AGR - Concepto 110.78 de 2025

Bogotá, 110

Señora

SUSANA LAVADO DUSAN

susan2402@hotmail.com

Referencia: Concepto 110.078.2025

SIA-ATC. 012025001170

Accion de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos que resuelven la nulidad del proceso de responsabilidad fiscal.

Cordial saludo señora Susana Lavado.

La Auditoría General de la República recibió su requerimiento contenido en el correo electrónico del 25 de noviembre de 2025, radicado con el número 2101-202502695, bajo el SIA-ATC. 012025001170, en donde realiza la consulta sobre la accion de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos que resuelven la nulidad del proceso de responsabilidad fiscal, formulando las siguientes preguntas:

«1. ¿Qué sucede con los actos administrativos, que antes de que se emita el acto administrativo que termina el proceso, fallan resolviendo las nulidades impetradas? 2. ¿ Son susceptibles de ser demandadas en accion de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa? 3. ¿Si lo anterior no fuere procedente entonces como ejerzo mi derecho de defensa frente a estos actos, cuando me siento lesionada en mi debido proceso y derecho de defensa?».

Antes de proceder a dar respuesta a lo planteado, debemos indicar que, teniendo en cuenta las funciones constitucionales y legales asignadas a la Auditoría General de la República, este ente de control no puede tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas, como son la Contraloría General de la República, las contralorías territoriales y

control no puede tener injerencia en la toma de decisiones que sean de competencia de las entidades vigiladas, como son la Contraloría General de la República, las contralorías territoriales y fondos de bienestar social de las mismas o de sus sujetos de vigilancia, dado que no le es posible coadministrar, o generar conflictos de interés, o actuar con imparcialidad, ni podemos ser juez y parte. Por lo anterior, nos abstenemos de emitir conceptos sobre asuntos o situaciones individuales o concretas que puedan llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual, se abordará el tema objeto de consulta de manera general y abstracta.

Respecto a la función de la AGR, el sentido, alcance, delimitación y competencia del ejercicio del control fiscal en Colombia, la Corte Constitucional se pronunció entre otras en la Sentencia C -1176 de 2004, señalando:

Auditoría General de la República Al contestar cite el radicado No: 1102-202504255

Fecha: 30 de diciembre de 2025 11:49:29 a. m.

Origen: Oficina Jurídica Destino: SUSANA LAVADO DUSSAN Proceso de generación del documento 88189Concepto 110.078.2025

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«Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoria, sin que, por tal circunstancia, ésta pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal , pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la

de aquella en cuanto al direccionamiento de la vigilancia y control fiscal , pues la atribución constitucional conferida a la Auditoria solo se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General, según así lo precisa la propia Constitución (…)» (Negrilla fuera de texto).

Así mismo, le indicamos que de conformidad con el numeral 3° del artículo 18 del Decreto-Ley 272 de 2000 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República», es función de la Oficina Jurídica «Emitir los conceptos jurídicos sobre temas de control fiscal y administrativos que le sean solicitados por el Auditor General o los requeridos por las demás dependencias del organismo», los cuales abordan los temas de manera general y abstracta, sin que tengan el carácte r de fuente normativa, buscando solamente orientar y facilitar la aplicación normativa jurídica, más no la solución directa al problema jurídico planteado, por lo tanto, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Una vez verificada su solicitud, es claro que esta se refiere a asuntos o situaciones individuales y concretas que pueden llegar a ser sometidos a nuestra vigilancia, por lo cual como se anotó anteriormente, no nos podemos pronunciar de forma específica; no obstante, esta Oficina Jurídica para brindar elementos de juicio que contribuyan al debate académico y permitan al consultante dilucidar la problemática planteada traerá a colación las normas, jurisprudencia y doctrina referentes que se encuentra al alcance de todos, exponiendo algunas consideraciones jurídicas, para así emitir concepto de manera general y abstracta abordando el siguiente tema: Accion de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos que resuelven la nulidad del proceso de responsabilidad fiscal.

así emitir concepto de manera general y abstracta abordando el siguiente tema: Accion de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos que resuelven la nulidad del proceso de responsabilidad fiscal.

I. Antecedentes de la solicitud

De conformidad a lo descrito en la solicitud del concepto, se manifiesta en términos generales, que el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, establece que, en materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente se pueden demandar ante lo contenciosos administrativo el acto administrativo cuando se termina el proceso y se encuentra ejecutoriado y en fir me. Se realizan las inquietudes : las nulidades impetradas son demandables ante el contencioso administrativos bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, por último, manifiesta de qué forma se puede ejercer el derecho de defensa sobre las nulidades.

De conformidad de la solicitud de la consulta, es nece sario establecer que el artículo 59 de la Ley 610, instituye:

«ARTÍCULO 59. IMPUGNACIÓN ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO . En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme.»Concepto 110.078.2025

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La Ley 610 de 2000, es considerada una ley especial dentro del ordenamiento jurídico colombiano. Esta ley establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal competencia de las Contralorías y Auditoria General de la República, su carácter especial se debe a que regula una

Esta ley establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal competencia de las Contralorías y Auditoria General de la República, su carácter especial se debe a que regula una materia específica y técnica que no se rige por las normas ordinarias, sino por sus propias r eglas sustanciales y procesales, se encarga exclusivamente de la pro tección del patrimonio público y s u objetivo es resarcir los daños causados al Estado por la gestión fiscal de los servidores públicos o particulares que manejan recursos estatales. La ley define sus propias etapas, términos y recursos por ser una ley especial, en caso de conflicto con una norma general, la Ley 610 tiene aplicación preferente sobre la materia que regula. El proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa, lo no previsto en la Ley, se debe remitir al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y al Código General del Proceso. En el capítulo III de la Ley 610 de 2000, encontramos el tema que regula las nulidades dentro del proceso de responsabilidad fiscal donde establece: «ARTÍCULO 36. CAUSALES DE NULIDAD. Son causales de nulidad en el proceso de responsabilidad fiscal la falta de competencia del funcionario para conocer y fallar; la violación del derecho de defensa del implicado; o la comprobada existencia de irregularidades sustanciales que afecten el de bido proceso. La nulidad será decretada por el funcionario de conocimiento del proceso. ARTÍCULO 37. SANEAMIENTO DE NULIDADES. En cualquier etapa del proceso en que el funcionario advierta que existe alguna de las causales previstas en el artículo anterior, decretará la nulidad total o parcial de lo

ARTÍCULO 37. SANEAMIENTO DE NULIDADES. En cualquier etapa del proceso en que el funcionario advierta que existe alguna de las causales previstas en el artículo anterior, decretará la nulidad total o parcial de lo actuado desde el momento en que se presentó la causal y ordenará que se reponga la actuación que dependa del acto declarado nulo, para que se subsane lo afectado. Las pruebas practicadas legalmente conservarán su plena validez. ARTÍCULO 38. TERMINO PARA PROPONER NULIDADES. <Ver Notas de Vigencia> Podrán proponerse causales de nulidad hasta antes de proferirse el fallo definitivo. En la respectiva solicitud se precisará la causal invocada y se expondrán las razones que la sustenten. Sólo se podrá formular otra solicitud de nulidad por la misma causal por hechos posteriores o por causal diferente. Contra el auto que resuelva las nulidades procederán los recursos de reposición y apelación .» La Ley 1474 de 2011 , entro a regular la formulación de nulidades antes del fallo, y el termino para resolverlas. «ARTÍCULO 109. OPORTUNIDAD Y REQUISITOS DE LA SOLICITUD DE NULIDAD . La solicitud de nulidad podrá formularse hasta antes de proferirse la decisión final, la cual se resolverá dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su presentación. Contra el auto que decida sobre la solicitud de nulidad procederá el recurso de apelación, que se surtirá ante el superior del funcionario que profirió la decisión.»

Una vez establecida la normatividad sobre el tema que nos ocupa entrará esta oficina a realizar de forma general apreciaciones sobre el tema consultado.Concepto 110.078.2025

el superior del funcionario que profirió la decisión.»

Una vez establecida la normatividad sobre el tema que nos ocupa entrará esta oficina a realizar de forma general apreciaciones sobre el tema consultado.Concepto 110.078.2025

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II. Generalidades sobre las nulidades dentro del proceso de responsabilidad fiscal y la accion de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

En este punto se hace referencia a las inquietudes plantadas en la solicitud, p or lo anterior n os permitimos realizar las siguientes manifestaciones generales y normativas sobre: La Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho , es el mecanismo judicial (medio de control) que permite a una persona acudir ante los jueces administrativos para pedir que se anule un acto administrativo que le causa un perjuicio y que, como consecuencia, se le repare el daño o se le devuelvan las cosas a su estado original. En el contexto de la responsabilidad fiscal, esta acción tiene unas reglas muy particulares, según el artículo 59 de la Ley 610 de 2000 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los procesos de responsabilidad fiscal solo es demandable el acto definitivo , no se puede demandar el acto que niega una nulidad , s i durante el proceso se pide una nulidad, se resuelve mediante un auto interlocutorio, ya que se resuelve una cuestión de fondo o un aspecto sustancial dentro del proceso que no es la decisión final , por lo tanto no se puede accionar el medio de control de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho. La ley es clara al establecer que el único acto demandable para acudir al medio de control en lo contencioso administrativo es el fallo con responsabilidad fiscal cuando se encuentre ejecutoriado y en firme.

Restablecimiento del Derecho. La ley es clara al establecer que el único acto demandable para acudir al medio de control en lo contencioso administrativo es el fallo con responsabilidad fiscal cuando se encuentre ejecutoriado y en firme. Con referencia a los actos administrativos interlocutorios donde se resuelven las nulidades dentro del proceso de responsabilidad fiscal, se debe manifestar que tienen efectos inmediatos que determinan si el proceso sigue adelante o si debe retroceder. Cuando se niega la nulidad el proceso continuo su curso, no se detiene ni se suspende la actuación, a menos que se conceda un recurso en efecto suspensivo (lo cual es excepcional). En el evento en que se acepte la nulidad , si el funcionario o su superior encuentran que efectivamente hubo un error del acto que ordena dejar sin efectos lo actuado a partir del momento en qu e ocurrió el vicio, lo único que se debe tener en cuenta de conformidad con el artículo 37 de la Ley 610 de 2000 , son las pruebas que fueron practicadas legalmente dentro del proceso y deben conservar su validez, incluso si se anula el resto del proceso. Si el responsable fiscal considera que la decisión donde se resolvió la nulidad no fue la correcta, en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho debe argumentar que el proceso es nulo y la justificación del porque no fue decretada la nulidad en la oportunidad en que se formuló. Lo que se busca cuando se ejerce el medio de control ante lo contencioso administrativo es la nulidad del fallo de responsabilidad fiscal y que se levanten las otras medidas del fallo como la inscripción del boletín de responsables fiscales y el levantamiento de las medidas cautelares (embargos de cuentas o bienes), si procedieron, entre otros.

de responsabilidad fiscal y que se levanten las otras medidas del fallo como la inscripción del boletín de responsables fiscales y el levantamiento de las medidas cautelares (embargos de cuentas o bienes), si procedieron, entre otros. Sobre la inquietud del derecho de defensa frente a los actos administrativos que resuelven las nulidades, debemos manifestar que este derecho es una garantía fundamental, derivada del debido proceso contemplada en el artículo 29 de la Constitución Política, que asegura que ninguna personaConcepto 110.078.2025

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sea sancionada o vea afectados sus derechos por el Estado sin haber tenido la oportunidad de ser escuchada, presentar pruebas y controvertir las decisiones en su contra. En el marco de la administración pública y procesos como el de responsabilidad fiscal, este derecho se protege con la facultad que se tiene por parte del afectado a impugnar las decisiones de los actos administrativos emitidos por intermedio de los diferentes recursos que concede la ley, como el de reposición para que la misma autoridad que decidió cambie su opinión, el de apelación para que el superior jerárquico revise y corrija y el de queja cuando se niegan injustamente el recurso de apelación. La Corte Constitucional en múltiples sentencias ha expresado, como en la sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, lo siguiente:

«5.3.2. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administra tiva, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la

previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administra tiva, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; (…) (ii) (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (…)» En este mismo sentido la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República en el concepto 2014IE0147679 del 20-10-2014, concluyó: «Respecto de la segunda, pregunta correspondiente a qué recurso procede contra la decisión de negar la declaratoria de nulidad en el proceso ordinario de responsabilidad fiscal de única instancia, existe pronunciamiento de la Oficina Jurídica mediante concepto No. 2014IE0095435 26 de junio de 2014, del que se extrae el siguiente aparte: "...Teniendo en cuenta, lo anterior, se considera que las normas deben ser interpretadas en su contexto, por ende si estamos frente a un proceso de responsabilidad fiscal de única

extrae el siguiente aparte: "...Teniendo en cuenta, lo anterior, se considera que las normas deben ser interpretadas en su contexto, por ende si estamos frente a un proceso de responsabilidad fiscal de única instancia, no puede predicarse de éste, que proceda el recurso de reposición y el de alzada, sin que ello implique en manera alguna vulneración al debido proceso, pues ha sido clara la Corte Constitucional al indicar que el mismo legislador debe prev er los mecanismos para garantizar el derecho de contradicción y a la defensa, en esta clase de procesos. Recordemos que el artículo 102 de la Ley 1474 de 2011, no obstante que el mismo aplica para el proceso de responsabilidad fiscal que se tramita por la vía verbal, prescribe que El recurso de reposición procede cuando la cuantía del presunto daño patrimonial estimado en el auto de apertura e imputación, sea igual o inferior a la menor cuantía para contratación de la entidad afectada con los hechos y tendrá recurso de apelación cuando supere la suma señalada." En estas condiciones, se precisa también que el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011, determina que el proceso de responsabilidad fiscal será de única instancia o de doble instancia de acuerdo con la c uantía del daño infringido al erario. Interpretando en forma sistemática las disposiciones citadas, podemos señalar que cuando el proceso de responsabilidad fiscal sea deConcepto 110.078.2025

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única instancia y además se adelante por la vía ordinaria, contra el auto que deniegue una nulidad procede el recurso de reposición.» Finalmente, la Auditoría General de la República, ha emitido varios conceptos sobre la nulidad en el proceso de responsabilidad fiscal, sugerimos revisar el siguiente concepto donde se aborda de

recurso de reposición.» Finalmente, la Auditoría General de la República, ha emitido varios conceptos sobre la nulidad en el proceso de responsabilidad fiscal, sugerimos revisar el siguiente concepto donde se aborda de manera profunda el tema: 110.047.2021, entre otros. Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República se pueden consultar en el siguiente enlace: http://www.auditoria.gov.co/web/guest/auditoria/normatividad/conceptos-juridicos. Conclusiones Después de analizar el marco normativo y los argumentos presentados, podemos concluir lo siguiente:

1. Las nulidades son irregularidades o vicios que se presentan en el trámite de un proceso y que vulneran el derecho fundamental al debido proceso. ii. Contra la decisión a la solicitud de nulidad presentada en los procesos de responsabilidad fiscal con trámite por el procedimiento verbal proceden los recursos de reposición y de apelación de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 102 de la Ley 1474 de 2011; tratándose de procesos de responsabilidad fiscal tramitados por el procedimiento ordinario que sean de doble instancia, solamente procede el recurso de apelación en los términos del artículo 109 ibídem; si el proceso es de ún ica instancia sea en el procedimiento ordinario o en el procedimiento verbal, procederá el recurso de reposición en cumplimiento del derecho fundamental al debido proceso y dentro de él, el derecho de defensa y a impugnar las decisiones. iii. Como conclusión jurídica, el único acto administrativo para ejercer el medio de control ante lo contencioso administrativo para activar mecanismo de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, es el fallo con responsabilidad fiscal ejecutoriado y en firme.

1. Como conclusión jurídica, el único acto administrativo para ejercer el medio de control ante lo contencioso administrativo para activar mecanismo de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, es el fallo con responsabilidad fiscal ejecutoriado y en firme.

En los anteriores términos consideramos atendidas sus inquietudes, esperando haber dado claridad sobre las mismas, anotando que el presente concepto se emite en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015 «Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», con carácter orientador tal como lo determina la Sección Cuarta de la Sala de lo Co ntencioso Administrativo de Consejo de Estado en Auto del 19 de mayo de 2016 dentro del expediente radicado 20392 - 25000-23-37-000-2012-00320-01: «(...) el artículo 253 del Decreto 01 de 1984 (hoy regulado en términos similares por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011) prevé la consulta como una forma de ejercer el derecho de petición. La respuesta que da la administración se llama concepto y, en g eneral, nace de la obligación de atender solicitudes de información sobre las materias que tiene a cargo. Los conceptos sirven para orientar a los asociados sobre alguna cuestión que puede afectarlos. Pero eso no indica que siempre se trate de una manifestación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general yConcepto 110.078.2025

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manifestación unilateral de voluntad y, por ende, capaz de producir algún efecto jurídico general yConcepto 110.078.2025

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abstracto. De hecho, los conceptos que emite la administración en relación con las materias que tienen a cargo no comprometen su responsabilidad ‘ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución’» (Resaltamos en negrilla)

Para este Despacho es importante conocer la percepción sobre la atención brindada, para lo cual, adjunto a la presente encontrará un formato de encuesta para que lo diligencie y nos lo remita a la dirección de correspondencia Calle 26 Nro. 69-76 Pisos 17 y 18, Edificio Elemento, Torre 4 (Agua) de la ciudad de Bogotá o al correo electrónico juridica@auditoria.gov.co. También puede diligenciar la encuesta de manera virtual a través de nuestra página web www.auditoria.gov.co ingresando por el botón SIA, seleccionar la opción SIA ATC ATENCIÓN AL CIUDADANO , luego, seleccionar el botón Encuesta de Satisfacción e ingresar los dígitos del código SIA -ATC que aparecen en la referencia de la presente comunicación y la contraseña 11104449.

También puede consultar su solicitud en el botón Consultar Solicitud ingresando igualmente el mismo código SIA-ATC y contraseña.

Atentamente,

JUAN CAMILO JIMÉNEZ OCAMPO

Director Oficina Jurídica (E) Firmado electrónicamente

Anexo: Formato encuesta de satisfacción

NOMBRE Y CARGO Proyectado por: Ilba Edith Rodríguez Ramírez - Profesional Especializado Grado 3

Director Oficina Jurídica (E) Firmado electrónicamente

Anexo: Formato encuesta de satisfacción

NOMBRE Y CARGO Proyectado por: Ilba Edith Rodríguez Ramírez - Profesional Especializado Grado 3

Revisado por: Juan Camilo Jimenez Ocampo – Director Oficina Jurídica (E) Aprobado por: Juan Camilo Jimenez Ocampo – Director Oficina Jurídica (E) Los arriba firmantes declaramos que hemos revisado el documento y lo encontramos ajustado a las normas y disposiciones legale s vigentes y por lo tanto, bajo nuestra responsabilidad lo presentamos para la firma.