y la posibilidad de alcanzar el bien común 6. 6 De todo lo anterior concluye la Corte que no l1ay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejercicio de

seguridad jurí dica, la eficacia en la protección de los derechos de los ciudadanos y la posibilidad de alcanzar el bien común 6. 6 De todo lo anterior concluye la Corte que no l1ay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejercicio de la excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los particulares o las autoridades administrativas, por tuera del contexto de un proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse de la obligación de acatar los actofi; administrativos, sino que la Carta puso en manos de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos, ilegalidad que debe ser decretada en los términos que indica el legislador . Así las cosas, el artículo 12 de la Ley 15 3 de 18 87, clebe ser interpretado de conformidad con las consideraciones precedentes, pues entenderlo en el sentido de conferir una facultad abierta para que autoridades y pa1iiculares se sustraigan al fi'\cipio de obligatoriedad del ordenamiento jurídico, desconoce la Constitución. Carrera lü No. 17 -18 Piso 9 PHX 15 71] 318 Gll00 Fa)i í!Ji i)3 '8 6/90 Linea GraluilJ 01 8000 í2 020S

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AUDK'"r'ORÚA Glil-mRAI. oi.: LA Rr>PÚlilUCA i Fo r ta le z a de ! e o n t ro l f is e a l ! Lo anterior, debe entenderse sin perjui cio de las responsab ili dades que se deriven para las autoridades o funcionarios que emitieron los actos ilegales. En consecuencia, el acto admin istrativo por el cual se dispone sobre el recaudo de las mu ltas, goza de presunción de legalidad, y sólo en aquello s casos en los que se ha incurrido en contravención al ordenamiento jur ídico o hay evidencia de extralimi tación de funciones o competencias, es necesario im petrar la acción de nulidad en contra de dichos actos, a fin de evitar el mantenimien to de situaciones irregulares que conlleven al desangr e irrevers ible de los recursos públicos.

4. Conclusiones El tratamiento a nivel territorial, para ·1os dine ros obtenidos por pa1ie de los entes de control fiscal, por concepto de la imposición de mu ltas, se encuen tra definido en primer lu gar por la destinación que de ellos realice el colegiado del nivel territorial, a través de la Ordenanza o del Acuerdo respectivo, media nte el cual se prestablece el destino que debe dársele al recurso. Por el contrario, si no se señala una destinación especí fica por parte del Concejo o de la Asamblea, la ley de maner a subsidiaria, le otorga la calidad de ingr eso corrien te de libr e destinación, y será entonces destinado a cubri r las obligaciones de$critas anteriormente.

Por otra parte, cuando se vislumbr a que un acto adminis trativo vulnera el ordenamiento ju rídico, es necesario acud ir ante la Jur isdicción de lo Contencioso

destinado a cubri r las obligaciones de$critas anteriormente. Por otra parte, cuando se vislumbr a que un acto adminis trativo vulnera el ordenamiento ju rídico, es necesario acud ir ante la Jur isdicción de lo Contencioso Adminis trativo para que se declar e su nu lidad por ser contrario a derecho, hasta tanto ello no ocurra, el acto adminis trativo se presume legal y es plena mente aplicable. Así las cosas, éste concepto se emite dentro de los parámetros establecidos en el artículo 25 del Código Contencioso Admin istrativo, por lo tanto no tiene carácter· obligatorio, ni fuer za vinculante. Cordialmente, tfil(,ll\fi1 LhL Vi. Difictofi"ofifi!fififiz fi U E ÑAS fi 1 '" C.C. Dra. Nora Helena Correa Londoño - Gerente Secciona! 1 Proye;tó: María José Hemández B. - P.u.'v\jH fi

Revisó: Janis Malina Ríos - P.E. 1

Carrera 10 No . 11 18 Piso 9 PBX [51 11 31 8 6800 fax [S /I) 3 I86/90 Linea Gra!urla 018000 12 0205 • Sitio Web: ww\'i.audiloria.gov.co Correo E': cor'respond encia@au tliloria.gov co 80¡1ota D.G. Colo ml¡i;i 6 ( . ..