AGR - Sistema Nacional de Control Fiscal Territorial

Sistema Nacional de Control Fiscal Territorial de Colombia Le ld Banco Mundial Sistema Nacional de Control Fiscal Territorial de Colombia Auditoría General de la República / Banco Mundial Sistema Nacional de Control Fiscal Territorial

ISBN 978-958-99001-3-0

Resultados Misión de Expertos para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Control Fiscal Territorial en Colombia Revisión documental Auditoría General de la República - Banco Mundial Edición, diseño y diagramación Juan de Dios Cano Londoño David Garzón Rodríguez Impresión Imprenta Nacional de Colombia Primera edición 1.000 ejemplares Bogotá, Colombia, mayo de 2011 2 / Sistema nacional de control fiscal territorial Contenido Acrónimos 6

1. Prefacio 7

2. Objetivos del Proyecto 9

3. Marco Conceptual y Metodología 11 3.1 Gobernabilidad del Sistema de Control 11 3.2 Organización Federada 14 3.3 Inhibidores y Dinamizadores del Cambio 16 3.4 Métodos de Recolección de Información 18

4. El Modelo de Control Fiscal Territorial Colombiano 24 4.1 Situación Actual 24 4.1.1 Difusa estructura del Sistema de Control Nacional. 24 4.1.2 Gobernabilidad del Sistema de Control Nacional. 25 4.1.3 Cortos períodos de actuación 25 4.1.4 Formación del Consejo Nacional de Contralores 25 4.1.5 Inexistencia de Sistemas Comunes y Modernos de Apoyo a la Función Contralora 25 4.1.6 Falta de eficiencia y eficacia de las entidades de Fiscalización 26

4.1.7 Control Preventivo y Control Concurrente 26 4.1.8 Lucha contra la corrupción 27 4.1.9 Rendición de Cuentas 27 4.2 La Contraloría General de la República 27 4.2.1 Gerencias Departamentales 29 4.2.2 Control Macroeconómico 29 4.2.3 Control Microeconómico 31 4.2.4 Control Previo y Posterior 31 4.2.5 Atribuciones del Contralor 32 4.2.6 Ámbito del Control Fiscal 32 4.2.7 Sistema General de Participaciones 33 4.2.8 Sentencia de la Corte Constitucional C-366/01 34 4.3 La Auditoria General de la República 35 4.4 Las Contralorías Territoriales 38 Contenido / 3 Auditoría General de la República / Banco Mundial Contenido [ContinuaCión] 4.4.1 Contralorías Municipales y Distritales 38 4.4.2 Contralorías Departamentales 41 4.5 El Sistema de Control Interno 44

5. Lecciones Aprendidas 50 5.1 Percepciones de Funcionamiento del Sistema: Problemática 50 5.1.1 Difusa estructura del Sistema de Control Nacional. 54 5.1.2. Gobernabilidad del Sistema de Control Nacional. 55 5.1.3 Cortos períodos de actuación 56 5.1.4 Formación del Consejo Nacional de Contralores 57 5.1.5 Inexistencia de Sistemas Comunes y Modernos de Apoyo a la Función Contralora 58 5.1.6 Falta de eficiencia y eficacia de las entidades de Fiscalización 59 5.1.7 Control Preventivo y Concurrente 62

5.1.8 Rendición de Cuentas 63 5.2 La Lucha contra la Corrupción 64 5.3 Factores de Riesgo: Inhibidores del Cambio 65 5.3.1 Inhibidores Internos 65 5.3.2 Dinamizadores Internos 66 5.3.3 Inhibidores Externos 68 5.3.4 Dinamizadores Externos 68 5.3.5 Inhibidores Estratégicos 69 5.3.6 Dinamizadores Estratégicos 70 5.4 Evaluación del Sistema por las Autoridades 72 5.4.1 Resultados Esperados 73 5.4.2 Autonomía 74 5.4.3 Cambios estructurales 74 5.4.4 Descentralización 75 5.4.5 Influencia de la CGR 75 5.4.6 Control de gestión 75 5.4.7 Control Preventivo 76 5.4.8 Control Fiscal Interno 76 5.4.9 Lucha contra la Corrupción 77 4 / Contenido Sistema nacional de control fiscal territorial Contenido [ContinuaCión] 5.4.10 Alianzas Estratégicas 77 5.4.11 Otros Factores Componentes 78 5.5 Diagnóstico de la Auditoria General de la República 78 5.5.1 Debilidades no Atribuibles a los Órganos de Control Fiscal 79 5.5.2 Problemas que Pueden Ser Resueltos por las Propias Autoridades de Control Fiscal 80

6. Propuesta: El Sistema Nacional de Control Colombiano 82 6.1 Estructura de Gobierno del Sistema Nacional de Control Fiscal Territorial 83 6.2 La Estructura de Control del Sistema 87 6.3 Funciones nucleares: la Capacitación, el Desarrollo Informático y la Operación del Sistema 87

6.4 Funciones y Membresía del Comité Directivo 88 6.5 Elección y Período de los titulares de las Organizaciones del Sistema 90

7. Estrategias de Implementación 91 7.1 Desarrollos Orgánicos 91 7.2 Construcción de las bases de consenso 92 7.3 Modificaciones Legales 94 7.4 Hoja de Ruta 95

8. Bibliografía 97

Anexo I: Problemática y Preguntas de Investigación [Continuación] 102

Anexo II: Cuestionario 103

Anexo III: Entrevistas 112

Anexo III.a. Guía de Entrevistas 112 Anexo III.b. Informe Entrevistas. Dr. Ernesto Tuta, Asesor de la AGR. 112

Anexo IV: Marco Legal 117

Anexo IV.a. Constitución Política de la República de Colombia De 1991 117 Anexo IV.b. LEY 42 DE 1993 125 Anexo IV.c. LEY 610 DE 2000 151 Anexo IV.d. Resolución de Contraloría 5678 de 2005 167 Anexo V. Misión de expertos. Foro para la presentación de propuestas de la mision de expertos para el fortalecimiento del control fiscal nacional territorial en Colombia 174 Anexo VI. Acuerdo de bogotá para el fortalecimiento y la modernización del control fiscal en colombia 196 Contenido / 5 aCRóniMoS AGR Auditoría General de la República CGR Contraloría General de la República CNC Consejo Nacional de Contralores IDI INTOSAI Development Initiative INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions SEV Sistema Especial de Vigilancia SGP Sistema General de Participaciones SNCFTC Sistema Nacional de Control Fiscal Territorial de Colombia

SINACOF Sistema Nacional de Control Fiscal Sistema nacional de control fiscal territorial

1. PReFaCio

1. El presente informe sobre el Sistema Nacional de Control Fiscal Territorial colombiano es el resultado del trabajo realizado en forma conjunta por un equipo de expertos y asesores de la Auditoría General de la República (AGR) y del Banco Mundial, a partir del Foro realizado por la AGR el 12 de mayo de 2010 en Bogotá, Colombia, “Reformar el Control Fiscal Territorial Colombiano: Necesidad inaplazable para optimizar las finanzas territoriales”. Es en este contexto, en el que la AGR solicita el apoyo del Banco Mundial para su participación en establecer los elementos básicos para un plan de modernización y fortalecimiento de las contralorías territoriales de Colombia.

2. La Misión de Expertos, estuvo liderada por el Dr. Iván Darío Gómez Lee, Auditor General de la República y Dra. Isabel Martínez Gaitán, Directora de la Oficina de Estudios Especiales por parte de la AGR, y por la Lic. Xiomara Morel, Especialista en Gestión Financiera, y encargada de este proyecto en el Banco Mundial. La elaboración del Informe estuvo a cargo del Dr. Genaro Matute Mejía, Consultor del Banco Mundial y Ex contralor del Perú, quien diseñó la metodología de trabajo, facilitó las discusiones de grupo de la Misión de Expertos y formuló la propuesta del modelo de gobernabilidad del Sistema. Los demás miembros del equipo de la AGR lo conformaron el Dr. Antonio Hernández Gamarra, Ex Contralor General de la República y Asesor Externo de la AGR; la Dra. Ana María Echeverry, Auditora Auxiliar; Dr. Freddy

Céspedes, Auditor Delegado; Dr. Carlos Augusto Cabrera, Director de Control Fiscal y Dr. Ernesto Tuta Alarcón, Secretario Técnico de la Misión de Expertos.

3. El informe se benefició también de la valiosa contribución de los contralores territoriales, Dr. Hernando Sierra Porto, Presidente del Consejo Nacional de Contralores y Contralor del Distrito de Cartagena, el Dr. Gustavo Adolfo Castañeda, Contralor Municipal de Manizales; y el Dr. Freddy Camacho, Contralor Departamental del Tolima. Las mesas de trabajo de la Misión, en su fase final contaron con la participación del Dr. Héctor Javier Osorio, Director de Planeación y Dra. Zoraida Rincón, Directora de Control Interno de la Contraloría General de la República; igualmente Prefacio / 7

Auditoría General de la República / Banco Mundial de la Dra. Mariana Gutiérrez, Directora de la oficina de Planeación de la Auditoría General de la República.

4. El equipo de la Misión de Expertos desea agradecer de manera especial la colaboración de la Dra. Sandra Morelli Rico, Contralora General de la República y las entidades y autoridades consultadas, las cuales mostraron alta disposición y buen apoyo en el desarrollo de entrevistas y aplicación de las encuestas realizadas durante la elaboración del Informe. Igualmente, agradecemos la participación entusiasta e interesada de los contralores territoriales, representantes ministeriales, y académicos en el evento de diseminación de la propuesta planteada en el Informe, que se llevó a efecto en Bogotá, Colombia el día 18 de noviembre del año en curso.

5. La preparación del Informe contó también con los aportes de Eduardo Somensatto,

Trichur Balakrishnan, Lisa Bhansali, Daniel Boyce, Diana Guzmán y Alejandra González, todos del Banco Mundial, y de Andrea Novoa de la AGR. Noviembre 2010 8 / Prefacio Sistema nacional de control fiscal territorial 2. objetivoS del PRoyeCto

6. El objetivo de este estudio es presentar una propuesta de gobernabilidad del Sistema Nacional de Control Fiscal Territorial de Colombia (SNCFTC) en términos de una organización que permita unificar e integrar la actividad de control fiscal en todo el país manteniendo la autonomía de las contralorías territoriales y que a su vez esté de acuerdo a las metas estratégicas planteadas por INTOSAI.

7. El control fiscal en Colombia se rige por la Leyes 42 de 1993, 610 de 2000 y por la Constitución de 1991. La denominación de control fiscal define a una función pública que se encarga de vigilar el manejo correcto de los recursos públicos por las entidades y particulares que los administran. Se ejerce en forma posterior y selectiva, además la Constitución de Colombia establece que se debe hacer control de gestión y resultados, de carácter micro y macro a las finanzas y demás recursos públicos.

La Contraloría General de la República (CGR) y las contralorías territoriales son las encargadas de conducir el control fiscal. Las contralorías territoriales pueden ser distritales, municipales y departamentales, más adelante se describe su ámbito de actuación y sus funciones. Según la Constitución Política, la CGR tiene la atribución de dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial (Artículo 268-12 Superior).

Así mismo, todas las contralorías son supervisadas y controladas por la Auditoria General de la República (AGR), sin embargo carecen de un organismo coordinador que facilite su accionar. Existe un Consejo Nacional de Contralores (CNC) que se ha formado por iniciativa de los mismos contralores, como organización gremial pero sin atribuciones reglamentarias frente al control fiscal.

8. En este estudio, se revisan las alternativas organizacionales que presentan un trabajo integrado y sistematizado que coordine la actuación de las contralorías territoriales, que no han logrado armonizar las normas de control y por indefiniciones sobre las funciones asignadas a cada quien en su nivel de actuación. Así mismo se desarrolla la propuesta de gobernabilidad más adecuada conforme a las recomendaciones de Objetivos del proyecto / 9

Auditoría General de la República / Banco Mundial la INTOSAI para un trabajo coordinado de las contralorías territoriales con la CGR. Estos resultados se basan en la percepción de la problemática del control fiscal colombiano, los inhibidores y dinamizadores al cambio y las reformas del mismo. Este enfoque permite viabilizar las reformas al sistema de control territorial en Colombia a través de una propuesta de formación del sistema de control territorial. El resultado permitirá a la AGR preparar una propuesta para las reformas y el desarrollo de un proyecto de modernización y fortalecimiento del sistema de contralorías territoriales en Colombia. A partir de este momento se va a considerar como sistema de control al sistema de Control Fiscal Territorial, a menos que se especifique de otra manera. 10 / Objetivos del proyecto Sistema nacional de control fiscal territorial

3. MaRCo ConCePtual y Metodología

9. En la conducción de este estudio se considera relevante tener algunos conceptos que

ayuden a preparar la propuesta de cambios necesarios en la gestión del control fiscal territorial colombiano. Los problemas críticos identificados en este documento sugieren que los problemas fundamentales giran alrededor de problemas de gobernabilidad, de la apropiada macro estructura organizacional y de los elementos que inhiben o facilitan el cambio hacia un nivel más avanzado en el control de recursos del Estado.

10. En esta sección se incorpora la discusión de los aspectos críticos de la investigación, la Gobernabilidad de un Sistema de Control, El Sistema de Organización Federativa y los Inhibidores y Dinamizadores de un cambio en el sistema de control.

3.1 GOBERNABILIDAD DEL SISTEMA DE CONTROL

11. Un aspecto importante de toda organización y en especial de los sistemas del Estado es la definición de su gobernabilidad. El modelo de gobernabilidad del sistema de control en este documento se considera a las tradiciones e instituciones usadas por las autoridades para ejercitar el control fiscal En ese sentido se incluye: la dimensión política o el proceso de selección, monitoreo y reemplazo de autoridades; la dimensión económica o la capacidad de administrar efectivamente recursos e implantar sólidas políticas, así como el promover una estructura organizacional que permita la participación apropiada de los órganos y entidades involucradas, y, la dimensión institucional, que corresponde al respeto de los ciudadanos, otras instituciones y el Estado en su conjunto por las organizaciones que comprenden el sistema nacional de control (Kaufmann, 2006).

12. La gobernabilidad del control fiscal territorial en Colombia considera un conjunto de instituciones con actuaciones autonómicas pero coordinadas por mandato Constitucional entre las que se incluyen la CGR, la AGR y las Contralorías Departamentales,

Municipales y Distritales. Marco conceptual y metodología / 11 Auditoría General de la República / Banco Mundial

13. Colombia ha demostrado en los últimos años que tiene instituciones fuertes y que existe un nivel avanzado de gobernabilidad (González y Otero, 2006). Sin embargo la historia del desarrollo territorial colombiano presenta regiones con gobernabilidad aceptable según las reglas burocráticas y tecnocráticas, unas donde existen instituciones regidas por el poder militar y otras donde se debe negociar constantemente con las élites locales en su conducción. Este panorama permite considerar que la diversidad territorial se refleje en la diversidad de sus contralorías que requieren un mayor nivel de integración.

14. El mayor compromiso que tiene un país es tener un sistema de control técnico e integrado, no solo legalmente si no también con orientaciones y métodos de operación y de acción coordinadas tanto a nivel de gestión de sus recursos como de tratamiento de los estudios y análisis que se realizan a las entidades del país. El crecimiento institucional responde a un mandato constitucional de descentralización territorial lo que no quiere decir que no puedan existir organismos que permitan coordinar el uso favorable de los limitados recursos del país para desarrollos humanos, de tecnología y de atención a revisiones fiscales. La dependencia de las contralorías territoriales de sus gobiernos locales y departamentales es muy alta y por lo tanto los balances políticos que hoy proveen la AGR y la CGR no son suficientes para contrarrestar cualquier desviación que se pueda generar a nivel político local.

15. El sistema de gobierno tiene una importancia fundamental en la definición de su ámbito de actuación para evitar conflictos interinstitucionales que ya han surgido

y en la que los contralores territoriales emitieron un comunicado en el que hacían mención a decisiones de la CGR de actuar en control excepcional sobre proyectos y entidades de competencia territorial entregando información ya desarrollada por las territoriales para uso por la CGR .

16. Los principios, metas y estrategias de INTOSAI pueden ser la base de un sistema de gobernabilidad que contemple la actuación de un organismo que comprenda el sistema de control colombiano. Las tres primeras metas de esta organización internacional son perfectamente adaptables a una realidad nacional las que deberán integrarse en una organización nacional de acuerdo a lo señalado en negritas en las

siguientes metas de la INTOSAI:

17. El gobierno del SNCFTC debe considerar que las contralorías puedan cumplir con los requisitos propuestos por la Meta 1 que busca tener organizaciones fuertes que puedan mantenerse independientes y con profesionales en posibilidad de realizar un 12 / Marco conceptual y metodología Sistema nacional de control fiscal territorial control no solamente en el ámbito financiero si no también un control de desempeño orientado a revisar la eficacia y la economía del gasto público.

TABLA 1 Adaptación de las Metas Estratégicas de INTOSAI a una Organización del Control Fiscal Colombiano Fuente: Dr. Genaro Matute, Noviembre 2010 con base en las Metas de INTOSAI (2005)

GRÁFICA 1 Metas de INTOSAI

Fuente: Dr. Genaro Matute, Noviembre 2010.

Marco conceptual y metodología / 13 Auditoría General de la República / Banco Mundial

18. La segunda meta sugiere la necesidad de mantener un conjunto de profesionales en constante actualización y formación, a través de sistemas de entrenamiento y

de asistencia técnica que orienten a los profesionales de estas organizaciones al logro de un mejor control fiscal. La tercera meta promueva la relación continua entre las contralorías miembro buscando la cooperación interinstitucional y compartir las mejores prácticas en todos los niveles. En este sentido la propuesta del proyecto de la contraloría tipo (Restrepo, et. al. 2010) en la que se propone que los esfuerzos de una contraloría, en este caso la de Manizales, en el desarrollo de procesos, actividades y sistemas informáticos para el trabajo misional sea compartido con otras contralorías territoriales. Finalmente, la Meta 4 busca promover que la asociación de las contralorías se convierta en el sistema que defienda los intereses comunes de la organización como apoyo a definir su independencia y autonomía mientras institucionaliza un trabajo profesional en todas las organizaciones,

19. Otro de los aspectos de gobernabilidad se refiere a los deberes y derechos que cada quien en la asociación deben tener respetando el nivel de autonomía permisible para una acción coordinada y en conjunto de las contralorías. De tal forma que se asuma un nivel de compromiso en el cumplimiento de las metas y los objetivos comunes que la propia organización defina.

20. Finalmente, los aspectos de los procedimientos y los términos de los períodos para los cuales son elegidos los titulares de las contralorías también corresponden a una decisión de la gobernabilidad del sistema. En este sentido, la estabilidad del gobierno institucional, aunque no se puede eximir totalmente de la influencia política, dado que el proceso de elección responde a un mandato político, el liderazgo y conducción institucional debe estar exento de este mandato y debe responder a principios

técnicos y de responsabilidad individual.

21. Estos conceptos definen los aspectos que habrán de evaluarse en este estudio para formular más adelante las recomendaciones de cambio y reformas del sistema de control colombiano.

3.2 ORGANIzACIóN FEDERADA

22. La concepción del diseño organizacional ha experimentado cambios muy importantes pero casi todos dirigidos hacia la formación de organizaciones públicas orientadas a gestionar el conocimiento que establezcan como premisa la innovación, la participación ciudadana y la descentralización. En este contexto, la innovación en 14 / Marco conceptual y metodología Sistema nacional de control fiscal territorial el sector público considera las premisas de que una organización que adapte sus procesos y sus productos a las necesidades de una sociedad que evoluciona y demanda cada vez una mayor atención. La participación ciudadana es una exigencia hoy en las democracias modernas pues la interacción entre el Estado y los ciudadanos permite un mayor ajuste de los gobiernos y aquellos que tienen la opción de elegirlos. Es así que la transparencia en las acciones del gobernante le brinda fortaleza y siembra en los ciudadanos la semilla del control social que es el balance que la democracia usa para corregir o fortalecer las acciones del gobernante.

23. La descentralización por su parte determina la necesidad de que las decisiones que se tomen en la conducción de un país se sustenten en la realidad de sus pueblos.

La Nación Latinoamericana con pueblos con realidades económicas y sociales en diferentes estadios de desarrollo, exige que las decisiones y que los compromisos se realicen independientemente en cada región territorial fuera del centro del país.

Pero una descentralización llevada al extremo pone en peligro la identidad de una Nación que de por sí misma tiene que reasignar recursos entre los que más tienen y los que menos tienen.

24. El diseño de organizaciones complejas y modernas ha evolucionado alrededor de principios como integración de la cultura corporativa, simplicidad para lograr definir estructuras más funcionales, flexibilidad en la respuesta a cambios e incertidumbres del entorno y conocimiento buscando sostener y mejorar los recursos para sostener la innovación y el cambio (Marroquín y Castromán, 2003). Estos son requisitos de diseño que deben respetarse cuando se piensa en una organización compleja.

25. A estos principios se le debe agregar nuevas formas de organización que surgen ante el reto de enfrentarse a nuevas paradojas de ser grande y actuar como organización pequeña (Handy, 1994) o pensar como país y actuar localmente como unidad territorial, o buscar nuevos enfoques de solución de problemas (Nonaka y Takeuchi, 1995). Estos dos enfoques se complementan pues las unidades requieren innovar frente a problemas locales, adaptándose y cambiando continuamente, pero requieren que la innovación alcance a toda la organización para que esta se institucionalice y se tengan respuestas consistentes a problemas similares.

26. Es aquí donde la organización federada (Handy, 1994) en la cual existe un gobierno central colegiado y con unidades autónomas responde eficazmente a organizaciones con unidades de alta autonomía pero que tienen que actuar coordinadamente. En el sector público, especialmente en las tareas de control fiscal territorial se requieren: unidades orgánicas multifuncionales, autónomas y altamente descentralizadas; con

Marco conceptual y metodología / 15 Auditoría General de la República / Banco Mundial jerarquías de orden basadas en valores compartidos, pero con autoridades limitadas; orientadas a la coordinación, donde los límites de la organización permitan dar y recibir información, compartir recursos y que se identifique el bien común. Las unidades orgánicas deben mantener el más amplio nivel de autonomía pero tienen que ceder a una unidad central algunas funciones que promuevan la coordinación y los servicios que, por economía de escala, son comunes.

27. De esta manera, en la organización federada existen conceptos como la doble pertenencia o territorialidad donde una unidad se debe a su territorio local pero también al compromiso nacional. La autoridad limitada también se tiene que entender y aceptar, principalmente por las unidades orgánicas cuyo compromiso llega a construirse con los beneficios de pertenecer a la organización, que aunque esta solo tenga la obligación legal de armonizar, no pueden dejar de cumplir con el respeto a principios comunes, obligaciones de estricto cumplimiento dictadas por la misma organización y aplicación de preceptos. Finalmente, el principio de autonomía de actuación se respeta, de acuerdo al mandato de la ley.

28. El cambio que exige esta forma organizacional es muy difícil en casos en los que se quiere transformar una organización funcional típicamente centralizada a una federada. Los procesos de cambio presentan más inhibidores que dinamizadores. Pero es aún más difícil en los casos en que el proceso va a la inversa. Es decir cuando no se tiene una organización si no agrupaciones de entidades autónomas, sueltas y medianamente integradas, el proceso de formación de una federación se dificulta pues requiere una aceptación de muchos actores participantes.

29. Las responsabilidades que deben asumir los directivos en una organización federada no se han estudiado empíricamente, pero así como los miembros de la organización asumen las suyas se espera que el liderazgo que se ejerce desde estas posiciones refuerce la gobernabilidad de la sociedad o en este caso el sistema. En el caso de empresas, el gobierno corporativo exige un comportamiento y responsabilidades con parámetros más claros (Huse, 2005). Es así que se espera que los miembros de la alta dirección estén involucrados pero que no sean ejecutivos, que presenten retos y que apoyen el trabajo, y que se mantengan independientes pero involucrados.

3.3 INhIBIDORES y DINAMIzADORES DEL CAMBIO

30. Las reformas que requiere realizarse al sistema de control territorial colombiano no están exentas de factores que las dificultan o las facilitan. En este sentido se debe 16 / Marco conceptual y metodología Sistema nacional de control fiscal territorial identificar estos factores para entender mejor los elementos internos, externos y estratégicos a considerar en el diseño de las reformas (Huse, 2005). En el ámbito de los cambios organizacionales se ha venido estudiando el efecto de los inhibidores y dinamizadores en el alineamiento entre la estrategia de empresas y los sistemas de información como principal elemento de cambio organizacional (Luftman, et. al., 1999; Luftman, 2003; Ordaz et.al. 2009; Tavalea, 2009). Construyendo sobre la base de los trabajos de estos autores se establece los conceptos de inhibidores como aquellos elementos que frenan el cambio y los dinamizadores como aquellos

que lo facilitan en el cualquier proceso de cambios. Se parte de la premisa que los inhibidores y los dinamizadores no son los extremos de una escala de factores que afectan el cambio, si no que pueden co-existir ambos y todavía mantener o cambiar el status quo.

31. Los factores internos se refieren a aquellos que se encuentran en las mismas organizaciones del sistema. Los factores internos corresponden a los recursos internos que se usan desde el punto de vista del enfoque de estrategia basada en recursos. Estos recursos son: personal, tecnología de información, procesos, estructura organizacional, infraestructura física, y cultura organizacional (Harrison, 2003). La carencia o presencia de estos factores definen los inhibidores o dinamizadores internos del cambio.

GRÁFICA 2 Inhibidores y Dinamizadores del Cambio

Fuente: Dr. Genaro Matute, Noviembre 2010.

Marco conceptual y metodología / 17 Auditoría General de la República / Banco Mundial

32. Los factores externos son aquellos que tienen que ver con la superestructura de los sistemas de entorno: social, económico, político, tecnológico y ecológico (Johnson & Scholes, 2005). En este sentido estos factores usados en el análisis estratégico corresponden a los inhibidores y dinamizadores externos. Por ejemplo el nivel de desarrollo tecnológico y la existencia de bases de datos a disposición de las contralorías corresponden a un dinamizador externo a diferencia del nivel de desarrollo tecnológico dentro de las contralorías que corresponde a uno interno.

33. El tercer grupo de factores son los estratégicos que actúan a través de las instituciones que rodean a las contralorías y que de una u otra forma afectan el resultado de las mismas (Johnson & Scholes, 2005). En este sentido tenemos a las organizaciones de impacto directo como la Contraloría General o la Auditoria General. Puesto que en la Constitución se establece una necesidad de responder estrechamente a la preocupación ciudadana es de importancia explorar por el rol de las instituciones de la Sociedad Civil.

34. Finalmente, considerar en tercer nivel a la relación estratégica con otras instituciones que actúan en forma concomitante como las Oficinas de Auditoría Interna de las entidades supervisadas, las otras Contralorías, el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Congreso, las Asambleas Departamentales, los Consejos Municipales y Distritales. Además, hay que tomar en cuenta la relación con otras instituciones del Estado con las cuales hay que mantener vínculo para facilitar la labor de control como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Programa Presidencial de Modernización con Eficiencia Transparencia y Lucha contra la corrupción y las oficinas que tienen información de compras del Estado y otras. Aquí se identifican los elementos que tienen que ver con la naturaleza de estas relaciones con el sistema de control.

35. Los inhibidores y dinamizadores del sistema de control fiscal territorial colombiano a considerar a manera de hipótesis son los que se presentan en la Tabla 2 (página siguiente). Muchos de estos factores son explorados en el estudio también como parte de la problemática del sector.

3.4 MéTODOS DE RECOLECCIóN DE INFORMACIóN

36. Esta misión ha contado con varias formas de recolectar la información para diagnosticar el problema crítico del control territorial colombiano. Las fuentes secundarias 18 / Marco conceptual y metodología Sistema nacional de control fiscal territorial TABLA 2 Inhibidores y Dinamizadores de la Gobernabilidad de Control

Territorial en Colombia Fuente: Dr. Genaro Matute, Noviembre 2010. de información fueron revisadas para poder identificar la naturaleza de la situación, pero muchas de ellas enfocaban los temas con un enfoque legal que plantea una revisión exhaustiva de muchas de las relaciones y recomendaciones para