AGR - Concepto 110.071 de 2008 (reglamento interno de cartera)

N0.07 1. zoog o ,,li%7€fi$y1ln11 N / y, e 60 1 1951 Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia 72 Bogotá, Doctora Al TI TT 0 —esl SIERRA DE LOMBANA b rq!@yn}“flmmgdmummmmf Auditoría General de la República pee NT PEE Carrera 10 No. 17 - 18 Piso 9 pia me TD Bogotá, D.C. -

Asunto: Solicilud de Concepto

Temas: — Reglamento Interno de Cartera Cobro Coactivo Cuotas de Fiscalización por contralorías territoriales Respetada doctora Ana Cristina: A propósito de consultas elevadas ante esla Dirección respecto a la aplicación de la Ley 1066 de 2006 para las contralorías territoriales hemos atendido el contenido del Concepto 1882 de 2008 emilido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. No obstante se nos han presentado otras dos inquietudes sobre las cuales solicitamos su concepto:

1. Necesidad o no de expedir un reglamento interno de cartera propio para la respectiva contraloría o la aplicación directa del existente para la entidad territorial.

2. La extensión o no a las contralorias territoriales de la facultad de cobro coactivo sobre cuotas de fiscalización de entidades descentralizadas del nivel correspondiente.

Sobre una y otra inquietud nos permitimos poner a consideración las siguientes reflexiones.

1. Reglamento interno de cartera

Sobre una y otra inquietud nos permitimos poner a consideración las siguientes reflexiones.

1. Reglamento interno de cartera Si se tomara como referente el proceder de la Contraloría General de la República pudiera expresarse que cada contraloría territorial estaría en capacidad de expedir su particular reglamento intemo de cartera, más aún cuando la estructura de las contralorías puede diferir bastante de las estructuras de las entidades territoriales, lo cual se constituye en el elemento os AS caracterizador al momento de delerminar particulamente la fijación de funciones y el Q

. o 1 . Carrera8 No.6-64 Bogotá D.C. PBX 3811700 { Ra www minhacienda gov.co o f p) GCT 2008 WNe Ministerio de Hacienda y Crédito Público Wercdy dr República de Colombia ejercicio del competencias para efectos del cobro coaclivo. De la misma manera y bajo el Supuesto de que la mención a la categoria “entidades públicas” que hace le artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 no equivale necesariamente la personalidad jurídica también se podría entender que las contralorías territoriales estarían en la obligación de expedir su propio reglamento interno de cartera, La interpretación anterior también puede respaldarse a partir de la literalidad del numeral 19 del artículo 2 de la citada ley cuando establece en cabeza de la correspondiente "máxima autoridad o representante legal" de las entidades públicas la competencia para expedir el reglamento interno de cartera. Asi, ante la evidencia de que las contralorias territoriales carecen de personería jurídica y por lo mismo de representante legal, la máxima autoridad de la correspondiente entidad (el Contralor) estaría en la obligación de expedir el reglamento interno de cartera,

No obstante, las lecturas anteriores siempre pueden tropezar con una interpretación restrictiva de la categoría conceptual “entidad pública” a la que se refieren los artículos 2 y 5 de la Ley 1066 de 2006, asociándola a la personalidad jurídica de la cual carecen las contralorias, molivo éstos organismos deberían aplicar el reglamento intemo de cartera de la entidad territorial correspondiente.

2. Cuotas de Fiscalización y cobro coactivo En relación con el segundo interrogante es necesario resaltar la naturaleza tributaria de tales cuolas de fiscalización, lo que lleva al análisis del elemento subjetivo del tributo, particularmente del sujeto activo en su expresión de titularidad de la polestad tributaria, En este sentido la potestad tributaria derivada y por lo mismo la posibilidad de regulación de algunos de los elementos' corresponde al concejo municipal o la asamblea departamental sin que deba hablarse de titularidad de la misma en cabeza de las conlralorias territoriales, Desde la perspectiva del sujeto activo de la obligación tributaria, es decir, de quien tiene la competencia para su administración (dentro de lo que cabe la función de cobro) no existe norma especial de rango legal que la ubique en cabeza de las contralorias territoriales, razón por la cual podría llegarse a la conclusión normal de que quien es el sujeto activo de la potestad tributaria también lo es de la obligación tributaria y por lo mismo corresponde a la entidad territorial su administración dentro de lo cual se halla el ejercicio de la función de Cobro, Se podría hablar sí, de una destinación especifica de las sumas recaudadas por cuolas de fiscalización hacia la financiación de los gastos de las contralorias, pero, no propiamente de

1 Por ejemplo la fijación del la tarifa en contralorias municipa'es y distritales, y una vez finatico la vigencia de la Ley 1151 de 2008 la de las contralorías departamentales, Carrera 8 No.6-64 Bogotá D.C. PEX 3811700 www minhacienda gov.co 2 7Ministerio de Hacienda y Crédito Público Lterody Oder República de Colombia una titularidad ni de la potestad tributaria, ni de la obligación tributaria en cabeza de las contralorias territoriales. Asi, desde una perspectiva eminentemente tributaria podría descartarse la posibilidad de que las contralorías territoriales pudieran ejercer la función de cobro respecto a las cuotas de fiscalización de los entes descentralizados, pero, permitirseles tal posibilidad sólo a los títulos ejecutivos a los que se refiere el artículo 92 de la Ley 42 de 1993 en razón al contenido de los artículos 71, 90 y 91 de la misma ley. —— Las anteriores constituyen apenas algunas reflexiones que eventualmente pueden servir a la uditoria General de la República al momento de dilucidar los asuntos objetos de interrogante. Alentamente, Luis Fernando Villota Quiñones Subdirector de Fortalecimiento Institucional territorial Dirección General de Apoyo Fiscal Ministerio de Hacienda y Crédito Público

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CareraB No.6—64 Bogolá D.C, PBX 3811700 ww minhacienda gov.coCra. 104, No, 17-18 Piso 9 —PBX: [571] 3166800 —Fex: (57113185790 — Lisea Gratuita: 018000 120205 Siloweo:vwn audi 04.co — Comeo-e: conespendenciaavdtoria pov.co — Bogatd D.C.- Colombia

AUDITORÍA GENERAL Pa 1D Qe Al contestar por favor eite estos datos: Radicado No.: 20081 100061381

Fecha: 05-12-2008

Lozt Bogotá D.C., 110.071.2008 Doctor " civir Copia Fieo= LUIS FERNANDO VILLOTA QUIÑONES i Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal Ministerio de Hacienda y Crádito Público Bogotá D.C.

REFERENCIA:. Rad. 2008-233-005406-2

Reglamento Interno de Cartera Conlralorias Territoriales, Cobro Coactivo Cuotas de Fiscalización por contralorías territoriales.

Respetado Doctor Villota: Esta oficina recibió su consulta donde plantea que respecto de la aplicación de la Ley 1066 de 2006 para las contralorías territoriales esa dirección ha atendido el contenido del concepto 1882 de 2008 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Sin embargo les han presentarlo dos inquietudes sobre las cuales solicita - se conceptue:

1. Necesidad o no de expedir un reglamento interno de cartera propio para la respectiva contraloria o la aplicación directa del existente para la entidad territorial,

2. La extensión o no a las contralorías territoriales de la facullad de cobro coactivo sobre cuotas de fiscalización de entidades descentralizadas del nivel correspondiente.

Respecto de la necesicad de expedir un reglamento interno de cartera para las Contralorías Territoriales se plantea lo siguiente:Cra. 102. No, 17-18 Piso - PBX: [571] 3166800 - Fax: (571)3186790 — Línea Gratuia: 018000 120205 di 0— Coneo-e: _conesponcenciaGEaudrora 90v.co — Bogoti D.C.- Co'ombia El artículo 272 de la Constitución - Política! establece para los contralores departamentales, distritales y municipales las mismas funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 263 ibidem 2, El articulo 268 numeral 5° preceplia: “El Contralor General de la Repi siguientes atribuciones: a tendrá las 5". Establecer las responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del casa, recaudar su monto y ejercor la jurisdicción coactiva sobr los alcances deducidos de la misma”.

De acuerdo con lo anterior la Constitución Política establece como una atribución de los contralores el recaudo de las Sanciones pecuniarias que lleguen darse por la responsabilidad derivada de la Gestión Fiscal así como el correspondiente ejercicio de la Jurisdicción Coactiva para tal fin. "Constitución Politica ARTICULO 272, La aglancia da la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, correspon do a éstas ¥ 32 e ercará en foma posterior y selectiva, (...) Los contralores departemento'os, d svitafs y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contrator General de la Republica en el artículo 238 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas coomblanus el ejercicio de la vig lancia fis cal,"

B Constitución Política ARTÍCULO 263. El Cor tralor General de la Republica <sic> tondrá las siguientes atribuciones: 1. Prescrbir los método: y la forma de rendir cuantas los responsables del manejo de fondos o blenes de la Nación e indicar los criterios de evaluación f nanciera, operativa y de resultados que deberán seguirsa, 2. Revisar y fonecer las cuentas que deban fevar los frespensabas del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economia con que hayan obraro. 3. Llevar un regsstro de la deuda pública da la Nanén y de das entidados torritariales. 4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados cficialos de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes ca la Nacion, 5. Establecer la responsabilizad que se de aesiicr Escal, impoger las sarciones pecuniarias que sean del caso, recaudor su menta y ejercer la ¡ur sabre los airances deducidos de la misma, 6. Conceptuar sobre la calido ¥ Eiicienca del contrel fisza' ¡nterno ce las entidades y organismos del Estado, 7. Presentar al Congreso de la Repadiica un i'omie anual sobra el estaro de los recursos naturales y del ambiente. 8. Promover ante las autoridac»s competentes, apcrtinco ls pruebas respectivas, investigaciones penales o discplinarias contra quienes hay.r causado Pújuco a los. intemses patimoriales del Estado. La Convatoría, bajo su responsablidad, pocrá eúgr, vercad cabida y buena % dara. ta suspensión inmeciata de funcionarios mientras culminan las Invostigaciones o tos respectvos crocasos o 9. Presentar proyucics de lay relativo: al regimen del control fisca' y aa crganización y funcionamiento de la Contatoría Goneral,

10. Proveer medianta concursa público las emprros de su desundencia que raya creado la ley, Esta determinará un rég men especial de carrera administrativa para la Selección, promeción y retiro de los funcionarios de la Contratoría. Se prohibe a quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la postulación y elección del Contralor, dar recomendaciones, personalos y políticas para emplees en su despacio 11. Presentar informes al Congra al Presidonte de la Repútlica sora el cumplimiento de sus funciones y certificación sebira la situación de 5 Cel Estaca, e acuerco con la ley. 12, Dictar nornas genemies para amenizar les sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y temiienar.

13. Las demós quo señole la ley. Presentar a la Cámaro ce Representantes la Cuenta General de Presucuesto y del Tesoro y certificar el balance de la Hacienda presentado al Congreso por el Con'adar Ganeral

AU Contuo fiscal Ec 7 enfonme social:Cra. 103. No, 17-18 Piso 9 — PBX: (571] 3186800 - Fac 1571)3166790 — Lizea Gra'ita: 018000 120205 SitioWab.www auditoria q co — Correo-e: conespondenciaeaudrro:la gor.co - Bogotá D.C,- Colombia La Ley 1066 de 2006 en su articulo 2° dispuso que las entidades públicas que tengan a su cargo recaudar rentes o caudales públicos del nivel nacional o territorial deberán establecer mediante normalividad de carácter general, por parte de la máxima autoridad o representanie legal de la entidad pública, el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley, el cual deberá incluir las conciciones relativas a la celebración de acuerdos de pago.

En este orden de ideas se considera que las Contralorías Territoriales si están en el deber de expedir su reglamento interna de cartera, pues es una obligación de las entidades que recaudan caudales públicos y como ya se observó a dichas contralorias constitucionalmente se les asignó la atribución de recaudar los montos que provengan de las sanciones pecuniarias que impongan y de los fallos con responsabilidad fiscal que emitan. Acerca de la extensión o no a las contralorías terrivoriales de la facultad de cobro coactivo sobre cuotas de fiscalización de entidades descentralizadas del nivel correspondiente se hacen las siguientes consideraciones: La H. Corte Constitucional en Sentencia C-1148 de 2001 sobre la tarifa de fiscalización expresó: “5.2 Al respecto, huy que decir, que no le asiste razón al actor, porque la “tarifa de contro! fiscal” no está enmarcada dentro de los conceptos de "tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten a participación en los beneficios que les proporcionen” (inciso 2 del artículo 338 de la Constitución), ta! como lo entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva del Esiado (arts. 150, numeral 12, y 338 de la Carta), Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (art. 267, inciso 1” de la Carta).” Por su parte, la ley 617 de 2000 establecz la obligación para las entidades descentralizadas del orden Departamental, Distrital y Municipal de pagar cuotas de fiscalización a las Contralorías según su respectivo nivel pero na señala la forma de

Por su parte, la ley 617 de 2000 establecz la obligación para las entidades descentralizadas del orden Departamental, Distrital y Municipal de pagar cuotas de fiscalización a las Contralorías según su respectivo nivel pero na señala la forma de ey 1066 de 2006 ARTÍCULO 20, OSL:GACIONES DE LA FAVOR. Cata una de las entidades públcas que de rm actividades y furcionas agministrativas o la prestación d recaudar rentas o catida E carácter general, por pario de | M del Recauco en Cartera, con sujenén a lo dispuesto en la pres la celebración ca acundos de paro DES PÚBLICAS QUE TENGAN CARTERA A SU ve tengan a su cargo el ejercicio de las Cos del Estada y que dentro de estas tengan que 2sán: 1, Establecer mediante normatividad de a emiday pública, el Reglamento Intemo caborá Incluir las condiciones relativas a ab |Cra. 103, No. 17-18 Piso 9 — PBX: 1571] 3166800 - Fa [571]3186790 ~ Lírea Gratuita: 018000 120205 SilloWeb.ww auditcria.gov.co - Correo-e: corespondencir avd toria.gov.co — Bogotá D.C.- Colombia ONÍA GENERAL A PRrAvAINA recaudo.

ONÍA GENERAL A PRrAvAINA recaudo. Las contralorias territoriales son una sección dentro del presupuesto general del respectivo ente territorial, por lo cual no tiene un presupuesto propio, sino asignación presupuestal que deberá incluir las transforencias del nivel como las cuotas de fiscalización del nivel descentralizado. En otras palabras los órganos de contro! no tienen presupuesto de ingresos, por ser solamente una sección en el presupuesto de gastos del respectivo ente territorial, razón por la cual no puede recibir ingresos distintos a la apropiación presupuestal que le asigna el departamento, distrito o municipio según corresponda Al respecto esta oficina se pronunció en concepto de fecha 24 de agosto de 2004, dirigido Contralor General de Huila así “Ahora bien, los entes de control son solo un segmento del presupuesto del ente territorial, en consecuencia, de conformidad con las normas y principios generales de presupuesto los recursos con que lus contralorias sulragan los gastos a que so refiere la ley 617 de 2009, no sen recaudados directamente por éstas, sino que, como apropiación asignada en al presupuesto general del departamento, les son situados por la Secretaria de Hacienda del departamento, distrito o municipio de acuerdo ai Plar: Anual de Caja, En estos tómainos, las sumas que los entes de control obtengan por conceptos diferentes constituyen un ingreso ocasional y en tal virtud, forman parte el presupuesto de rentas dol ente territorial, como se infiere de lo dispuesto en el articulo 16 del Estatuto Orgánico del Presupues:a: - 6 —

Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago eportuno de las aproplaviones aulcrizadas en el Presupuesto General de la Nación. La anterior disposición aphica al nivel territorial por mandato constitucional, contenido en el articulo 352, según el cual las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto (Estatuto Orgánico del Prasusuasto General de la República) aplican a las entidades tenitorizles y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo en lo relacionado con 1a Programación, elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto... Por la anterior razón, si la Contraloria recauda vineros, debe trasladarlos a la tesoreria artamental, distrita' o municipal de que se trate, En otras palabras, no pueden disponer directamene de ellos por cuanto la autonomía presupuestal que por mandato consitucional tienen. supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en el Presupuesto; pero no significa que no reguieran del trámile presupuestal previsto en la ley orgánica, enCra. 102. No, 17-18 Piso 9 — PB: 1571] 3166500 — Fax: [571]3186790 — Linea Gratu ta: 018000 120205 Sitio encia Qaudtor Colombia AuDITORÍA >. cuanto a la programación, avrobacion y ejecucion presupuestal.”

Como ya se mencioné el a: tículo 272 de la Constitución Política señala para los contralores departamentales, distritales y municipales las mismas funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 ibidem.

El artículo 268 menciona una serie de atribuciones al Contralor General y en el numeral 13 establece las demás que señale la ley, si bien es cierto la ley 617 de 2002 no dispone como se recauda la tarifa de fiscalización, la ley 106 de 1993 en el artículo 4 le otorga al Contralor General la atr.bución de cobrar diches cuotas así: “ARTÍCULO o. AUTONOMIA PRESUPUESTARIA. <Ver Jurisprudencia Vigencia en relación con lo dispuestro en la Sentencia C-1550-00 de /a Corte Constitucional sotre la vigencia de esto Artículo> La Contraloría General de la República tendrá autonomia para el manejo, administración y fijación de su presupuesto, en concorcancia zon la ley orgánica de presupuesto, Con el fin de desarrollar el presente articulo la Contraloría General de la República cobrará una tarifa de contro! fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas, equivalente a la de aplicar el factor, resultanto de la fórmula de dividir el presupuesto de funcionamiento de la Contraloría sobre la sumatoria del valor de los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas, al valor de los presupuestos de cada organismo o entidad vigilada, ..”

En este sentido la Contraloría General puede cobrar la deuda por concepto de cuota de fiscalización como quiera que tiene la facultad de fijar, conforme a una formula establecida por la ley, el valor de ta misms para cada uno de sus entes vigilados, facultad que ejerce expidiendo anualmente una resolución mediante la cual a parte de indicar el valor de !a cuota, señala a cada vigilado el plazo para efectuar el pago, acto administrativo que se constil.ye como titulo ejecutivo, es decir en la base para un eventual cobro por jurisdicción coactiva. Las Contralorias territoriales por su parte no fijan las cuolas de fiscalización de sus vigilados, es la misma ley la que la estableció y en tal virtud, no cuentan con un título que les preste mérito ejecutiva, motivo por el cual no surge con claridad el mecanismo para la realización del cobro, no obstante existir la posibilidad para los contralores territoriales de recaudar y cobrar las cuolas de fiscalización, de conformidad lo dispuesto en el artículo citado y en la extensión normaliva, Ahora bien, en el event de realizarse el Cobro, por no tener presupuesto propio, es preciso recordar que si recaudar dirzros deben lrasladarlos a la tesorería departamental, distrital o municipal que cormrespenda y no podrán disponer directamente de estos recursos ya que tienen que haber sido apropiados dentro del Presupuesto dei ente terrilerial a la respectiva Contraloría, todo esto en cumplimiento Control fiscal con Na ENCra. 10a. No. 17-18 Piso 9 - PBX: [571] 3166800 — Fax (57113185790 — Lires Graui'a: 018000 120205 SiioWeo-wa autoría gov.co — Correo-e conespendenciaGauditoria gov.co - Begatd D.C.- Colombia

AUDITORÍA GENERAL EJ A AXPEENIAA de lo establecido en el artículo 345 de la Consttución Política, que reza: 182 podrá rercibir contribución a impuesto que no d erogación con cargo al tesoro que no Con las anteriores precisiones jurídicas se espera haber dilucidado sus inquietudes El presente concepto, al lencr del arlículo 25 del Cósiga Contencioso Administrativo, no compromete le responsabilidad de la Auditoría General de ta República, ni es de obligatorio cumplimiento, Cordialmente, Wa —— L

DAYA ENVACONCICION PÉRICO

Directbra Oficina Jurídica

Proyecto: Maria Katherina Ramirez Navarrato Abogada Ohcine Jurídica: e ¡Contuo! fiscal con ento NN e