AGR- Concepto 110.083 de 2024- De la adaptación del Guia de Auditoria Territorial GAT 4.O

Bogotá D.C., 11 O Doctor

JAVIER TOMAS REYES BUSTAMANTE

Contralor Auxiliar Contraloría de Bogotá o.e.

Referencia: Concepto 110.083.2024

SIA-ATC. 012024001047 fififiºefiI2fiLfi , ' fiNSOllDANDOUCONTROLFISCAL Rad. 2024110008 Fecha 01/11/2024

1. De la adaptación del Guía de Auditoría Territorial "GAT 4.0".

Cordial Saludo Dr. Reyes Bustamante, La Auditoría General de la República recibió su requerimiento mediante correo electrónico, el miércoles, 09 de octubre de 2024, el cual fue radicado bajo No. 2101202402641 y SIA-ATC. No 012024001047, en el que se realizan las siguientes consultas: «Establecer una formula diferente para fenecer la cuenta por parte de la Contraloría de Bogotá, que se realiza con base en la calificación de los principios de la gestión fiscal apartándose de Jo establecido en la GAT 4. O y llevada al S/NACOF por la Contraloría General de la República ¿Se puede considerar como una regla de evaluación diferente que puede afectar los productos emitidos por la Contraloría de Bogotá?» «En este orden de ideas ¿es posible que la Contraloría de Bogotá establezca una formula diferente a la socializada y establecida por la CGR para fenecer la cuenta de acuerdo con lo establecido en la GAT 4.0?» «De establecerse formula diferente, que no acoja integralmente los preceptos de la GAT 4.0, ¿se podría configurar una situación que pueda ser observada al momento de ser evaluada por la AGR?»

«De establecerse formula diferente, que no acoja integralmente los preceptos de la GAT 4.0, ¿se podría configurar una situación que pueda ser observada al momento de ser evaluada por la AGR?» « ¿Es obligatorio realizar la evaluación de control fiscal interno en las actuaciones especiales de fiscalización?» «El 4 de abril de 2024, el jefe de la Unidad de Apoyo Técnico al SINACOF, remitió a las Contralorías Territoriales un modelo de acto administrative para adoptar la GAT 4.0; en este modelo, se indica que la GAT 4.0 tendrá una aplicación transitoria entre el 1 º de julio y 31 de diciembre de 2024, donde mínimo deben realizarse dos (2) o varias auditorias por parte de las Avenida calle 26 No. 69 • 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C.

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Página 2 de 8 fififiJ?.fiI2fi1fi ,. ' fiONSOLIOANOO El CONTROL FISCAL Contrataría Territoriales. Ahora bien, teniendo en cuenta que es un proyecto de acto administrativo ¿es obligatorio realizar los dos ejercicios piloto de auditoria durante la presente vigencia? De no realizarlos, ¿sería objeto de valoración por parte de la AGR?» Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo

auditoria durante la presente vigencia? De no realizarlos, ¿sería objeto de valoración por parte de la AGR?» Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, no puede este ente de control tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas (contralorías y fondos de bienestar social de las mismas) o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar o ser juez y parte. Por tanto, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema de manera general y abstracta. Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C-1176 de 2004, señalando: «Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal, pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución( ... )» (Negrilla fuera de texto). Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3º del artículo 18º del Decreto-Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3º del artículo 18º del Decreto-Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácter de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución. Este Despacho para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponiendo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir Avenida calle 26 No. 69-76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C.

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Página 3 de 8 AUDITORÍA Gt•fill>...O."' •Pl;IIJU fi CONSOUDANDO El CONTIIOl FISCAL concepto de manera general y abstracta abordando el siguiente tema: 1) Adaptación de la Guía de Auditoría Territorial GAT 4.0.

1. De la adaptación de la Guía de Auditoría Territorial GAT 4.0.

Al respecto, es importante considerar que el ejercicio de estructuración y construcción de la GAT 4.0 se realizó de forma colectiva con el concurso de los entes de control fiscal que hacen parte del Sistema Nacional del Control - SINACOF, quienes pusieron al servicio de este propósito la participación y apoyo de personal adscritos al proceso de control fiscal de todas las contralorías del País. Por tanto, el documento producto de este ejercicio, "GUÍA DE AUDITORÍA TERRITORIAL EN EL MARCO DE LAS NORMAS INTERNACIONALES - ISSAIGAT Versión 4.0", se encuentra al alcance de sus destinatarios como un referente que estandariza las actuaciones de control fiscal para el ejercicio adecuado de la labor fiscalizadora en los términos establecidos en el artículo 12 del Decreto 403 de 2020, a cerca de la definición del SINACOF que determina que este: "es el conjunto de políticas, principios, normas, métodos, procedimientos, herramientas tecnológicas, instancias y mecanismos, estructurados lógicamente, que permiten a los órganos de control fiscal del orden nacional y territorial la planeación, armonización, unificación y estandarización del ejercicio de la vigilancia y control fiscal, y la evaluación y análisis sobre su gestión y resultados." (Subrayado y negrilla propios) Este sentido de armonización, unificación y estandarización se logró con los aportes

ejercicio de la vigilancia y control fiscal, y la evaluación y análisis sobre su gestión y resultados." (Subrayado y negrilla propios) Este sentido de armonización, unificación y estandarización se logró con los aportes valiosos del personal adscritos al proceso de control fiscal de las contralorías territoriales, donde jugó un papel preponderante y significativo la Contraloría de Bogotá D.C. en desarrollo de conceptos técnicos y argumentativos. Por lo anterior, no resulta pertinente que se establezcan formulas o métodos diferentes que se aparten de lo establecido en la GAT 4.0 especialmente en lo que respecta al fenecimiento de la cuenta por parte de la Contraloría de Bogotá D.C., dado el carácter de armonización, unificación y estandarización del control fiscal territorial que aporta el documento, tal como se mencionó anteriormente. De otra parte, es importante hacer claridad sobre la afirmación:" ... fórmula diferente para fenecer la cuenta por parte de la Contraloría de Bogotá D.C., ( ... ) llevada al SINACOF por la Contraloría General de la República" (negrilla propia), en el sentido de que esta afirmación no es precisa, dado que el modelo de fenecimiento aplicado en la Auditoría Financiera de Gestión y Resultados, contenido en la Hoja

10. Fenecimiento del Papel de Trabajo PT 04-AFGR Matriz de Gestión, que se

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Página 4 de 8 muestra a continuación, fue una propuesta construida desde el control fiscal territorial por los aportes de diferentes contralorías, que permite mostrar los resultados de la gestión y resultados producto de la evaluación a la gestión contractual y de la evaluación de la planeación y resultados, diferente al modelo aplicado por la CGR que contiene solamente las opiniones financiera y presupuesta!: PRINCIPIOS Df. LA GlUIOH FISCAL CONCEPTOS Y OP1NIÓN t.lACROO!IOCE SO PROCESO POfiOEAACIOM CONCEPTO CONSOllDADO [ílCAClA EflCICHCIA ECOIIOMIA MACROPROC[ SO PR! SUPIIES TAL E .. E:.;fi(l·. C! (Ot;C:CPTOQ.S,rlOfl 200. -! Jfi Ct-ACSUPUESTAl CEsfic-. •,G<tESCS :.::.:5:u;.i.:s· ..... &.,:.•,-fi•,""E fi ) Con saJVe&4es fifi: PRESUP\JESTAl Y eo-. Con salvedades RES\JllAOOS c0t.CEP10 c;rmou PlM•,t ... cc·. 30-. ,oo, fi, ª" YRDUlTAOOfi R!S.L--JOS jES-.,..fi, fi!S..:fi .. -:c: -;;s-c·. fi D 1:ioc au-. F......-

R!S.L--JOS jES-.,..fi, fi!S..:fi .. -:c: -;;s-c·. fi D 1:ioc au-. F......- :::.·.fi=-.. -- 1 OPlNION f$TA00S flNANCl(AOS GES TION FINANCIERA 40'. ES--OC'- fll 1-J ICIEROS 1fi -fi l"' Coo <alvedades IIOIALES - 1 IIJ.3'i, 1 racEa TOTAL PONDERADO TOO', CONCEPTO DE GESTION , EflClfWT'f ECOIIOloaCA 1 Otra diferencia entre el fenecimiento de la CGR y las contralorías territoriales es que el modelo territorial emite concepto sobre la razonabilidad del presupuesto, mientras que la CGR emite opinión sobre la razonabilidad del presupuesto. En este orden de ideas ¿es posible que la Contraloría de Bogotá establezca una formula diferente a la socializada y establecida por la CGR para fenecer la cuenta de acuerdo con lo establecido en la GAT 4.0? Esta pregunta fue resuelta en la numero uno, donde queda claro que la fórmula para fenecimiento de cuentas establecida en la GAT 4.0 para el control fiscal territorial es diferente a la fórmula aplicada por la CGR. De establecerse formula diferente, que no acoja integralmente los preceptos de la GAT 4.0, ¿se podría configurar una situación que pueda ser observada al momento de ser evaluada por la AGR? Las evaluaciones de la AGR se centran específicamente en las evaluaciones parciales trimestrales con la certificación anual de las contralorías territoriales, así como la ejecución del proceso auditor, por tal razón, es importante mencionar que la AGR para las primeras tiene un indicador para medir el nivel de adopción de las

parciales trimestrales con la certificación anual de las contralorías territoriales, así como la ejecución del proceso auditor, por tal razón, es importante mencionar que la AGR para las primeras tiene un indicador para medir el nivel de adopción de las Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C.

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Página 5 de 8 AUDITORÍA G("cRA.. CE •• Of PO..WCJ> cefi COIISOllDANOO EL CONTROL FISCAL directrices del SINACOF, de tal forma que precisamente lo que se mide es en que porcentaje se acogen dichas directrices. Para este caso, la medición se realiza sobre el grado de adopción de la Guía de Auditoría Territorial - GAT, cuyo criterio nace de los compromisos adquiridos por cada una de ellas y que responde precisamente a la adopción de ese instrumento metodológicos y su utilidad como respuesta al esfuerzo realizado de manera colectiva para llegar a esa unificación de criterios en su aplicación. De otra parte, si en aplicación de nuestro proceso auditor, se evidencia que los datos rendidos por la Contraloría de Bogotá D.C., advierten que no se adoptaron los modelos y fórmulas para evaluar y calificar bajo los criterios unificados a sus sujetos de control, en especial lo relacionado con los pronunciamientos de las cuentas, sino

datos rendidos por la Contraloría de Bogotá D.C., advierten que no se adoptaron los modelos y fórmulas para evaluar y calificar bajo los criterios unificados a sus sujetos de control, en especial lo relacionado con los pronunciamientos de las cuentas, sino que se diseñaron modelos o metodologías o fórmulas diferentes, la AGR tendría que verificar en qué medida, dichos procedimientos se apartan de los criterios unificados y si estas diferencias ocasionaron impactos en los pronunciamientos emitidos, que de alguna forma hubieran favorecido o desfavorecido a los sujetos vigilados, conllevando a las consecuencias a que hubiere lugar en los resultados de auditoría. ¿Es obligatorio realizar la evaluación de control fiscal interno en las actuaciones especiales de fiscalización? Si. En todas las acciones o tipologías de fiscalización diferentes a las auditorías financieras y de gestión, se debe evaluar el control fiscal interno del sujeto vigilado; si bien es cierto que solamente a través de la auditoría financiera y de gestión se puede emitir un concepto sobre la calidad y eficiencia del sistema de controles, también lo es que en cualquier actividad de fiscalización se debe evaluar la eficacia del sistema de controles en relación con el asunto o materia evaluada, en el caso de su pregunta, en la actuación especial de fiscalización. Lo anterior tiene sustento en los siguientes aspectos a saber: • El enfoque de cualquier actividad de fiscalización de acuerdo con las normas internacionales de auditoría es en riesgos, y la evaluación de los riesgos implica evaluar la calidad y efectividad de los controles. "La naturaleza de los riesgos identificados variará de acuerdo con el objetivo de auditoría. El auditor debe considerar y evaluar el riesgo de diferentes tipos de deficiencias, desviaciones o

evaluar la calidad y efectividad de los controles. "La naturaleza de los riesgos identificados variará de acuerdo con el objetivo de auditoría. El auditor debe considerar y evaluar el riesgo de diferentes tipos de deficiencias, desviaciones o representaciones erróneas que pudieran ocurrir en relación con la materia o asunto en cuestión. Se deben considerar tanto los riesgos generales como los específicos. Esto se puede lograr mediante procedimientos que sirvan para obtener una comprensión de la entidad o el programa y su entorno, incluyendo los controles internos pertinentes" con base en el numeral 47 de la ISSAI 100 (INTOSAI, 2019). Avenida calle 26 No. 6976 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C.

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Página 6 de 8 • En la GAT versión 4.0 se estableció que mediante un papel de trabajo que se denomina "Caracterización de Riesgos" para la actuación especial de fiscalización, el audit or, de acuerdo con su criterio y el estudio del tema o asunto objeto de control, determina con que riesgos va a trabajar, los cuales deben estar asociados a los aspectos que resultaron relevantes para la evaluación del tema o asunto en cuestión. Este papel de trabajo es una matriz abreviada de la matriz de riesgos y controles que se aplica en las tipologías de auditoría; en ella el auditor registra los riesgos con

aspectos que resultaron relevantes para la evaluación del tema o asunto en cuestión. Este papel de trabajo es una matriz abreviada de la matriz de riesgos y controles que se aplica en las tipologías de auditoría; en ella el auditor registra los riesgos con los que va a trabajar, los califica y al final, cuando obtiene los resultados materializados en observaciones y hallazgos, cierra el papel de trabajo y obtiene la calificación de la calidad y eficiencia del control fiscal interfio para el tema o asunto que abordó. De lo anterior es fácil inferir que, si los papeles de trabajo, modelos y anexos hacen parte de la GAT, este referente del control fiscal interno en una actuación especial de fiscalización se torna obligatorio. El 4 de abril de 2024, el jefe de la Unidad de Apoyo Técnico al SINACOF, remitió a las Contralorías Territoriales un modelo de acto administrative para adoptar la GAT 4.0; en este modelo, se indica que la GAT 4.0 tendrá una aplifiación transitoria entre el 1 º de julio y 31 de diciembre de 2024, donde mínimo deben realizarse dos (2) o varias auditorias por parte de las Contraloría Territoriales. Ahora bien, teniendo en cuenta que es un proyecto de acto administrativo ¿es obligatorio realizar los dos ejercicios piloto de auditoria durante la presente vigencia? De no realizarlos, ¿sería objeto de valoración por parte de la AGR? Es importante reiterar que la GAT versión 4.0 es un documento construido de forma colectiva por todos los miembros del Sistema Nacional del Control - SINACOF, con la participación y apoyo de profesionales adscritos al proceso de control fiscal de todas las contralorías de Colombia, señalando que la imitativa de formular un

colectiva por todos los miembros del Sistema Nacional del Control - SINACOF, con la participación y apoyo de profesionales adscritos al proceso de control fiscal de todas las contralorías de Colombia, señalando que la imitativa de formular un modelo de resolución para adoptar la GAT, nace de la unidad de apoyo del SINACOF en congruencia con la función de unificación y estandarización que le ha sido conferida mediante el citado Decreto Ley 403 de 2020. El modelo es el mismo que se ha venido trabajando desde la versión 1.0 de la GAT y la idea de las pruebas piloto, es que se puedan fortalecer las competencias y conocimientos de los auditores en su aplicación, permitiendo subsanar inquietudes o dudas que pudieran surgir, para que a la entrada en vigencia de la aplicación de la GAT 4.0, se facilite la ejecución de las actividades y no surjan los riesgos de auditoría que pueden afectar los resultados y el contenido de los informes. Avenida calle 26 No. 69 -76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C.

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fififiJfit!2fi!fi ,, ' fiONSOUDANDOUCONTROLFISCAL Ahora bien, si la Contraloría de Bogotá D.C. acogió el borrador de acto administrativo propuesto por el SINACOF, y de él se generó el acto administrativo de adopción y en él cual se comprometieron a cumplir con los citados ejercicios piloto en el periodo de transición, podría ser objeto de evaluación por parte de la AGR, si, por el contrario, de acuerdo con su autonomía administrativa no los incluyeron, no serían objeto de control o evaluación por parte de este Ente de Control. En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 ° de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determina la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-2337-000-2012-00320-01: «( .. .) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los

una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en general, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifestación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general y abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad 'ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución'» (Resaltamos en negrilla). Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República relacionados en el presente concepto pueden ser consultarlos en el siguiente enlace: http://www.auditoria.qov.co/web/guest/auditoria/normatividad/conceptosjuridicos. Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Calle 26 Nro. 69-76 Piso 17, Edificio Elemento, Torre 4 de Bogotá o a los correos electrónicos juridica@auditoria.qov.co y wdbaron@auditoria.gov.co Si para usted resulta más cómodo, también puede diligenciarla de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón SIA, seleccionar la opción SIA Avenida calle 26 No. 69 - 76 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C.

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Revisado por: A robado or: Gustavo Adolfo Escudero Aranda - Asesor de Despacho Diego Fernando Unbe Velásquez, Auditor Delegado para la V ilanc1a de la Gesti ón Fisca • Roque Luis Conrado lm1tola / Director Oficina Jurídica Ro ue Luis Conrado lm1tola / Director Oficina Jurídica Los funcionari os y contratistas mencionados declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos aiustado a las normas disposiciones le ales vi entes por lo tanto. ba o nuestra responsabilidad lo presentamos para firma

Ro ue Luis Conrado lm1tola / Director Oficina Jurídica Los funcionari os y contratistas mencionados declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos aiustado a las normas disposiciones le ales vi entes por lo tanto. ba o nuestra responsabilidad lo presentamos para firma Avenida calle 26 No. 6976 Edificio Elemento, Torre 4, pisos 17 y 18. Bogotá, D. C.

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