AGR - Concepto 110.072 de 2008 (pasivo pensional)

"O 7 - 2006

COIN DE Radicado No: 2008210005073

Fecha: 24-11-2008

MEMORANDO INTERNO

Eogntá D. C., l 210

PARA: Doctora Dayra Enna Concición P., Jefe Oficina Juridica

DE: Auditor Delegado para la Vigilancia de la Gestión Fiscal

ASUNTO: Radicado 2008-233.005610-2

Soticitud Concepto. SIQ 110-2008-17 Por competencia, atentamente remito la consulta jurídica presentada por la Subsecretaria Financiera del Municipio de Medellin, relacionado con la entidad competente para pagar el pasivo pensional ce los Servidores de la Contraloría de Medellín, Agradezco enviar copla a la Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal de la respuesta envizda 3 la peticionaria, con el fin de actualizar el Sistema SIQ, asignado como requerimiento No 110-2008-17. Cordial Saludo, - " mo: Un (1) foso. Y 7 _FUMAMarla G. Se Us NU Á1U-13-200 § OS MMedellin ¢ . solidaria y compelitiva - Eo o Medellín y e Tel A de Hacienda Medellin, noviembre 10 de 2008

• 200800416507

ANA CRISTINA SIERRA DE LOMBANA Auditora General de la Republica Cr. 104 17-18 Piso 9 Edificio Colseguros AN SR "HEW"[mmmuummWWW Bogota Faena 111173008 10304 Ln Ay Asunto + SOUCITUD OF CONCEPTO. - AL OPATOFSAY Dastino :/ Para CT) ALCALDIA DE MESELLIN SECRE N ANENATIA GO Y EN e Atrio CarUral €4 in Republica Cordial Saludo,

Cordial Saludo, Ref. Solicitud de concepto La Contraloría General de Medellín, ha venido presentando de manera reiterada el tema de las cesantías de los funcionarios de su entidad, cobijados con el régimen de retroactividad, que en un momento dado, estuvieron vinculados a la nomina del Municipio de Medellin. El Municipio de Medellin, le hemos respondido también de forma reiterada, que hasta cuando fue posible legalmente, transferimos recursos para cumplir con los pasivos prestacionales y salariales, en la actualidad cancelamos la cuota parte que le corresponde al Municipio de Medellin, de la liquidación de cesantías de los servidores, que adquirieron ese derecho cuando hicieron parte de Fondos Comunes. Entendemos que este es un tema en el que queremos contar con el apoyo de la entidad que a bien usted dirige, en consecuencia, solicitamos nos conceptúe sobre los siguientes temas: 1. ¿De que Entidad es la obligación de apropiar recursos en el presupuesto para pagar el pasivo pensional de los Servidores Públicos que hoy prestan servicio a la Contraloría General de Medellín y que pertenecen al régimen retroactivo? 2, ¿Es aplicable la deducción en los gastos de funcionamiento del nivel centralMunicipio de Medellin, establecida en el Decreto 192 de 2001, y relacionada concretamente con los pasivos pensiónales y prestacionales de la Contraloria General de Medellín? Cordialmente, e Téc

MARTHA CECILIA LASSO

Subsecretaria Financiera

Municipio de Medellin PROYECTO: GUSTAVO HERRERA

No 2008-233.005610.2

General de Medellín? Cordialmente, e Téc

MARTHA CECILIA LASSO

Subsecretaria Financiera

Municipio de Medellin PROYECTO: GUSTAVO HERRERA

No 2008-233.005610.2 Centro Administrativo Municipa! - CAM — Cate 44 No, 52165 Linea Única de Atención ala Ciudadanía 44 44 144

Medel: - Colombiao Eto. Y, - ón me A Medellin ) 7 5 h it Alcaldia de Mod! o “yt FMI e, - 1 46 due C AL _ Medellin, noviembre 10 de 2008 %

200800416507 ANA CRISTINA SIERRA DE LOMBANA Auditora General de la Republica Cr. 10 # 17-18 Piso 9 Edificio Colseguros NET ACTA Bogota Faena 11112008 1.3 e ITA 201 VR A dante : SOLICITO OF Concaplo ~ CLOPATON Destino : Rem C7J ALCALOU DE MEDELUN exCAZ Cordial Saludo, Ref. Solicitud de concepto > La Contraloria General de Medellin, ha venido presentando de manera reiterada el tema de las cesantías de los funcionarios de su entidad, cobijados con el régimen de retroactividad, que en un momento dado, estuvieron vinculados a la nomina del Municipio de Medellin. El Municipio de Medellin, le hemos respondido también de forma reiterada, que hasta cuando fue posible legalmente, transferimos recursos para cumplir con los pasivos prestacionales y salariales, én la actualidad cancelamos la cuota parte que le corresponde al Municipio de Medellin, de la liquidación de cesantías de los servidores, que adquirieron ese derecho cuando hicieron parte de Fondos Comunes.

Entendemos que este es un tema en el que queremos cantar con el apoyo de la entidad que a bien usted dirige, en consecuencia, solicitamos nos concepitie sobre los siguientes temas: O 1. ¿De que Entidad es la obligación de apropiar recursos en el presupuesto para “ pagarel pasivo pensional de los Servidores Públicos que hoy prestan servicio a la Contraloria General de Medellin ¥ que pertenecen al régimen retroactivo? o _ 2. ¿Es aplicable la deducción en los gastos de funcionamiento del nivel centralMunicipio de Medellín, establecida en el Decreto 192 de 2001, y relacionada concretamente con los pasivos pensiónales y prestacionales de la Contraloria General de Medellin? Cordialmente, jee Tticuca A

MARTHA CECILIA LASSO

Subsecretaria Financiera Municipio de Medellin

PROYECTO: GUSTAYO HERRERA -233-005610.2 sy

sn ntro Administrativo Municipal ~ CAM - Calle 44 No. 52165 Linea Única de Atención a la Ciudadania 44 44 144 Nes 12/06 Medellin - Colombia YLEKLEA oY 13 -AuBtora Caer qe 1 Me ycania ~ \ ~ 3 J,3: 018000 120205 Corec-e cores 14 D.C - Colomia

AUDITORÍA GENERAL

ADAN ANA NT AUDITORÍA

A: Bogotá D.C. Rad Salida No 2008-110-008157-1 110 - 072-2008 T et S\Q 10 7060-13. EZ LLL EE Ven Doctora [ £05” CO: MARTHA CECILIA LASSO 77 /3 27 7/ - Subsecretaria Financiera Secretaria de Hacienda y 2068 >: Alcaldía de Medellín 09 DIE. 20%

Doctora [ £05” CO: MARTHA CECILIA LASSO 77 /3 27 7/ -

Subsecretaria Financiera Secretaria de Hacienda y 2068 >: Alcaldía de Medellín 09 DIE. 20% CAM Calle 44 N52-165

MedellinAntioquia Referencia: Respuesta solicitud 200800416507, apropiación de recursos para pago de pasivos pensionales de los funcionarios de la Contraloría de Medellín.

Cordial saludo Doctora Martha Cecilia. En atención a la consulta realizada por usted se efectúan las siguientes consideraciones a sus interrogantes. Se pregunta “¢1. De qué Entidad es la obligación de apropiar recursos en el presupuesto para pagar el pasivo pensional de los Servidores Públicos que hoy prestan servicio a la Contraloría General de Medellín y que pertenecen al regimen retroactivo?.”. “ ¿2. Es aplicable la deducción en los gastos de funcionamiento del nivel central del Municipio de Medellín, establecida en el Decreto 192 de 2001, y relacionada concrelamente con los pasivos pensionales y prestacionales de la Contraloría General de Medellín ?.”. Se considera En el caso concreto se observa que la solicitud de concepto está encaminada a obtener un pronunciamiento de la Auditoría sobre unos hechos de carácter particular y concreto y sobre un tema que escapa a nuestra órbita de competencia, control fiscal; por tanto nos abstendremos de emitir concepto jurídico, No obstante, como su interés es contar con nuestro apoyo daremos algunas anotaciones generales y abstractas. De las normas presupuestales En materia presupuestal la Constitución Política en su artículo 352, establece: “Además de lo

nuestro apoyo daremos algunas anotaciones generales y abstractas. De las normas presupuestales En materia presupuestal la Constitución Política en su artículo 352, establece: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y EN > Y BIC 2009 Y al con enfoque social!yu Cra. 103. No. 17-18 Piso 9 - PX [971] 3166800 — Fax [571)3186790 - Line Sivoweb:www auditznia gov.co - Correo-e cotrespandencia@a g toria gav,co4 018000 120205 t2 0 C.- Colomba AUDITORÍA GENERAL su ceordinacion con el Plan Nacional de Desarrollo, asi como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. (Subrayado fuera de texto). Igualmente en el artículo 353 prevé: “Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto"".

Frente a este tema la Corte Constitucional desde sus inicios consideró; “La Constitución de 1991 reconoce que la materia presupuestal es de aquellas que pueden considerarse concurrentes en los niveles Nacional, Departamental y Municipal, es decir, que necesariamente estarán presentes en cada uno de esos niveles territoriales manifestaciones de la función presupuestal. El rango cuasi-constitucional de las leyes orgánicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las materias que regulan, La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de la ley orgánica de presupuesto como receptáculo de los principios de esa disciplina. El artículo 352 la convirtió en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regulará las diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución). La nueva Constitución innova en materia presupuestal no sólo al establecer la preeminencia expresa de la ley orgánica de presupuesto, que ahora lo será de todo el proceso presupuestal y no simplemente del presupuesto nacional, sino también al enfrentar directamente la problemática de la concurrencia de competencias. Es procedente aplicar analógicamente los principios o bases presupuestales de la Ley 38 de 1989 a las normas orgánicas de presupuesto en los niveles departamental y municipal y, a través de éstas, a los respectivos presupuestos anuales. Esta utilización indirecta de los principios de la Ley es un reconocimiento a todo aquello que tendrán los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es, de autónomo.

Se trala de una aplicación condicionada a que los principios nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello. En donde no exista materia para su aplicación quedará el campo libre para la iniciativa focal que se expresará en las normas orgánicas Departamentales y Municipales”, . Estatuto Orgánico del Presupuesto, Artículo 109, Las ent territoriales al expedir las normas orgáni e presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Loy Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. (Subrayado fuera de texto) Corte Constitucional, Sentencia C-478/92, ¡Control fiscal con enfoque social!cra 103 Ko 17-16 so 0~ PAX: [571] 3186800 — Fac: [5712186750 - Linea Gruta: 018000 120205 StoWeb ww audireria gov.co — Correo-e: correspondencia maudiloria gov co - Bogotá D.C.- Colomba AUDITORÍA GENERAL De las competencias presupuestarias En cuanto a la apropiación presupuestal para el pago de pasivos pensionales de los funcionarios de la Contraloría, de las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP)’ podemos extractar: “ARTICULO 36. El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalia General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado

que corresponderán a: la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalia General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional, En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda (Ley 38/89, artículo 23, Ley 179/94, artículo 16). ARTICULO 106. Los alcaldes y los concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar lo presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las contralorías y personerias, no podrán ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al Índice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal (Ley 225/95, artículo 28) ARTICULO 107. La programación, preparación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución de las apropiaciones de las contralorías y personerías distritales y municipales se regirán por las disposiciones contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los distrilos y municipios que se dicten de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto o de esta última en ausencia de las primeras (Ley 225/95, artículo 29).

contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los distrilos y municipios que se dicten de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto o de esta última en ausencia de las primeras (Ley 225/95, artículo 29). ? Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. socinC'2. 103 No, 17-18 Fis Silicweb-wwn zudit PBX [971] 3166800 CO - Corco-2: cosrespo: ARTICULO 108. Las contralorias y personarias distritales y municipales tendrán la autonomía presupuestal señalada en la Ley Orgánica del Presupuesto (Ley 225/95, artículo 30). Respecto de la autonomía presupuestal de las contralorías consideramos importante citar a la Corte Constitucional quien en sentencia C365 de 2001 señaló: Para la Corte existen claros argumentos de indole conslitucional que permiten concluir, en forma indubitable, que la competencia de ordenación del gasto de los alcaldes no comprende a los órganos de control local, contralorias y personerías municipales. (...) Estando claro que los órganos de control del nivel local no hacen parte de la administración municipal, porque se trata de enlidades que por mandato superior gozan de la debida autonomía administrativa y presupuestal para el cumplimiento de su función de fiscalización de la actividad administrativa, es fácil inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como si tratara de instiluciones que conforman la infraestructura administrativa del municipio. (...)

cumplimiento de su función de fiscalización de la actividad administrativa, es fácil inferir que el alcalde carece de competencia para ordenar sus gastos como si tratara de instiluciones que conforman la infraestructura administrativa del municipio. (...) No obstante lo dicho, debe reiterarse que el reconocimiento de esta competencia no implica que la ordenación del gasto pueda llevarse a cabo fuera de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio económico financiero, el mantenimiento de la capacidad adquisiliva de la moneda y la regulación orgánica en maleria de programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto (Cfr. Sentencia C-192 de 1997). De la misma forma, es de recalcar que esta autonomía debe ser entendida dentro de la concepción unitaria del Estado Social de Derecho (Cfr. Sentencia C-374 de 1995). (...) En consecuencia, del tenor literal de las normas citadas se concluye que el presupuesto de los entes territoriales está clasificado en secciones presupuestales, a las cuales el municipio como titular de los ingresos le transfiere las apropiaciones exactamente determinadas en el presupuesto, el cual es elaborado por el alcalde y aprobado por el concejo municipal, para la atención de los gastos de funcionamiento, de inversión y de la deuda pública. Igualmente, las contralorías en desarrollo de la autonomía presupuestal con que cuentan, además de ser una sección del presupuesto del ente territorial, participa dentro del ciclo presupuestario presentándole al alcalde su proyecto de presupuesto para la siguiente vigencia, dentro de los limites de ley, a efectos de ser incluido dentro del proyecto municipal. Entiéndase por ciclo presupuestario, como una serie de etapas sistemáticamente

presupuestario presentándole al alcalde su proyecto de presupuesto para la siguiente vigencia, dentro de los limites de ley, a efectos de ser incluido dentro del proyecto municipal. Entiéndase por ciclo presupuestario, como una serie de etapas sistemáticamente interrelacionadas y delimitadas temporalmente en relación con la intervención de cada uno de los distintos órganos estatales involucrados en las fases de elaboración, presentación, ¡Control fiscal con enfoque social!Cra. 103. No. 17-18 Pso 9 - PBI: [571) 318 SivoWeb wwa aucilo 0 — Cor 00 - Fax [571]3166790 - Linea Gratuta 018000 120205 poncenca Grad 101a qov co — Bogoté D,C - Colombia AUDITORÍA GENENAL discusión, aprobación, liquidación y ejecución del presupuesto. Ahora bien, es menester observar las disposiciones que sobre el tema trae la ley 617 de 2000 y su decreto reglamentario 192 de 2001. Ley 617 de 2000 Artículo 30. Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas. (...) Parágrafo 30. Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen. Decreto 192 de 2001.

(...) Parágrafo 30. Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen. Decreto 192 de 2001. Artículo 70. Del déficit fiscal a financiar. Los alcaldes y Gobernadores deberán evidenciar por medio de acto administrativo o cierre presupuestal el monto y clasificación del déficit de funcionamiento existente a la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000. Para efectos de la Ley 617 de 2000, no se considerarán gastos de funcionamiento los destinados a cubrir el déficit fiscal, el pasivo laboral y el pasivo prestacional, existentes a 31 de Diciembre de 2000, ni las indemnizaciones al personal originadas en Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero. Tampoco se considerarán gastos de funcionamiento las obligaciones correspondientes al pasivo pensional definido en el parágrafo 10. del articulo do. de la Ley 549 de 1999. ARTÍCULO 80. DE LAS TRANSFERENCIAS. Las transferencias para gastos de las Asambleas, Concejos, Conlralorias y Personerías hacen parte de los gastos de funcionamiento del respectivo departamento, distrito y municipio. En todo caso, para los solos efectos de la ley 617 de 2000, estas transferencias no computarán dentro de los límites de gasto establecidos en los artículos 4o., 50., 60., Zo. y 53 de la misma. (...) Autores Varios, Curso de Derecho Fiscal, Tomo |. Editorial Universidad Extemado de Colombia, página 265. ¡Control fiscal con enfoque social!103 No. 17-18 50 9 - PBXC [571] 3166800 - Fac [571)3 over wen auditoria que.co - Ceneo-e; conespentencian

AUDITORÍA GENERAL

¡Control fiscal con enfoque social!103 No. 17-18 50 9 - PBXC [571] 3166800 - Fac [571)3 over wen auditoria que.co - Ceneo-e; conespentencian AUDITORÍA GENERAL De acuerdo con los artículos 10 y 11 de la Ley 617 de 2001 el porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinación para financiar los gastos de las Contralorías para los municipios y distrilos, excepto en el Distrito Capital, no podrá exceder de: Categoría 2001 2002 2003 2004 Especial 3.7% 3.4% 3.1% 2.8% Primera 3.2% 3.0% 2.8% 2.5% Segunda (más de 100.000 habitantes). 3.6% 3.3% 3.0% 2.8% (...) A partir del año 2004, dichos montos no podrán exceder del monto fijado para ese año. ARTÍCULO 10. DE LAS TRANSFERENCIAS A LAS CONTRALORÍAS. La transferencia de los Departamentos, Municipios o Distritos, sumada a la cuota de fiscalización de las entidades descentralizadas, realizadas a las contralorias, no podrán superar los límites de gasto ni de crecimiento establecidos en la Ley 617 de 2000. Conforme a estos articulos debe hacerse ciertas precisiones: Primero, con la ley 617 de 2000 el legislador tenía como objetivo primordial superar el déficit fiscal en el que se encontraban la gran mayoria de los enles territoriales bajo el entendido que se presentaba una desproporción entre la balanza de ingresos y la de gastos. Una de las medidas era la de hacer un corte de cuentas a efectos de establecer en cada ente territorial el valor exacto de sus pasivos y asi determinar el proyecto de financiación.

Para lograr superar el déficit fiscal, se impusieron límites a los gastos de funcionamiento de los entes territoriales, entre otras medidas, dentro de los cuales se determinó que estos se financiarian con los propios ingresos corrientes de libre destinación del municipio, distrito o departamento. Sin embargo, se estableció que dentro de los límites señalados para cada categoría de ente territorial no se debía incluir el déficit fiscal; el pasivo laboral, prestacional y pensional definido en el parágrafo 1o. del artículo 10. de la Ley 549 de 1999. Como es natural, de permitir esto haria que la norma se tornara inocua y obtuviera un efecto contrario a la finalidad de la norma. Igualmente, creemos que en los gastos transferidos por el ente territorial a la contraloría para gastos de funcionamiento de ésta, no se deben incluir los pasivos pensionales que se encuentran excluidos para el municipio, en otros términos, dentro de los límites establecidos para la coniraloría para gastos de funcionamiento no se deben incluir los pasivos ¡Control fiscal con enfoque social!unta 016000 120205 04 D C.- Colombia AUDITORÍA GENERAL pensionales. Así las cosas, es el municipio el que determina las apropiaciones presupuestales para el pago de los pasivos pensionales de todas las secciones presupuestales, los cuales, se reitera, se deben deducir de los gastos de funcionamiento del municipio a efectos de cumplir con los límites de la ley 617 de 2000. Para finalizar nos permitimos indicar que, la presente es una opinión que de manera alguna compromete la responsabilidad de la Auditoría General de la República. Cordialmente.

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DA CONCICION PERIC

Directora Oficina Jurídica Abi,