AGR - Concepto 110.044.2025

Bogotá, 110

Señor

DIDIER OLWANY GIL

Secretaria del Medio Ambiente Alcaldía de Jamundí secretaria.ambiente@jamundi.gov.co Ciudad.

Referencia: Concepto 110.044.2025

SIA-ATC. 012025000713 1. ¿Pueden destinarse los recursos provenientes de la inversión forzosa del 1% de los ingresos corrientes de la nación, establecidos en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 223 de la Ley 1450 de 2011, a la contratación de personal (personas naturales o jurídicas, incluyendo mano de obra calificada y no calificada) que resulta indispensable para la ejecución de las actividades de formulación, implementación, monitoreo y seguimiento de las estrategias de conservación financiadas con dicha fuente? 2. ¿Es posible utilizar esta fuente para financiar los costos del equipo interdisciplinario requerido para la formalización y sostenimiento de los acuerdos voluntarios de conservación en el marco de un esquema PSA, incluyendo, por ejemplo, el componente jurídico, social y técnico necesario para los estudios de titularidad y la concertación con las comunidades?

Cordial saludo señor Olwany.

La Auditoría General de la República recibió su solicitud contenida en el oficio 2001202501560, del 31 de julio de 2025, allegado en correo electrónico de la misma fecha, radicada bajo el SIA -ATC. 012025000713, donde realiza la siguiente consulta:

«1. ¿Pueden destinarse los recursos provenientes de la inversión forzosa del 1% de los ingresos

012025000713, donde realiza la siguiente consulta:

«1. ¿Pueden destinarse los recursos provenientes de la inversión forzosa del 1% de los ingresos corrientes de la nación, establecidos en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 223 de la Ley 1450 de 2011, a la contratación de personal (personas naturales o jurídicas, incluyendo mano de obra calificada y no calificada) que resulta indispensable para la ejecución de las actividades de formulación, implementación, monitoreo y seguimiento de las estrategias de conservación financiadas con dicha fuente?

2. ¿Es posible utilizar esta fuente para financiar los costos del equipo interdisciplinario requerido para la formalización y sostenimiento de los acuerdos voluntarios de conservación en el marco de un esquema PSA, incluyendo, por ejemplo, el componente juríd ico, social y técnico necesario para los estudios de titularidad y la concertación con las comunidades?».

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las

Auditoría General de la República Al contestar cite el radicado No: 1102-202502510

Fecha: 29 de agosto de 2025 08:16:00 a. m.

Origen: Oficina Jurídica Destino: Secretaria Medio Ambiente Jamundi Proceso de generación del documento 78113Concepto 110.044.2025

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funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, este ente de control no puede tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de

control no puede tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema objeto de consulta de manera general y abstracta.

Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C-1176 de 2004, señalando:

«Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal , pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…)» (Negrilla fuera de texto).

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3° del artículo 18 del Decreto-Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que

República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácte r de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Una vez verificada su solicitud, es claro que esta se refiere a asuntos o situaciones individuales y concretas que pueden llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual como se anotó anteriormente, no nos podemos pronunciar de forma específica; no obstante, esta Oficina Jurídica para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponiendo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta abordando el siguiente tema: concepto respecto de la destinación de los recursos correspondientes al artículo 111 de la ley 99 de 1.993

1. Destinación de los recursos correspondientes al artículo 111 de la Ley 99 de 1993

La ley 99 de 1993, crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. En el título XVI se encuentran las Disposiciones Varias de la Ley 99/93, y su artículo 111, donde establece:

Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. En el título XVI se encuentran las Disposiciones Varias de la Ley 99/93, y su artículo 111, donde establece:

«ARTÍCULO 111. ADQUISICIÓN O MANTENIMIENTO DE ÁREAS DE INTERÉS PARA ACUEDUCTOSConcepto 110.044.2025

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MUNICIPALES, DISTRITALES Y REGIONALES. <Artículo modificado por el artículo 3 de la Ley 2320 de

2023. El nuevo texto es el siguiente:> Declárense de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales, distritales y regionales.

Los departamentos, distritos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al uno por ciento (1%) de sus ingresos corrientes de libre destinación para la adquisición o el mantenimiento de dichas áreas. Lo anterior se podrá realizar a través de la cofina nciación de que trata el artículo 108 de la Ley 99 de 1993.

Estas inversiones deberán realizarse con enfoque de Soluciones basadas en la Naturaleza (SBN), adaptación al cambio climático, restauración, rehabilitación y recuperación ecológica, o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales (PSA) en las referidas áreas de importancia estratégica. Lo anterior de conformidad con la reglamentación que expidan las autoridades competentes. La autoridad ambiental competente brindará el apoyo técnico requerido por la entidad territorial para dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo.

Las inversiones en el mantenimiento de áreas de importancia estratégica para la conservación de

ambiental competente brindará el apoyo técnico requerido por la entidad territorial para dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo.

Las inversiones en el mantenimiento de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos se realizarán en los predios adquiridos por las entidades territoriales cualquiera sea su forma de adquisición y fuente de financiamiento para el mantenimiento de las cuencas abastecedoras de acueductos municipales, distritales y regionales.

Las autoridades ambientales o administrativas correspondientes deberán actualizar el inventario de las áreas prioritarias a ser adquiridas o intervenidas con estos recursos o donde se deben implementar los esquemas por pagos de servicios ambientales, las cuales deben registrarse en el Registro de Ecosistemas y Áreas Ambientales (REAA), sin perjuicio de que se trate de áreas protegidas registradas en el Registro Único Nacional de Áreas Protegidas (RUNAP), de acuerdo con la reglamentación que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expida para el efecto.

La administración de las áreas prioritarias corresponderá al respectivo departamento, distrito o municipio. Los municipios, distritos y departamentos garantizarán la inclusión de los recursos dentro de sus planes de desarrollo y presupuestos anuales respectivos, individualizándose la partida destinada para tal fin.

PARÁGRAFO 1o. Los proyectos de construcción y operación de distritos de riego deberán dedicar un porcentaje no inferior al uno por ciento (1%) del valor de la obra a la adquisición de áreas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que los surten de agua. Para los distritos de riego que requieren licencia ambiental, aplicará lo contenido en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.

para la conservación de los recursos hídricos que los surten de agua. Para los distritos de riego que requieren licencia ambiental, aplicará lo contenido en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.

PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las entidades científicas adscritas y vinculadas, Parques Nacionales Naturales de Colombia, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, las Autoridades Ambientales Urbanas y de los Grandes Centros Urbanos, deberán en el marco de sus competencias, efectuar los aportes técnicos y operativos requeridos para implementar los esquemas de pagos por servicios ambientales, también podrán actuar en modelos de conservación bajo el enfoque de Soluciones basadas en la Naturaleza (SBN), adaptación al cambio climático, restauración, rehabilitación y recuperación ecológica.

PARÁGRAFO 3o. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible diseñará e implementará unConcepto 110.044.2025

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programa de fortalecimiento de capacidades dirigido a las entidades territoriales y autoridades ambientales para el cumplimiento del presente artículo. Este programa de fortalecimiento de capacidades será ejecutado al inicio de cada periodo institucional d e los alcaldes y los gobernadores. Así mismo, en coordinación con el DNP , el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible diseñará e implementará un programa de capacitación a las alcaldías y las gobernaciones sobre el reporte y ejecución de los recursos que menciona el presente artículo en el Sistema de Información del Formulario Único Territorial (SISFUT). Los alcaldes y gobernadores deberán presentar anualmente dicho

ejecución de los recursos que menciona el presente artículo en el Sistema de Información del Formulario Único Territorial (SISFUT). Los alcaldes y gobernadores deberán presentar anualmente dicho reporte sobre la gestión y ejecución de estos recursos a los concejos municipales y di stritales y a las asambleas departamentales según corresponda.

PARÁGRAFO 4o. Los municipios podrán hacer uso de los esquemas asociativos territoriales y demás mecanismos de colaboración, cooperación y coordinación con otros municipios, departamentos o autoridades ambientales competentes para invertir los recursos a los que hace referencia el presente artículo.

PARÁGRAFO 5o . Las entidades territoriales que estén implementando dentro de su jurisdicción Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), deberán priorizar la compra, adecuación o formalización de predios para el desarrollo de acueductos veredales los cuales deberán estar articulados con las comunidades y los Grupos Motor».

El artículo 111 de la Ley 99 de 1993, establece que los departamentos, municipios y distritos dedicarán por lo menos el 1% de sus ingresos corrientes de libre destinación a la adquisición y mantenimiento de áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos, estos recursos son fundamentales para asegurar el suministro de agua potable a la población.

La finalidad de esta destinación de recursos es proteger las fuentes de agua, como ríos, quebradas, lagunas y páramos, que abastecen los acueductos municipales y distritales, el objetivo es evitar la desforestación y la degradación del suelo que puedan afectar la calidad y cantidad del agua, regular el ciclo hidrológico, garantizando un flujo constante de agua , como proteger la biodiversidad

desforestación y la degradación del suelo que puedan afectar la calidad y cantidad del agua, regular el ciclo hidrológico, garantizando un flujo constante de agua , como proteger la biodiversidad asociada a estos ecosistemas. También la prevención de desastres naturales, como deslizamientos de tierra e inundaciones, que a menudo están relacionados con la pérdida de cobertura vegetal.

Los departamentos, municipios y distritos son los responsables directos de identificar estas áreas estratégicas, realizar los estudios técnicos necesarios y ejecutar los proyectos de adquisición o conservación. Para ello, pueden apoyarse en las Corporaciones Autónomas Region ales (CAR), las autoridades Ambientales Urbanas y de los Grandes Centros Urbanos, son las autoridades ambientales encargadas de la gestión de los recursos naturales en sus respectivas jurisdicciones.

Los municipios deben hacer la implementación de esta norma a través de planes de ordenamiento territorial (POT), siendo ello una determinante ambiental al mismo, incluyendo la delimitación de estas áreas de importancia hídrica, las cuales deben registrarse en el Registro de Ecosistemas y Áreas Ambientales (REAA), sin perjuicio de que se trate de áreas protegidas registradas en el Registro Único Nacional de Áreas Protegidas (RUNAP).Concepto 110.044.2025

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Para la implementación pueden asociarse con la CAR u otras entidades para gestionar estos recursos de manera más eficiente. Los recursos se asignan a proyectos específicos de compra de terrenos, restauración ecológica, o programas de pago por servicios ambientales, entre otros.

Estos dineros únicamente podrán utilizarse para los fines que establece el citado artículo, esto es,

de manera más eficiente. Los recursos se asignan a proyectos específicos de compra de terrenos, restauración ecológica, o programas de pago por servicios ambientales, entre otros.

Estos dineros únicamente podrán utilizarse para los fines que establece el citado artículo, esto es, la adquisición o mantenimiento de áreas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que surten de agua a departamentos, municipios o distrit os, incluso para los proyectos de construcción y operación de distritos de riego, de allí que, cualquier ejecución en obligaciones o aspectos distintos de los señalados vulneraría la destinación especifica asignada a los recursos. Los ingresos corrientes a que hace referencia el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, incluye todos los ingresos corrientes del municipio o departamento, salvo los que tienen destinación específica.

Para ejecutar el 1% establecido en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, debe ser a través de un proceso planificado y técnico, la norma sugiere incluso la utilización de esquemas asociativos territoriales de que trata la Ley 1454 de 2011, asimismo se deben identificar las áreas que son estratégicas para la producción y regulación hídrica. Estas áreas pueden incluir páramos, bosques de niebla, humedales y zonas de recarga de acuíferos.

La destinación de estos recursos debe estar formalmente establecida en los documentos de planeación del municipio, garantizando que haya una base legal y presupuestal para su ejecución. Se deben formular proyectos de inversión específicos para la adquisición o el mantenimiento de estas áreas. Los proyectos deben incluir un diagnóstico del área, los objetivos, las actividades a realizar, compra de predios, reforestación, aislamiento de zon as, etc., el cronograma y el presupuesto detallado.

estas áreas. Los proyectos deben incluir un diagnóstico del área, los objetivos, las actividades a realizar, compra de predios, reforestación, aislamiento de zon as, etc., el cronograma y el presupuesto detallado.

Una vez formulado el proyecto, el municipio procede a la compra de terrenos en las áreas identificadas. Este proceso se debe realizar siguiendo las normas de contratación pública y el avalúo comercial de los predios. Después de la adquisición, se deben imp lementar acciones de mantenimiento y gestión para asegurar la conservación a largo plazo. Estas acciones pueden incluir la restauración ecológica (siembra de árboles nativos), la creación de senderos de control y vigilancia, y programas de educación ambiental.

La interpretación jurídica ha permitido que esta inversión incluya la contratación de personal y la adquisición de bienes y servicios necesarios para la gestión, monitoreo y seguimiento de dichas áreas. Este enfoque reconoce que la sola compra de terrenos no garantiza la conservación efectiva sin la mano de obra, conocimientos técnicos y logísticos necesarios para implementar las estrategias de protección. Es decir, los recursos no solo se limitan a la compra de tierras, sino que también cubren los costos operativos que aseguran la correcta ejecución de los proyectos de conservación.

Después de la adquisición, se deben implementar acciones de mantenimiento y gestión para asegurar la conservación a largo plazo. Estas acciones pueden incluir la restauración ecológica (siembra de árboles nativos), la creación de senderos de control y vigi lancia, y programas de educación ambiental.Concepto 110.044.2025

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(siembra de árboles nativos), la creación de senderos de control y vigi lancia, y programas de educación ambiental.Concepto 110.044.2025

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La Contraloría General de la República y las Contralorías Departamentales, ejercen control fiscal sobre la correcta destinación de estos recursos. Adicionalmente, las veedurías ciudadanas y los comités de vigilancia pueden supervisar la ejecución de los pr oyectos. La CAR también realiza un seguimiento técnico del impacto de las acciones realizadas en la conservación de los recursos hídricos.

Conclusiones

Después de analizar el marco normativo y los argumentos presentados, podemos concluir lo siguiente:

• El artículo 111 de la ley 99 de 1993, es un mecanismo fundamental para la seguridad hídrica a nivel territorial. Al garantizar una fuente de financiamiento constante y obligatoria, se promueve la protección de los ecosistemas que regulan el ciclo del agua, como páramos y bosques de niebla. Esto asegura el suministro de agua potable para las comunidades, previene desastres naturales y contribuye a la conservación de la biodiversidad.

• Es una muestra de cómo la legislación ambiental puede vincular directamente la sostenibilidad ecológica con la planificación económica y social de los territorios.

• El artículo elimina la discrecionalidad en el gasto público municipal en materia ambiental, obligando a los entes territoriales a invertir en la conservación del agua, el artículo 111 es un pilar de la gestión ambiental en Colombia, que traduce un principi o de sostenibilidad en una acción presupuestaria concreta y obligatoria, asegurando así la protección de un recurso vital

pilar de la gestión ambiental en Colombia, que traduce un principi o de sostenibilidad en una acción presupuestaria concreta y obligatoria, asegurando así la protección de un recurso vital para el desarrollo y bienestar de la población.

• El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) ha emitido varios conceptos jurídicos sobre la destinación de los recursos del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, algunos de los

conceptos más relevantes son:

o Radicado No. 2023E1050901: Aclara la aplicabilidad de la reglamentación existente del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, teniendo en cuenta la modificación realizada por la Ley 2320 de 2023. Este concepto es fundamental, pues aborda las nuevas disposiciones sobre el uso de los recursos para Soluciones basadas en la Naturaleza (SbN) y Pagos por Servicios Ambientales (PSA).

o Radicado No. 2024E1011621: Este concepto, en respuesta a una consulta sobre la adquisición de predios, reitera que los recursos del 1% deben destinarse a la compra o el mantenimiento de áreas estratégicas. Aunque su enfoque es la adquisición, reafirma la interpretación amplia de la norma, que incluye todas las actividades necesarias para la conservación. Existen otros pronunciamientos, como los radicados con números 8140-E2006429 de 2020 y 1300-E2-000037 de 2021, que también ofrecen claridad sobre distintos aspectos relacionados con la inversión, incluyendo la destinación a la conservación de ecosistemas y la restauración ecológica.Concepto 110.044.2025

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aspectos relacionados con la inversión, incluyendo la destinación a la conservación de ecosistemas y la restauración ecológica.Concepto 110.044.2025

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En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determina la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01:

«(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifestación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obliga torio cumplimiento o

manifestación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obliga torio cumplimiento o ejecución’» (Resaltamos en negrilla)

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República pueden ser consultados en el siguiente enlace:

http://www.auditoria.gov.co/web/guest/auditoria/normatividad/conceptos-juridicos.

Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Calle 26 Nro. 69-76 Pisos 17 y 18, Edificio Elemento, Torre 4 (Agua) de la ciudad de Bogotá o al correo electrónico juridica@auditoria.gov.co. También puede diligenciar la encuesta de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón SIA, seleccionar la opción SIA A TC ATENCIÓN AL CIUDADANO, luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingresar los dígitos del código SIA-ATC que aparecen en la referencia de la presente comunicación y la contraseña 66d772f7. También puede consultar su solicitud en el botón Consultar Solicitud ingresando igualmente el mismo código SIA-ATC y contraseña.

Atentamente,

HELTON DAVID GUTIÉRREZ GONZÁLEZ

Director Oficina Jurídica Firmado electrónicamente

Anexo: Formato encuesta de satisfacción

NOMBRE Y CARGO

Atentamente,

HELTON DAVID GUTIÉRREZ GONZÁLEZ

Director Oficina Jurídica Firmado electrónicamente

Anexo: Formato encuesta de satisfacción NOMBRE Y CARGO Proyectado por: Ilba Edith Rodriguez Ramirez – Profesional Especializado Grado 3

Revisado por: Helton David Gutiérrez González Aprobado por: Helton David Gutiérrez González Los arriba firmantes declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos ajustado a las normas y disposiciones legale s vigentes y por lo tanto, bajo nuestra responsabilidad lo presentamos para la firma.