AGR - Concepto 110.052.2025

Bogotá, 110

Doctora

LILIANA BEATRIZ PALACIOS RINCÓN

Contralora Municipal (E) Contraloría General Municipio de Manizales info@contraloriamanizales.gov.co

Referencia: Concepto 110.052.2025

SIA-ATC. 012025000740

1. Proceso administrativo sancionatorio fiscal

2. Vigencia artículos 103 y 104 de Ley 42 de 1993

Respetada señora Contralora.

La Auditoría General de la República recibió su requerimiento contenido en el correo electrónico, del 5 de agosto de 2025 radicado con el número 2101-202501633 y bajo el SIA-ATC. 012025000740, en el que hace la siguiente consulta:

«[…] me permito solicitar concepto sobre la aplicación de los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993 en los siguientes términos:

¿A la fecha se encuentran vigentes los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993? […] ¿En caso de encontrarse vigentes para que tipo de procesos aplican?, ¿para el proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal y para el de Responsabilidad Fiscal o solo para uno de ellos? ¿En caso de que se encuentren vigentes y deban ser aplicados, se aclare cómo debe proceder la Contraloría para que se apliquen correctamente? ¿En caso de que se encuentren vigentes y deban ser aplicados, se aclare cómo deben proceder la entidad nominadora y el pagador para que se apliquen correctamente?»

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este

entidad nominadora y el pagador para que se apliquen correctamente?»

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema de manera general y abstracta.

Auditoría General de la República Al contestar cite el radicado No: 1102-202502745

Fecha: 15 de septiembre de 2025 03:59:15 p. m.

Origen: Oficina Jurídica Destino: PETICIONARIO Proceso de generación del documento 79505SIA ATC 012025000740

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Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C -1176 de 2004, señalando:

«Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribución

República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…)» (Negrilla fuera de texto).

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 18 del Decreto -Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácter de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Este Despacho para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponi endo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta y no sobre asuntos puntuales.

1. Proceso administrativo sancionatorio fiscal

La Ley 42 de 1993 , «sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen», en el Capítulo V, artículos 99 a 104 trata el tema de las sanciones que imponen los

La Ley 42 de 1993 , «sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen», en el Capítulo V, artículos 99 a 104 trata el tema de las sanciones que imponen los contralores a los sujetos vigilados cuando incurren en las causales allí señaladas.

«Artículo 99. Los contralores podrán imponer sanciones directamente o solicitar a la autoridad competente su aplicación. La amonestación y la multa serán impuestas directamente; la solicitud de remoción y la suspensión se aplicarán a través de los nominadores.

Artículo 100. Los contralores podrán amonestar o llamar la atención a cualquier entidad de la administración, servidor público, particular o entidad que maneje fondos o bienes del Estado, cuando consideren, con base en los resultados de la vigilancia fiscal que han obrado contrariando los principios establecidos en el artículo 9o, de la presente Ley, así como por obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten las contralorías, sin perjuicio de las demás acciones a que pueda haber lugar por los mismos hechos.

PARÁGRAFO. Copia de la amonestación deberá remitirse al superior jerárquico del funcionario y a las autoridades que determinen los órganos de control fiscal.

Artículo 101 Aparte subrayado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE EXEQUIBLE> Los contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado,SIA ATC 012025000740 Concepto 110.052.2025 Página 3 de 7

hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las

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hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por ellas; incurrirán reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal, cumplimiento de las funciones asignadas a l as contralorías o no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías; no cumplan con las obligaciones fiscales y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello.

Artículo 102. Los contralores, ante la renuencia en la presentación oportuna de las cuentas o informes, o su no presentación por más de tres (3) períodos consecutivos o seis (6) no consecutivos dentro de un mismo período fiscal, solicitarán la remoción o l a terminación del contrato por justa causa del servidor público, según fuere el caso, cuando la mora o la renuencia hayan sido sancionadas previamente con multas.

Artículo 103. A petición del contralor el servidor público que resultare responsable, en un proceso fiscal deberá ser sancionado por la autoridad nominadora de acuerdo con la gravedad de la falta. La negativa del nominador a dar aplicación a la sanción se reputará, como causal de mala conducta.

deberá ser sancionado por la autoridad nominadora de acuerdo con la gravedad de la falta. La negativa del nominador a dar aplicación a la sanción se reputará, como causal de mala conducta.

Artículo 104. Las multas impuestas por las Contralorías serán descontadas por los respectivos pagadores del salario devengado por el sancionado, con base en la correspondiente resolución debidamente ejecutoriada, la cual presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva».

Sobre el proceso administrati vo sancionatorio fiscal , la Co rte Constitucional se pronunció en los siguientes términos:

«Tratándose del régimen administrativo sancionatorio fiscal, precisa que en el Título II, Capítulo V, de la Ley 42 de 1993, se reguló la materia y se facultó a los contralores para imponer sanciones en el ejercicio de la vigilancia y control de la gestión fiscal de la administración pública o de particulares que manejen fondos, bienes o recursos públicos, señalando causales, forma y monto de las mismas.

De lo anterior se sigue que si una entidad tiene la potestad de imponer una obligación con el fin de lograr el cumplimiento de la misión que le ha sido encomendada, es lógico también que dicha atribución incorpore la posibilidad de sancionar potenciales in cumplimientos en procura de asegurar la vigencia del orden jurídico mediante la aplicación de la amonestación correspondiente1».

La misma Corporación también precisó acerca de la imposición de sanciones correctivas y disciplinarias, así:

«La potestad administrativa sancionatoria de la administración estriba en la facultad de imponer sanciones de tipo correctivo y disciplinario, dirigida a reprimir la realización de acciones u omisiones

disciplinarias, así:

«La potestad administrativa sancionatoria de la administración estriba en la facultad de imponer sanciones de tipo correctivo y disciplinario, dirigida a reprimir la realización de acciones u omisiones antijurídicas en las que incurren tanto los particulare s como los funcionarios públicos y facilitar el ejercicio de las funciones públicas. Lo anterior se explica en la medida en que «si el órgano está facultado normativamente para imponer un mandato, o regular una conducta en servicio del interés

1 Corte Constitucional. SU-431-2015. M.P Luis Guillermo Guerrero PérezSIA ATC 012025000740 Concepto 110.052.2025 Página 4 de 7

público, su incumplimiento implica que ese órgano tiene la atribución para lograr la garantía del orden mediante la imposición de los castigos correspondientes », por lo que la posibilidad de que la Administración exija el acatamiento de las decisiones que adopta y esté facultada para imponer sanciones como consecuencia de su incumplimiento, resulta ser un importante mecanismo a través del cual se garantiza la efectividad de las mismas y la satisfacción del interés público.

Dentro de este contexto, esta Corporación ha sido enfática en reconocer la importancia de esta facultad para lograr los cometidos estatales; en efecto, sobre este tema la Corte ha señalado:

Así, se ha expresado, en forma reiterada, que i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines, pues ii) permite realizar los valores del orden j urídico institucional, mediante la asignación de

administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines, pues ii) permite realizar los valores del orden j urídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos y iii) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas2».

Como quiera que la Ley 42 de 1993 no indica cuál es el procedimiento que se debe seguir para el trámite del proceso administrativo sancionatorio fiscal, la Ley 1437 de 2011 – CPACA en los artículos 47 a 52 lo desarrolla y en el artículo 47 puntualmente dispone:

«PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes».

2. Acerca de la vigencia artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993

Con la expedición del Decreto Ley 403 de 2020 , « por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal», mediante el artículo 166, fueron derogados entre otros, los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993.

Posterior a la expedición del aludido Decreto Ley, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-209artículo 166, fueron derogados entre otros, los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993.

Posterior a la expedición del aludido Decreto Ley, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-2092023, dispuso la reviviscencia de los artículos 99 a 104 de la Ley 42 de 1993.

Sobre la figura de la reviviscencia esta Corporación dijo:

«Efectos materiales de la decisión de inexequibilidad: la reviviscencia de los artículos 99 a 104 de la Ley 42 de 1993

La reviviscencia es un fenómeno jurídico en virtud del cual una «norma derogada por una ley posteriormente declarada inexequible» recobra su vigencia en el ordenamiento. Este tribunal ha manifestado que la reviviscencia no es un efecto inmediato de las dec isiones de inexequibilidad. Para que este último tenga lugar, es preciso que se encuentren satisfechos los siguientes requisitos: i) ha de ser necesaria la reincorporación de las normas derogadas con el objeto de a) evitar vacíos normativos,

2 Corte Constitucional. C-209-2023.M.P. Paola Andrea Meneses MosqueraSIA ATC 012025000740 Concepto 110.052.2025 Página 5 de 7

b) prevenir afectaciones o vulneraciones a derechos fundamentales y c) garantizar la seguridad jurídica, así como la supremacía constitucional; y ii) las disposiciones que han de recuperar su vigencia deben ser acordes con la Constitución.

El título IX del Decreto 403 de 2020 regula el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal. Dicha actuación tiene como propósito conceder a las autoridades que ejercen control fiscal facultades

ser acordes con la Constitución.

El título IX del Decreto 403 de 2020 regula el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal. Dicha actuación tiene como propósito conceder a las autoridades que ejercen control fiscal facultades sancionatorias como resultado de la violación de dos obl igaciones: el deber de obrar observando los principios de la gestión fiscal y el imperativo de colaborar con las labores de vigilancia y control fiscal, mediante el suministro oportuno, correcto y transparente de la información que requieren los órganos que ejercen tales labores y a través de otras acciones. En consecuencia, la expulsión del ordenamiento de estas disposiciones podría generar un vacío normativo que obstaculizaría el ejercicio del control y la vigilancia fiscales, lo que perjudicaría signific ativamente la salvaguarda de los recursos del Estado. En razón de lo anterior, la Sala Plena considera que en este caso debe operar la reviviscencia de los artículos 99 a 104 de la Ley 42 de 1993 y del segundo parágrafo del artículo 114 de la Ley 1474 de

2011. Dichas normas fueron derogadas por el artículo 166 del Decreto Ley 403 de 2020. La reviviscencia de estas normas es procedente pues, prima facie, se ajustan a la Constitución3».

Como ya se indicó respecto de los artículos 103 y 104 , entre otros, de la Ley 42 de 1993 , la Corte Constitucional dispuso la reviviscencia, en consecuencia, se encuentran vigentes.

De otra parte, los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993 fueron sometidos al examen de constitucionalidad por la Corte Constitucional en Sentencia C-484-2000, argumentos retomados por

De otra parte, los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993 fueron sometidos al examen de constitucionalidad por la Corte Constitucional en Sentencia C-484-2000, argumentos retomados por la Sentencia C-661-2000. Respecto de los artículos 103 y 104 ibídem, que en los dos casos declaró la exequibilidad de estos artículos.

Sobre la exequibilidad de los artículos 103 y 104 ya referidos, la Corte Constitucional precisó:

«En efecto, para el caso de la imposición de sanciones consignada en ese artículo 103 Ibidem, la remoción o suspensión del cargo o terminación del contrato laboral administrativo del servidor público como resultado de un proceso de responsabilidad fiscal, deben ser aplicadas por el nominador “previo proceso disciplinario, por el funcionario que ejerce la función disciplinaria competente, sin perjuicio de la responsabilidad penal que surja del caso concreto, lo cual pude solicitarse por los contralores”.

A su vez, cuando el artículo 104 Ibidem ordena a los pagadores del salario del sancionado descontar las multas impuestas por las contralorías, con base en la respectiva resolución ejecutoriada, la cual presta mérito ejecutivo por la jurisdicción coactiva, de la misma manera se recogen los criterios jurisprudenciales ya vistos que hacen viable la aplicación de multas coercitivas por los contralores para vencer los obstáculos que impidan llevar a cabo el ejercicio del control fiscal.

De esta forma, se entiende que las preceptivas legales sub examine, en lo acusado, se encuentran ajustadas a los mandatos constitucionales que establecen como órganos de control al Ministerio

vencer los obstáculos que impidan llevar a cabo el ejercicio del control fiscal.

De esta forma, se entiende que las preceptivas legales sub examine, en lo acusado, se encuentran ajustadas a los mandatos constitucionales que establecen como órganos de control al Ministerio Público, para que ejerza la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, y a la Contraloría General de la República, para que ejerza la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nació n, a través de un ejercicio separado y autónomo de sus funciones, de conformidad con la

3 Corte Constitucional. C-209-2023. M.P. Paola Andrea Meneses MosqueraSIA ATC 012025000740 Concepto 110.052.2025 Página 6 de 7

naturaleza jurídica de los poderes disciplinario y fiscal del Estado, respectivamente (C.P ., arts. 117, 118 y 119, 113, 268, 277 y 278).

Es más, reflejan una clara coherencia con el mandato superior contenido en el artículo 268 -5 de la Carta Política que otorga al Contralor General de la República la facultad de “ establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma” y que de conformidad con el artículo 272 de esa misma Ley Fundamental, se hace extensiva a los contralores departamentales, distritales y municipales, para que la ejerzan en el ámbito de su jurisdicción4».

Conclusiones

de conformidad con el artículo 272 de esa misma Ley Fundamental, se hace extensiva a los contralores departamentales, distritales y municipales, para que la ejerzan en el ámbito de su jurisdicción4».

Conclusiones

• Es importante señalar que la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República no se pronuncia sobre asuntos puntuales, sino de manera general y abstracta, consideración que encuentra respaldo en el Concepto 1392 -2002 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que destaca la función consultiva de la AGR, pero bajo los lineamientos y límites

razonables:

«[…] se pregunta si puede la Auditoria General revisar y emitir conceptos de fondo sobre los procesos de responsabilidad fiscal que se adelantan en las contralorías municipales, o respecto de los procesos que adelantan las oficinas de control interno disciplinario de las mismas.

Sobre la primera parte de la pregunta la Sala se remite a lo que antes expresó sobre la inexistencia de facultad o atribución alguna de la Auditoria General, para emitir conceptos o realizar revisiones de las decisiones adoptadas por las contralorías vigiladas, pues no puede actuar como autoridad de instancia para modificar, revocar, cambiar u opinar sobre tales decisiones, adoptadas en ejercicio de su propia atribución por los organismos vigilados. […]5». (Negrita fuera de texto).

• La vigencia de los artículo s 103 y 104 de la Ley 42 de 1993, encuentra respaldo en la decisión tomada por la Corte Constitucional, en sentencia C-209-2023, al disponer su reviviscencia.

• El Título II, Capítulo V, artículos 99 a 104 de la Ley 42 de 1993, aborda el tema de las SANCIONES,

tomada por la Corte Constitucional, en sentencia C-209-2023, al disponer su reviviscencia.

• El Título II, Capítulo V, artículos 99 a 104 de la Ley 42 de 1993, aborda el tema de las SANCIONES, como una facultad que tienen los contralores para imponerlas en el marco del proceso administrativo sancionatorio fiscal, cuando se incurra en alguna de las causales señaladas en el artículo 101 ibidem.

En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determina

4 Cote Constitucional.C-661-2000. M.P Álvaro Tafur Galvis. 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1392-2000. C.P. Susana Montes de EcheverrySIA ATC 012025000740 Concepto 110.052.2025 Página 7 de 7

la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01:

«(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de

de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01:

«(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifest ación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obliga torio cumplimiento o ejecución’». (Negrilla fuera de texto)

Los conceptos de la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República relacionados en el presente concepto pueden ser consultados en el enlace http://www.auditoria.gov.co/web/guest/auditoria/normatividad/conceptos-juridicos

Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Avenida Calle 26 # 69 -76, Edificio Elemento Torre 4 (Agua) Piso 18, Bogotá D.C., o a los correos electrónicos juridica@auditoria.gov.co y gcarlosama@auditoria.gov.co.

Bogotá D.C., o a los correos electrónicos juridica@auditoria.gov.co y gcarlosama@auditoria.gov.co. Si para usted resulta más cómodo, también puede diligenciarla de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón SIA, seleccionar la opción SIA ATC ATENCIÓN AL CIUDADANO, luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingrese los dígitos del código SIA -ATC que aparecen en la referencia de la presente comunicación y la contraseña 09a70ad1. También puede consultar su solicitud en el botón Consultar Solicitud ingresando igualmente el mismo código SIA-ATC y contraseña.

Atentamente,

HELTON DAVID GUTIÉRREZ GONZÁLEZ

Director Oficina Jurídica Firmado Digitalmente

Anexo: Encuesta de satisfacción

NOMBRE - CARGO

Proyectado por: Genith Carlosama Mora. Asesora

Revisado por: Helton David Gutiérrez González. Director Oficina Jurídica Aprobado por: Los funcionarios mencionados declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos ajustado a las normas y disposiciones legales vigentes y por lo tanto, bajo nuestra responsabilidad lo presentamos para firma.