AGR - Concepto 110.053.2025

Bogotá, 110

Señor

SERGIO AYALA MARTÍNEZ

jurista111@hotmail.com Ciudad.

Referencia: Concepto 110.053.2025

SIA-ATC. 012025000767

1. Proceso de responsabilidad fiscal

2. Caducidad de la acción fiscal

Respetado señor Ayala.

La Auditoría General de la República recibió su requerimiento contenido en el correo electrónico del 13 de agosto de 2025, radicado con el número 2101-202501727 y bajo el SIA-ATC. 012025000767, en el que hace la siguiente consulta:

«En la aplicación del artículo 9 de la Ley 610 de 2000, en el Proceso de Responsabilidad Fiscal, cuando se expide el auto de apertura del proceso fiscal dentro de los 5 años a la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, pero posteriorm ente al vencimiento de esos 5 años de ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, se vinculan nuevos presuntos responsables fiscales, se entiende que respecto de estos últimos vinculados presuntos responsables fiscales, la acción fiscal ya ha caducado?

Agradezco, informar el sustento normativo y jurisprudencial, si la respuesta es positiva o negativa, con el fin de tener claridad y seguridad jurídica sobre el tema en consulta».

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado

ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema de manera general y abstracta.

Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C -1176 de 2004, señalando:

«Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente

Auditoría General de la República Al contestar cite el radicado No: 1102-202502895

Fecha: 22 de septiembre de 2025 02:22:30 p. m.

Origen: Oficina Jurídica Destino: PETICIONARIO Proceso de generación del documento 80189SIA ATC 012025000767

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superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…)» (Negrilla fuera de texto).

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 18 del Decreto -Ley 272

Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…)» (Negrilla fuera de texto).

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3 del artículo 18 del Decreto -Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácter de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Este Despacho para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponi endo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta.

1. Proceso de responsabilidad fiscal

El proceso de responsabilidad fiscal se encuentra regulado por la Ley 610 de 2000 y el artículo 1 lo define como: «[…] el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, cause n por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado».

Sobre este proceso la Corte Constitucional consideró:

cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, cause n por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado».

Sobre este proceso la Corte Constitucional consideró:

«El proceso de responsabilidad fiscal se fundamenta en el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución, según el cual el Contralor General de la República tiene la atribución de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, facultades que a su vez tienen asiento en la función pública de vigilancia y control sobre la gestión fiscal que realicen los servidores públicos o los particulares en relación con los bienes y recursos estatales puestos a su cargo. Funciones éstas que por igual se predican de las contralorías territoriales (art. 272, inc. 6º C.P .).

Conforme a lo anterior, las competencias que asisten a todas las contralorías se expresan a través de dos momentos teleológicamente concatenados, sin que el segundo de ellos deba darse necesariamente en todos los casos. Es decir, en un primer momento las c ontralorías realizan el control fiscal dentro de sus respectivas jurisdicciones, formulando al efecto las correspondientes observaciones, conclusiones, recomendaciones, y llegado el caso, las glosas que puedan derivarse del examen de los actos de gestión f iscal seleccionados. Si con ocasión de esa vigilancia, en forma inmediata o posterior surge alguna información concerniente a hechos u omisiones eventualmente constitutivos de daño fiscal, procede la iniciación, trámite

que puedan derivarse del examen de los actos de gestión f iscal seleccionados. Si con ocasión de esa vigilancia, en forma inmediata o posterior surge alguna información concerniente a hechos u omisiones eventualmente constitutivos de daño fiscal, procede la iniciación, trámite y conclusión del segundo momento, es to es, del proceso de responsabilidad fiscal. El cual, enSIA ATC 012025000767 Concepto 110.053.2025 Página 3 de 7

todo caso, está sujeto a la oportunidad que le otorgan las figuras de la caducidad y la prescripción1».

2. Caducidad de la acción fiscal

La Real Academia Española en el Diccionario panhispánico del español jurídico define la figura de la caducidad así:

«Decadencia de derechos por su falta de ejercicio en el término establecido en la ley o determinado por la voluntad de las partes contractuales. La caducidad implica la pérdida de fuerza de una ley o un derecho por transcurso del plazo para su ejercicio. T iene el efecto de extinguir el derecho de forma automática. La caducidad no se puede renunciar. Se aprecia de oficio, no hace falta alegarla».

Sobre la caducidad y su distinción con la prescripción, la Corte Constitucional manifestó que:

«Además, el entendimiento que de la figura jurídica de la caducidad tiene la Corte no sería completo si se dejara de destacar que, en forma reiterada, la Corporación la ha diferenciado de la prescripción, al indicar, por ejemplo, que mientras la caducidad es “un límite temporal de orden público que no se puede renunciar y que debe ser declarada por et juez oficiosamente”, la prescripción, en su

al indicar, por ejemplo, que mientras la caducidad es “un límite temporal de orden público que no se puede renunciar y que debe ser declarada por et juez oficiosamente”, la prescripción, en su dimensión liberatoria permite dar “por extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado”, por lo que, tratándose de la prescripción “se tiene en cuenta si la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular 2».

En el caso específico de la acción fiscal, el artículo 9 de la Ley 610 de 2000 acerca de la caducidad y prescripción señala lo siguiente:

«Caducidad y prescripción . La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto.

La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare.

El vencimiento de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acci ón civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad pública.

que haya sufrido la administración, a través de la acci ón civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad pública.

De lo anterior, resulta imperioso recordar que la caducidad fue instituida en nuestro ordenamiento jurídico como una garantía de doble vía, esto es, en beneficio de l a seguridad jurídica y debido

1 Corte Constitucional. C-840-2001. M.P Jaime Araujo Rentería. 2 Corte Constitucional. C-836-2013. M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.SIA ATC 012025000767 Concepto 110.053.2025 Página 4 de 7

proceso de los investigados y, de las garantías de competencia, diligencia y oportunidad atinente al mismo Estado.

Sobre el alcance de la caducidad, en la Sentencia C-836-2013 la Corte Constitucional precisó:

«El legislador estableció un término de caducidad de la acción fiscal siguiendo la jurisprudencia que en tal sentido había fijado esta Corte, fuera de lo cual al preverlo actuó dentro del amplio margen de configuración que se le reconoce en materia como la que ha sido objeto de examen, potestad configurativa que también se extiende a la inclusión de la figura de la prescripción, así como a la fijación del término en el que opera la caducidad de la acción fiscal, término que, según reiterada jurisprudencia ga rantiza la seguridad jurídica, el ejercicio razonable de las facultades correspondientes a las contralorías y los derechos de quienes eventualmente pudieran ser sujetos pasivos de la acción fiscal, lo que comporta su armonización con los principios que guían el

jurisprudencia ga rantiza la seguridad jurídica, el ejercicio razonable de las facultades correspondientes a las contralorías y los derechos de quienes eventualmente pudieran ser sujetos pasivos de la acción fiscal, lo que comporta su armonización con los principios que guían el cumplimiento de la función administrativa, sin que se advierta en su duración o en su concurrencia con el término de prescripción motivo de inconstitucionalidad alguno3». (Negrita fuera de texto)

Para el caso de los órganos de control fiscal del país , la caducidad actúa dentro de l proceso de responsabilidad fiscal como pérdida de competencia temporal o ratio temporis para el ejercicio de la acción fiscal evento que se configura en los términos del ya indicado artículo 9 de la Ley 610/00.

La norma citada indica que no caducara aquel proceso en el que se haya logrado expedir el auto de apertura durante el interregno de tiempo entre, la ocurrencia de los hechos que generaron el detrimento al erario y cinco (05) años. E ste trámite inicia y continúa con las personas vinculadas dentro del citado término de vigencia de la competencia temporal de las autoridades de control fiscal (Ley 610 de 2000, artículo 9).

De lo anterior se infiere que, de presentarse nuevas u otras vinculaciones al proceso de responsabilidad fiscal con posterioridad al auto de apertura de l proceso de responsabilidad fiscal , estas deberán ocurrir antes que opere la caducidad de la acción fiscal . Lo anterior es así, porque cada vinculación posterior al auto de inicio, deberá entenderse como el inicio del proceso para los últimos vinculados, y ello debe respetar el término de caducidad inicialmente fijado para el inicio de la acción fiscal, tal como lo indica el artículo 9 de la Ley 610 de 2000.

últimos vinculados, y ello debe respetar el término de caducidad inicialmente fijado para el inicio de la acción fiscal, tal como lo indica el artículo 9 de la Ley 610 de 2000.

Para comprender el escenario hipotético planteado, es importante diferenciar la acción fiscal de la vinculación de los presuntos responsables al proceso de responsabilidad fiscal. La primera entendida como la potestad que tienes los órganos de control fiscal para iniciar la investigación y determinar la responsabilid ad fiscal; la segunda es la vinculación que se predica del momento en que un presunto responsable mediante acto administrativo es vinculado al proceso de responsabilidad fiscal, decisión que, tal como se indicó en el epígrafe anterior, debe ser expedida en el lapso de 5 años desde la ocurrencia de los hechos.

3 ibidemSIA ATC 012025000767 Concepto 110.053.2025 Página 5 de 7

3. Del debido proceso

En el proceso de responsabilidad fiscal se aplica el debido proceso y su trámite se adelanta con sujeción a los principios establecidos en los artículos 29 y 209 de la Norma Superior y en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La Carta Política en el artículo 29 determina que el debido proceso es un derecho de raigambre fundamental y que este:

«(…) se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. (negrilla fuera de texto)

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia

con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. (negrilla fuera de texto)

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso ».

Sobre el núcleo esencial del debido proceso la Corte Constitucional ha manifestado que:

«Como reiteradamente lo ha expresado la Corte, el debido proceso constituye el conjunto de garantías sustanciales y procesales especialmente diseñadas para asegurar la regularidad y eficacia de la actividad jurisdiccional o administrativa, cuando sea necesario definir situaciones controvertidas o declarar o aplicar el derecho en un caso concreto, o investigar y juzgar los hechos punibles4».

Adicionalmente, la misma Corporación precisó la noción de esta garantía fundamental, que:

«Corresponde a la noción de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseñados para preservar las garantías que protegen los derechos de quienes están involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual

involucrados en la respectiva relación o situación jurídica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o la imposición de una obligación o sanción.

En esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional.

4 Corte Constitucional. SU-620-1996. M.P Antonio Barrera CarbonellSIA ATC 012025000767 Concepto 110.053.2025 Página 6 de 7

Del contenido del artículo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios particularmente dirigidos a tutelar la intervención plena y eficaz del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situación jurídica sometida a su decisión. En tal virtud, y como garantía de respeto a dichos principios, el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de sus competencia s5».

Ahora bien, es claro que en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal se debe garantizar el debido proceso en cada una de sus etapas, de allí que el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 fija unos principios orientadores de la acción fiscal, así:

Ahora bien, es claro que en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal se debe garantizar el debido proceso en cada una de sus etapas, de allí que el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 fija unos principios orientadores de la acción fiscal, así:

«En el ejercicio de la acción de responsabilidad fiscal se garantizará el debido proceso y su trámite se adelantará con sujeción a los principios establecidos en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política y a los contenidos en el Código Contencioso Administrativo». (Negrilla fuera de texto)

4. Conclusiones

• El fenómeno jurídico de la caducidad de la acción fiscal se produce cuando el operador jurídico no profiere al auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal en el término de 5 años contados a partir de la ocurrencia del hecho que genera detrimento al erario.

• La caducidad de la acción fiscal se entiende como el momento en el cual el operador jurídico pierde la posibilidad de ejercer la acción fiscal, por el transcurso del tiempo.

• Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR son orientaciones de carácter general que y abstracto, sin entrar a resolver asuntos o casos puntuales.

• El término de la caducidad de la acción fiscal fue fijado por el legislador se convierte en una carga jurídica para el Estado, en este caso para el ente de control fiscal , quien debe actuar dentro del término que la ley le fija.

• La vinculación de nuevos presuntos responsables se realiza dentro del término, previo a que opere el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal, garantizando el debido proceso.

En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad

el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal, garantizando el debido proceso.

En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determina la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01:

5 Corte Constitucional. Sentencia C-214-1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.SIA ATC 012025000767 Concepto 110.053.2025 Página 7 de 7

«(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifest ación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las

asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifest ación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obliga torio cumplimiento o ejecución’» (Negrita fuera de texto)

Los conceptos de la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República relacionados en el presente concepto pueden ser consultados en el enlace http://www.auditoria.gov.co/web/guest/auditoria/normatividad/conceptos-juridicos.

Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Avenida Calle 26 # 69 -76, Edificio Elemento Torre 4 (Agua) Piso 18, Bogotá D.C., o a los correos electrónicos juridica@auditoria.gov.co y gcarlosama@auditoria.gov.co. Si para usted resulta más cómodo, también puede diligenciarla de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón SIA, seleccionar la opción SIA ATC ATENCIÓN AL CIUDADANO, luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingrese los dígitos del código SIA -ATC que aparecen en la referencia de la presente comunicación y la contraseña a687bcc6. También puede consultar su solicitud en el botón Consultar Solicitud ingresando igualmente el mismo código SIA-ATC y contraseña.

Atentamente,

a687bcc6. También puede consultar su solicitud en el botón Consultar Solicitud ingresando igualmente el mismo código SIA-ATC y contraseña.

Atentamente,

HELTON DAVID GUTIÉRREZ GONZÁLEZ

Director Oficina Jurídica Firmado Digitalmente

Anexo: Encuesta de satisfacción

NOMBRE - CARGO

Proyectado por: Genith Carlosama Mora. Asesora

Revisado por: Helton David Gutiérrez González. Director Oficina Jurídica Aprobado por: Los funcionarios mencionados declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos ajustado a las normas y disposiciones legales vigentes y por lo tanto, bajo nuestra responsabilidad lo presentamos para firma.