AGR - Control fiscal pasado y futuro

Y 7" AUDITORÍA

GENERAL DE LA REPUBLICA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

EN EL PASADO Y HACIA EL FUTURO

1998-2010 Innovaciones, Debilidades y Perspectivas

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

¿N BL PASADO Y GACIA áL 199822010) Debiliy dPearsdpecetisve s E A a ña n Nero Gámez LES: Ariior Ganaal AS Er PA ¡a PúuisiB."CarvajallCAses or Investigador pu - ¡Fortaleza del Control Fiscal! contRaLoRía GeneRaL De La RePÚBLica en eL PasaDo Y hacia eL FutuRo 1998-2010 edición: Auditoría General de la República Director de la investigación: Iván Darío Gómez Lee asesor – investigador: Luis B. Carvajal C.

Grupo de apoyo: Ana María Echeverry Álvarez, Isabel Martínez Gaitán coordinación editorial: Juan de Dios Cano Londoño Diseño visual: David Garzón Rodríguez asistencia editorial: María Ximena O’byrne Agredo, Jhon Alexánder Agudelo Córdoba

impresión: Imprenta Nacional de Colombia Impreso en Colombia Bogotá D.C., mayo de 2011 Primera edición 1.000 ejemplares isBn: 978-958-99001-5-4 ¡Fortaleza del Control Fiscal! IVÁN DARÍO GÓMEZ LEE. Auditor General de la República ANA MARÍA ECHEVERRY ÁLVAREZ. Auditora Auxiliar FREDY CÉSPEDES VILLA. Auditor Delegado para la Vigilancia de la Gestión Fiscal

CECILIA VILLALBA MOSQUERA. Secretario General ISABEL MARTÍNEZ GAITÁN. Directora Oficina Estudios Especiales y Apoyo Técnico MARIANA GUTIÉRREZ DUEÑAS. Directora de Planeación ROSA VIVIANA CASTAÑEDA AYA. Directora Oficina Jurídica SANTIAGO MUÑOZ MEDINA. Director Oficina de Control Interno JUAN DIEGO DONCEL RAMÍREZ. Director de Control Fiscal LUCENITH MUÑOZ ARENAS. Directora de Responsabilidad Fiscal LUZ STELLA VARGAS LÓPEZ. Directora de Recursos Financieros MARGARITA MARÍA MÁRQUEZ FIGUEROA. Directora de Recursos Físicos BEATRIZ AMALIA SÁNCHEZ LUQUE. Directora de Talento Humano NORA ELENA CORREA LONDOÑO. Gerente Seccional I [Medellín] JOSÉ LUIS FRANCO LAVERDE. Gerente Seccional II [Bogotá] JUAN CARLOS RENDÓN LÓPEZ. Gerente Seccional III [Cali] JAIRO ALFONSO PLATA QUINTERO. Gerente Seccional IV [Bucaramanga] ÁLVARO RAFAEL AGUILAR BOLAÑO. Gerente Seccional V [Barranquilla] JAIME PARRA SÁNCHEZ. Gerente Seccional VI [Neiva] ADRIANA STELLA GIRALDO RAMÍREZ. Gerente Seccional VII [Armenia]

Contenido

PRESENTACIÓN 9

NOTA METODOLÓGICA 13

INTRODUCCIÓN 15

1. REFORMA ORGANIZACIONAL Y OPERATIVA 19

2. CONTROL FISCAL MICRO 33

3 CONTROL FISCAL MACRO 67

4. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 75

5. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 81

6. RELACIONES TÉCNICAS CON EL CONGRESO 89

7. SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL 95

8. APLICACIÓN DE PLANES ESTRATÉGICOS 107

9. INFORME DE EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA 113

10. BENEFICIOS DEL CONTROL FISCAL 125

11. CONTROL FISCAL AMBIENTAL 127 12 AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA: EL CONTROL DEL CONTROL 131

13. REFORMAS PROPUESTAS AL CONTROL FISCAL 157

14. EL MODELO ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO, MECI 169

15. EL CAMINO A LA TRANSFORMACIÓN DEL CONTROL FISCAL COLOMBIANO 175

BIBLIOGRAFÍA 195

Auditoría General de la República / 5

PReSentACiÓn I D G L ván arío ómez ee a G r uDItor eneraL De La epúbLIca Todas las organizaciones se debaten en el dilema de cambiar su pasado o en alguna medida conservarlo y, sobre este dilema, definir cual debe ser su horizonte. El propósito de este análisis es el de aportar elementos para la tarea de forjar un mejor futuro para la Contraloría General de la República. La Auditoría General de la República se complace en entregar este aporte al análisis de la evolución institucional de aquella entidad en el país, producido con el rigor académico de evaluar lo institucional sin juicios de valor a las personas. No obstante los propósitos de tecnificación y de efectividad en el control fiscal que introduce la Constitución Política de 1991, al finalizar el año 1997 la Contraloría General de la República y el sistema de control fiscal en el país, padecía una crisis de grandes proporciones, que se expresaba, por una parte, en fallas administrativas y operativas y, por otra, en un deterioro de la imagen institucional, entre otras cosas, porque el Contralor en propiedad en el período 1994 – 1998, David Turbay Turbay, debió ser sustituido “ante los problemas judiciales que lo llevaron a la detención y posterior condena”1 Ello se sumó a que tres contralores anteriores habían tenido serios problemas con la justicia. Sobre las fallas de la entidad, consultores de la época dejaron testimonios sobre el particular; los principales problemas se resumían de la siguiente manera2: deficiencias en el recurso humano; atraso tecnológico, falta de desarrollo de políticas, planes y procedimientos estratégicos, deficiencias en la cultura organizacional, y escasos canales de

comunicación, falta de un marco normativo adecuado, y un inadecuado diseño jerárquico y burocrático de la estructura organizacional. Frente a esta situación, las nuevas administraciones asumen una tarea de reestructuración y modernización, la de 1998-2002 presidida por el doctor Carlos Ossa Escobar, con el 1 Resumen basado en Naranjo Galves, Rodrigo, Eficacia del Control Fiscal en Colombia, Editorial Universidad del Rosario, Bogotá, 2007. 2 Ídem. Auditoría General de la República / 7 Contraloría General de la República. En el pasado y hacia el futuro lema “la Contraloría del futuro”, que luego continúa, con variantes y su impronta personal, el doctor Antonio Hernández Gamarra 2002-2006, con el propósito de “la transparencia contra la corrupción” Luego el doctor Julio César Turbay Quintero 2006 – 2010 con el lema de “una gestión fiscal ética y eficiente”. Por último, la doctora Sandra Morelli Rico, 2010-2014, quien se ha propuesto lograr “un control fiscal oportuno y eficaz”, por supuesto es parte de la historia, pero en un mandato que aún está comenzando. Se trata de un período amplio 1998 – 2010 y es útil hacer este inventario de las innovaciones y mejoras, pero también de las debilidades y dificultades que se han encontrado durante este proceso, calificado como sui géneris en América Latina, con el fin de evaluarlo para adecuar el órgano de fiscalización de escala nacional para el mejor cumplimiento de sus finalidades constitucionales en defensa del patrimonio público y en procura de una mejor

gestión del Estado. El documento de análisis que entregamos al país reafirma dos grandes conclusiones sobre la Contraloría General de la República hoy día: de una parte, aún son urgentes acciones y decisiones inmediatas de cambio en la gestión de esa entidad, tendientes al mejoramiento administrativo, tecnológico y la calidad del control fiscal. De otra parte, algunas de las dificultades que atraviesa hoy la CGR, son producto no sólo de deficiencias en la gestión sino atribuibles a problemas estructurales. Es imperativo que se fortalezca la capacidad de gestión institucional y, a la vez, se promueva un cambio de cultura y de prácticas de trabajo en los funcionarios. Le urge a Colombia una organización moderna para enfrentar con energía y de manera inflexible el reto de combatir la sofisticada corrupción y darle valor agregado a la gerencia pública. El último capítulo de este estudio es mi balance como Auditor, que tiene como premisa central que el control fiscal es viable en Colombia con las instituciones actuales, si y sólo si se transforman. En la síntesis de ese balance señalé: las transformaciones llevadas a cabo, las que están en curso, las que se puedan realizar y los resultados que se expusieron y sustentaron durante mi gestión como Auditor General de la República demuestran que vale la pena hacer un gran esfuerzo para emprender un verdadero cambio de paradigma, que involucre no solo reformar normas sino la cultura, la ética y las prácticas del control fiscal colombiano, para evitar ese gran riesgo de organismos de control al servicio de los autoritarismos y la corrupción y no al servicio de la sociedad. 8 Presentación Con liderazgo técnico y transparencia sembramos para esa trasformación en la Auditoría

General de la República en el periodo 2009-2011, demostramos que, ¡si es posible! El futuro del control fiscal está ahora en manos de la Contralora Morelli Rico y del doctor Jaime Ardila Barrera, quien me sucederá en el cargo. El control fiscal es una de las pasiones de mi vida, por ello en mi tendrán un académico discreto dispuesto a apoyar esta disciplina sólo en aquello que lo soliciten.Les deseo a estos dos altos funcionarios, cabezas del control fiscal en el país, todos los éxitos. Para realizar este trabajo contamos con la valiosa colaboración de Ana María Echeverry, Auditora Auxiliar, Isabel Martínez, Directora de la Oficina de Estudios Especiales y el apoyo técnico del asesor Luis B. Carvajal C., quien fue testigo de excepción de las acciones y los cambios aquí consignados; a todos ellos, a los Ex Contralores generales sobre cuyas administraciones se construyó esta reseña quienes aportaron información relevante y a la doctora Morelli Rico, quien nos ofrece la introducción, muy sinceros agradecimientos. Quien lea la introducción que a este texto hace la Contralora Morelli Rico comprenderá las palabras que voy a escribir para el cierre de esta presentación; hacía falta en el país que se asuma el control fiscal con valor, verticalidad e independencia, estoy seguro que ese talante que se le da hoy a la Contraloría es el presagio de un promisorio futuro siempre y cuando quienes elijan el jefe de ese organismo no olviden que control fiscal es sinónimo de tecnocracia y no de abuso del poder. Auditoría General de la República / 9

notA MetodoLÓGiCA L b. c c. uIs arvajaL a - I sesor nvestIGaDor Este documento de análisis describe las principales reformas introducidas durante los últimos trece años, mediante las cuales se ha tratado de superar la situación crítica que vivió la Contraloría General de la República en las décadas de los 80 y 90. Explora los caminos que han buscado adecuar el principal órgano de control fiscal del país a los retos que le imponen las nuevas tendencias de la organización del Estado, el ejercicio de la gerencia pública y el uso de los recursos colectivos. A su vez, recoge algunas de las observaciones que, en su oportunidad, hicieron las comisiones de vigilancia de la Auditoría General de la República, AGR, sobre la aplicación y la eficacia de los instrumentos que se fueron introduciendo al través del tiempo; y también toma varios referentes de la misión de expertos que, con el apoyo del Banco Mundial, propone el fortalecimiento del Sistema Nacional de Control Fiscal. La casi totalidad de este texto es la transcripción resumida, con algunas adaptaciones, de documentos oficiales de la propia Contraloría, tales como informes de gestión, publicaciones especializadas y artículos de la revista Economía Colombiana, y de los informes de auditoría de la AGR, razón por la cual se ha omitido el uso de comillas y de referencias específicas, que harían pesado el texto y con información redundante. Las opiniones han sido, a veces, inevitables para darle sentido al texto pero fueron debidamente revisadas por el Auditor General de la República. El informe se refiere a las innovaciones, con sus aciertos y fallas, en sendos capítulos

relativos al control micro, el control macro, la responsabilidad fiscal y la participación ciudadana, complementados con otros relacionados con los detalles y decisiones en materia de reestructuración administrativa, modernización tecnológica, Sistema Nacional de Control Fiscal, relaciones técnicas con el Congreso de la República, beneficios del control fiscal, evaluación de la gestión pública, aplicación de planes estratégicos y cuestiones ambientales. En un capítulo especial se describe lo relacionado con la Auditoría General de la República, con referencia a las innovaciones y cambios que se propiciaron en el control fiscal en y Auditoría General de la República / 11 Contraloría General de la República. En el pasado y hacia el futuro desde esta entidad, cuya función esencial es ejercer “el control fiscal del control fiscal.” Comprende también un capítulo que recoge algunas opiniones alrededor de los cambios pendientes y recomendables en los diversos campos antes mencionados, a manera de agenda para la discusión. En general, salvo lo relacionado con el proceso de reestructuración y modernización, no se mencionan las labores de apoyo, tales como la gestión del talento humano, el manejo presupuestal, el control interno, los sistemas de gestión de calidad, el control disciplinario ni las labores de divulgación y comunicaciones, sin demeritar con ello su importancia. Dada la ausencia de metodologías específicas no es posible presentar el impacto de la labor de control fiscal en la gestión pública, que vaya más allá de los resultados de los procesos de responsabilidad fiscal, los beneficios del control o la aplicación de planes de mejoramiento. 12 intRoduCCiÓn s m r anDra oreLLI Ico c G r ontraLora eneraL De La epúbLIca

La Contraloría General de la República de Colombia es una de aquellas instituciones nacida, hace ya casi noventa años, producto de las escudas recomendaciones de la Misión Kemmerer para modernizar y tecnificar la función de control de los recursos del Estado, presente en los múltiples textos constitucionales que rigieron en nuestro país en el siglo XIX. Sin embargo, y a pesar de tener génesis equiparable, por ejemplo, al Banco de la República, la historia de este órgano de control fiscal dista mucho de la diacronía de la banca central. En efecto, luego de varias décadas de vida institucional pacífica, en el contexto de un país en desarrollo y con instituciones menos complejas, la Contraloría fue ejercida por ilustres personalidades como, por ejemplo, Carlos Lleras Restrepo. Luego, la historia cambió: entre clientelismo, narcotráfico y ensanchamiento del tamaño del Estado, reciamente de cuenta de quien otrora fuese Contralor, este cuerpo, que se hizo elefantiaco por una u otra razón, no pudo evolucionar; por el contrario, se fue haciendo grotesco, máxime cuando sus vértices, por razones realmente lamentables, tuvieron que abandonar el ejercicio de la dignidad. La constituyente tenía diáfano el panorama: reducción de su tamaño, eliminación del control fiscal previo, descentralización de la función, fueron los principales dispositivos normativos dispuestos para dignificar la institución. De ahí que con algunas baches, precisamente por las vicisitudes judiciales que tuvieron que enfrentar otros nuevos contralores, lo que hoy se puede identificar como resultado de la implementación del telos constitucional, es la instauración de la carrera administrativa, la tecnificación del ejercicio del control fiscal y el reconocimiento de facultades realmente

incisivas a esta entidad para garantizar la preservación del erario. Sin embargo, cabe preguntarse si el balance a hoy –corre el año 2011–, es satisfactorio y, lamentablemente, la respuesta en negativa: A pesar de significativos avances de los Auditoría General de la República / 13 Contraloría General de la República. En el pasado y hacia el futuro regímenes de la organización, la administración pública atraviesa por una crisis sin precedentes. Los procesos de privatización y descentralización tuvieron lugar de manera paralela con el esfuerzo institucional para repeler la fuerza de la guerrilla y el paramilitarismo, y ello, aunado a un sector privado que se volcó sobre la contratación pública con una contraparte debilitada y en crisis, permitió crear espacios, abismos de negociación de la ley, que obviamente impactaron en forma negativa el sentido del interés público y el patrimonio del Estado. Y ¿cuál fue el rol del control fiscal? Fue ser posterior y selectivo, y en esto se acompasó al desiderátum constitucional, pero fue también inoportuno y desfasado. El posteriori se homologó a un concepto de tiempo diferido a un año después y gracias a la selectividad hubo sectores realmente desatendidos por el control. El control en tiempo real, y por sobretodo la vigilancia fiscal como figura preventiva, es una de las metas en el actual ejercicio del control fiscal, porque sencillamente debe evitarse la causación del daño fiscal. En buena hora el actual Auditor, Iván Darío Gómez Lee, suscribió como compatible con nuestro orden jurídico y conveniente para el fortalecimiento institucional, esta nueva cronología, que aunada al impulso del Sistema Nacional de

Control Fiscal –que debería traducirse en real control interno y en coordinación efectiva entre la Contraloría General y las contralorías territoriales–, habrían de ser, como hubo de reflexionarse en las largas jornadas de formulación del plan de mejoramiento presentado a quien controla al contralor, en los pilares del control que hoy demanda la Nación colombiana. Aunque los decretos dictados para atender la emergencia ocasionada por la ola invernal no tuvieron larga vida, allí se plasmó y, con base en ellos, se practicó el control fiscal en tiempo real. Se lograron recuperar más de 30 mil millones de pesos que, por la vía de los sobrecostos, no iban a poder llegar a las víctimas. Nada se omitió respecto de la evaluación de la gestión y el resultado, también en tiempo real, con informes semanales; tampoco se calló respecto de las deficiencias en los procesos contractuales, sin pólizas, sin interventorías, sin transparencia en los procesos de contratación: todos fueron advertidos, no hubo sanciones, no hubo suspensiones. Sin embargo, ante la exclusión del ordenamiento de tales decretos, y teniendo en cuenta el balance positivo arrojado, la vigilancia fiscal, que el constituyente no limitó en términos de tiempo ni de naturaleza, resulta ser otra de aquellas instituciones poco aplicada pero particularmente útil en el ejercicio de advertir qué puede causar daño patrimonial al Estado. Función que es especial cuando de los recursos destinados a atender 14 Introducción tragedias se trata y por ello es que en año electoral su vigencia y aplicación constituye el mecanismo idóneo para evitar el desvío de recursos públicos.

Con este nuevo enfoque esperamos contribuir a legitimar no la Contraloría, sino la administración pública colombiana que, precisamente, gracias a su modernidad y buena dirección está emprendiendo ejemplarizantes procesos de purga. La sanción, como lo compartió el señor Auditor, ha de imponerse, no es facultativa; evita además que el flagelo se siga expandiendo. Pero la prevención oportuna es lo que clama la solidez financiera de nuestro país, y para ello si hay herramientas. El Auditor Gómez Lee, como experto en control fiscal y contratación, nos orientó en la implementación de auditorías que además permitieran arrojar una comprensión completa del proceso de afectación del erario, desde la formulación de la política pública, hasta los resultados obtenidos al gastar el recurso. La auditoría por proyecto está en curso: la ola invernal, la prevención de la mortalidad en carreteras, los planes departamentales de agua, el sector salud, son algunos de los ejemplos que empiezan a dar frutos que van a servir tanto al ejecutivo como al legislativo para su mejor decidir y accionar. Dentro de esta senda nos venimos moviendo, sustentados en el marco conceptual del cual da buena cuenta este libro. Gracias señor Auditor. Auditoría General de la República / 15

1. ReFoRMA oRGAniZACionAL Y oPeRAtiVA El proceso de cambio en la Contraloría General de la República, en el período 1998 – 2010, se inicia con la reestructuración administrativa, la modernización tecnológica y la adopción de los sistemas de gestión de calidad, luego de las reformas conceptuales y jurídicas introducidas en la Constitución de 1991.

Para apreciar el alcance de estas reformas importa recordar la situación al comienzo del período, denominada “la crisis institucional de la CGR”. La estructura organizacional y operativa que tenía la entidad no correspondía a los retos de la implementación del “nuevo control fiscal” establecido por la Constituyente de 1991; sufría cuatro grandes males administrativos, a saber: i) inadecuación de su estructura metodológica y operativa; ii) exceso de burocracia; iii) atraso tecnológico; y iv) un conjunto de vicios que habían convertido a la CGR en un emporio de clientelismo, de modalidades corruptas de coadministración, de la mutación de la función pública de control al constreñimiento de los sujetos vigilados. Estas fallas dificultaban que el órgano de control desempeñase con eficacia las funciones misionales para vigilar el uso de los recursos públicos. La ReestRuctuRación Una de las primeras acciones de la administración Ossa Escobar consistió en la reestructuración administrativa, para lo cual se adelantaron las gestiones ante el Congreso de la República, con el fin de que se le concediesen facultados extraordinarias al Presidente de la República, Andrés Pastrana Arango, para adoptar la reforma mediante la expedición

de los correspondientes decretos con fuerza de ley.3 3 Un grupo consultor realizó un trabajo que se encuentra publicado en libro editado por la CGR. Se consignan allí los pormenores del ejercicio analítico que se realizó y que se plasmó en los decretos de reforma que se mencionan más adelante. Auditoría General de la República / 17 Contraloría General de la República. En el pasado y hacia el futuro El Congreso de la República expidió la Ley 489 de 1998, cuyo artículo 120 autorizaba modificar la estructura de la CGR. Sin embargo, la Corte Constitucional, en sentencia 702 del año 1999, declaró inexequible dicho artículo por vicios de forma. Se presentó así un forzoso aplazamiento de dos años y el Gobierno se vio obligado a presentar un nuevo proyecto que se convirtió en la Ley 573 de 2000, mediante la cual se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley para:

1. Modificar la estructura de la CGR, determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que

deben observarse para el efecto; dictar las normas sobre la carrera administrativa especial de que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características referentes a su régimen de personal y

2. Determinar la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa de la Contraloría General de la República en lo no previsto en la Ley 330 de 1996.

Estas facultades se debían ejercer con el propósito de garantizar la realización de las siguientes finalidades:

a). La modernización, tecnificación, eficacia y eficiencia de los órganos objeto de esas facultades; b). La utilización eficiente del recurso humano; c). La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; d). La obligación del Estado de propiciar una capacidad continua del personal a su servicio; e). La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; y f). La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad. Las facultades concedidas, decía la ley, serían ejercidas una vez oído el concepto del Contralor General de la República. En desarrollo de este mandato legal, con base en los estudios y diseños preparados por la CGR, se expidieron los siguientes Decretos Ley: – 267 de 2000: define la nueva organización, estructura orgánica y funciones de las dependencias; 18 Reforma organizacional y operativa – 268 de 2000: reglamenta el régimen especial de carrera administrativa; – 269 de 2000: establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la CGR; – 270 de 2000: fija el sistema de remuneración de los empleos de la CGR; y – 271 de 2000: determina la planta de personal. – 272 de 2000, sobre de la AGR como entidad técnica. Para apreciar el alcance de esta reforma, es necesario recordar que la CGR tenía una estructura organizacional vertical clásica. Las relaciones de tipo formal predominaban sobre las interacciones fluidas y espontáneas de los responsables de las diferentes áreas,

en una cultura burocratizada. Se carecía de mecanismos de supervisión apropiados por ajuste mutuo (entre funciones horizontales al mismo nivel de autoridad). Por el contrario, prevalecían los mecanismos de supervisión directa (canal vertical de autoridad), con alta concentración de decisiones técnicas en pocas dependencias de nivel superior. En general, la función de control estaba bastante centralizada. Existía poca delegación a los niveles sectoriales o seccionales. La estructura organizacional de las seccionales4 no respondía a las necesidades reales; carecían o contaban con subsectores que no respondían a las entidades que vigilaban; eran muy jerarquizadas, con múltiples niveles de autoridad; y presentaban una especialización por tipos de controles que resultaba pesada e inoperante. En la práctica, no existía una delimitación de campos entre el nivel central y el seccional, pues el primero en ocasiones realizaba auditorías, lo cual, bajo la lógica organizacional del modelo entonces vigente, no era de su competencia. Eran evidentes los cruces en las comunicaciones entre las diversas direcciones sectoriales5 y cada seccional. Los mecanismos de auditoría en las seccionales no se armonizaban con los requerimientos de las diversas direcciones sectoriales para aprovechar los planes y recursos locales. Se producía un “bypass” del rol del director de la seccional frente a la autoridad de cada director sectorial al momento de definir prioridades e impartir órdenes a los auditores ubicados en la geografía nacional. La Unidad de Jurisdicción Coactiva se encontraba adscrita a la Secretaría General, situada al mismo nivel de las divisiones preexistentes, desconectada de los resultados de los

juicios fiscales, a pesar de ser la fase de ejecución de estos. 4 Oficinas territoriales. 5 Pertenecientes al nivel central. Auditoría General de la República / 19 Contraloría General de la República. En el pasado y hacia el futuro Característico era el permanente conflicto de autoridad en los niveles administrativos en el manejo de personal, que originaba malestar y problemas múltiples de efectividad en el trabajo de las áreas. Las comunicaciones con los sujetos de control y con otros entes públicos y privados eran deficientes y se observaba falta de credibilidad de éstos sobre la calidad de las auditorías que se les practicaban, agravadas por flujos de información inoportunos. A todo ello contribuía el cruce de competencias y la duplicidad de las acciones en un mismo sector, desde la perspectiva de los distintos tipos de control. Se presentaba un permanente cuello de botella en el ámbito central en la evaluación de los procesos de auditoría por la concentración del poder decisorio y de autorización de informes bajo la exclusiva responsabilidad del Contralor General. A todo lo anterior se añadían las exigencias de una mayor efectividad en el control, cuya oportunidad es quizá uno de los hechos más reconocidos y demandados por la opinión pública. La CGR era cuestionada por su actuación tardía en la prevención de los daños al patrimonio público y aún sobre la denuncia de los delitos contra la administración pública. Aunque disponía de numeroso personal (5.557funcionarios6), no tenía los equipos profesionales que le permitieran una mirada de conjunto del sector público para garantizar un ejercicio de la vigilancia fiscal fundado en el análisis de todas las variables que inciden

en la gestión, es decir, una visión macro y sectorial, mediante una reflexión metódica de las políticas públicas, los sistemas administrativos transversales que condicionan la gestión del Estado, el ordenamiento que existe a nivel organizacional y el proceso de toma de decisiones en los diferentes sectores de la administración pública. La reforma configuró tres niveles jerárquicos, combinados con una planta global, estructura plana, flexibilidad de prioridades y organización del trabajo por proyectos. A lo anterior se agregan dos tópicos: la apertura de las líneas de mando central de la Contraloría en dos niveles jerárquicos; y la conformación de procesos integrales que se agrupan en áreas funcionales y organizacionales específicas. El primer nivel jerárquico de la nueva organización está constituido por los despachos de la dirección central, Contralor y Vicecontralor, apoyados por un conjunto de oficinas. El segundo nivel es de tipo sectorial y por materia de negocio misional, con la innovación de la formación de Contralorías Delegadas. 6 Informe de la AGR sobre la vigencia 2000. 20 Reforma organizacional y operativa El tercer nivel jerárquico se estructura en dos direcciones: vigilancia fiscal y estudios sectoriales. La primera atiende el proceso auditor; y la segunda, por la necesidad de integrar la percepción de los problemas sectoriales bajo una visión sistémica y macroorganizacional, atiende lo relativo a las investigaciones sectoriales y de políticas públicas, que cuentan con el apoyo de la Delegada de Economía y Finanzas. Tres Delegadas tienen una apertura distinta en su tercer nivel: a) Investigaciones, Juicios y Jurisdicción Coactiva, b) Economía y Finanzas y c) Participación Ciudadana. En ellas se

privilegia el tipo de materia que atienden. Por último, la organización del trabajo se hace mediante grupos. En cuanto a la estructura general de los niveles central y desconcentrado quedaron de la siguiente manera: nivel central La organización en el área misional se efectuó mediante Contralorías Delegadas para: – Sector Agropecuario; – Sector Gestión Pública e Institu ciones Financieras; – Sector Social; – Sector Defensa, Justicia y Seguridad; – Sector Medio Ambiente; – Sector Minas y Energía; – Sector Infraestructura, Telecomunicaciones, Industria y Desarrollo Regional; – Economía y Finanzas; – Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisd icción Coactiva7 y – Participación Ciudadana. Se destaca la creación de sendas contralorías delegadas en dos temas de especial interés en la actualidad: medio ambiente y participación ciudadana. En la primera, su ob