AMV - Inversión de los Recursos de las Entidad Públicas y otras Entidades en el mercado de capitales

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Documento Preliminar  Documento Preliminar

PRESENTACIÓN DEL DOCUMENTO

En este estudio se analizan algunos aspectos del régimen de inversión de los recursos de las entidades del orden nacional y territorial en el mercado de valores, buscando contribuir a la correcta interpretación de la normativa que la regula , se exponen diferentes problemáticas que actualmente se presentas y se formulan recomendaciones para la adopción de una política pública que resuelva los problemas y que propenda por generar una mayor participación de las entidades públicas en el desarrollo del mercado de capitales.

El impacto positivo que desde el punto de vista económico puede generar una eficiente y efectiva inversión de los recursos públicos en el mercado de valores, motivó a AMV a coordinar un estudio sobre este tema. Adicionalmente, se considera que la autorregulación puede cumplir un rol importante para fortalecer la confianza en las entidades financieras, promoviendo el adecuado manejo e inversión de los recursos públicos en el mercado de valores.

AMV sostuvo reuniones con entidades públicas miembros del Autorregulador, con entidades privadas que manejan recursos públicos, con entes de control fiscal y con autoridades del sector financiero, que permitieron recoger diferentes visiones, interpretaciones y problemáticas sobre el régimen actual y cuyo resultado se presenta a lo largo del presente documento.

Entidades Interesadas  Autoridades  Entidades del Sector Público  Entidades que administren recursos públicos  Sociedades Comisionistas de Bolsa

Entidades Interesadas  Autoridades  Entidades del Sector Público  Entidades que administren recursos públicos  Sociedades Comisionistas de Bolsa

Funcionarios Interesados  Áreas Jurídicas  Áreas de Cumplimiento  Tesoreros  Comités de Inversión

Plazo para comentarios: Febrero 29 de 2012.

Información de contacto Lissa Parra Alarcón Abogada de Regulación lparra@amvcolombia.org.co

Regulación aplicable  Ley 1450 de 2011  Decreto 1525 de 2008

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Documento Preliminar

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INVERSIÓN DE LOS RECURSOS DE LAS

ENTIDADES PÚBLICAS Y OTRAS

ENTIDADES EN EL MERCADO DE

CAPITALES2

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Documento Preliminar  Documento Preliminar

ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO

Este documento estudia de una de las herramientas normativas que existen en la actualidad , creadas para asegurar la adecuada participación de las entidades públicas en el mercado de capitales, dentro de un marco de seguridad y eficiencia: El Régimen de Inversión de Excedentes de Liquidez de las Entidades Públicas.

Inicialmente, nos referiremos a la estructura del Estado y su régimen de descentralización política y centralización administrativa, para posteriormente, identificar cómo es el proceso de asignación de los recursos de dichas entidades dentro del presupuesto general de la nación. Teniendo

Inicialmente, nos referiremos a la estructura del Estado y su régimen de descentralización política y centralización administrativa, para posteriormente, identificar cómo es el proceso de asignación de los recursos de dichas entidades dentro del presupuesto general de la nación. Teniendo claro esos dos aspectos, abordaremos el análisis del régimen legal aplicable al manejo de los excedentes de liquidez de las entidades públicas consagrado actualmente en el Decreto 1525 de 2008 , para finalmente formular unas observaciones y recomendaciones que consideramos robustecerán la claridad y aplicación de dicho régimen.3

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Documento Preliminar  Documento Preliminar Contenido PRESENTACIÓN DEL DOCUMENTO ............................................................................................ 1

ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO ................................................................................................. 2

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................ 4

1. CONTEXTUALIZACIÓN ....................................................................................................... 11 1.1 ENTIDADES ESTATALES DEL ORDEN NACIONAL Y TERRITORIAL .......................... 11 1.2 ENTIDADES PÚBLICAS ................................................................................................ 16 1.3 DEL PRESUPUESTO NACIONAL ................................................................................. 34

2. ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS ................................ 52 2.1 TEORÍA DE AGENCIA Y RIESGO MORAL ................................................................ 55 2.2 EL DECRETO 1525 DE 2008 ....................................................................................... 59 2.3 SISTEMA DE CUENTA ÚNICA NACIONAL ................................................................ 66 2.4 ANÁLISIS DE LA REGULACIÓN REFERENTE A EXCEDENTES DE LIQUIDEZ…. ...... 67 2.5 RESPONSABILIDAD FISCAL ........................................................................................ 74

3. RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 86

3.1 RECOMENDACIONES SOBRE LA ESTRUCTURA ACTUAL DEL DECRETO 1525 DE

2008 87

2.5 RESPONSABILIDAD FISCAL ........................................................................................ 74

3. RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 86

3.1 RECOMENDACIONES SOBRE LA ESTRUCTURA ACTUAL DEL DECRETO 1525 DE

2008 87 3.2 RECOMENDACIONES RELACIONADAS CON LA CONCEPCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LOS EXCEDENTES DE LIQUIDEZ ...................................................... 91 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................ 1074

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Documento Preliminar  Documento Preliminar

INTRODUCCIÓN

Los recursos monetarios con los que cuenta el Estado Colombiano en sus diferentes niveles para el ejercicio de sus funciones , son recursos de naturaleza pública . La connotación de “pública” proviene de l hecho, de que es la sociedad la que contribuye con parte de sus ingresos al financiamiento de las diferentes actividades estatales.

Según cifras y proyecciones hechas por el Ministerio de Hacienda, los ingresos del Go bierno Nacional Central en el 2010 1 fueron equivalentes al 13,7% del PIB ($74,3 billones de pesos) y los gastos totales de dicho sector fueron equivalentes al 18% del PIB ($97,5 billones de pesos).

Así mismo, se proyectó que para el 2011 2 los ingresos totales del Gobierno Nacional Central aumentarán al 14,4% del PIB ($84,1 billones de pesos) y los gastos equivaldrán al 18,5% del PIB (108,1 billones de pesos.)3

Ingresos y Gastos del Gobierno Nacional Central (%PIB)

Por su parte, la Contraloría General de la República estimó que el monto de bienes y servicios adquiridos por el Estado Colombiano, entendido como el

Ingresos y Gastos del Gobierno Nacional Central (%PIB)

Por su parte, la Contraloría General de la República estimó que el monto de bienes y servicios adquiridos por el Estado Colombiano, entendido como el conjunto de sujetos de derecho público en los niveles nacional y territorial,

1Cifras calculadas sobre el PIB nominal 2010: $546,9 billones de pesos (PIB real 2010: 425,1 billones de pesos) Fuente Ministerio de Hacienda. 2 Según cifras oficiales se prevé un crecimiento económico del 4.5% del PIB para el 2011 3 Estrategia económica y fiscal 2010 - 2014, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pág. 455

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Documento Preliminar  Documento Preliminar suman anualmente cerca de $26 billones de pes os, sin incluir obra s públicas y servicios de consultoría.

Estas cifras dan cuenta del gran volumen de recursos públicos que son objeto de administración por parte de las entidades que hacen parte de la estructura el Estado Colombiano.

La importancia de l manejo adecuado –eficaz y eficiente - de tales recursos debe estar asociado a promover el mejor uso, desarrollo, manejo y distribución de la riqueza en todas las esferas sociales y económicas de la comunidad, a garantizar el acceso de toda la población a servicios básicos, a promover la competitividad económica del país, y a mejorar los estándares de vida de cada uno de los miembros de la sociedad.

Sin embargo, el manejo óptimo de dichos recursos se ve amenazado constantemente por diferentes situaciones, tales como:

 Que las entidades dejen “debajo del colchón” los recursos públicos que le

Sin embargo, el manejo óptimo de dichos recursos se ve amenazado constantemente por diferentes situaciones, tales como:

 Que las entidades dejen “debajo del colchón” los recursos públicos que le son asignados para una determinada inversión, hasta que la misma se ejecute. Las entidades deciden no invertir los recursos, exponiéndolos a pérdidas por una mala admi nistración e impidiendo la generación de rendimientos financieros sobre los mismos.

 Que las entidades inviertan los recursos públicos en productos o mecanismos muy riesgosos, o que no corresponden al perfil de riesgo de la entidad, o que no tienen una adecuada relación riesgo-retorno.

La indebida inversión de los recursos, generalmente es consecuencia de la falta de profesionales que tengan conocimiento y entiendan los riesgos que conllevan las decisiones de inversión que toman las entidades públicas, a sí como de la falta de control que se ejercen sobre las inversiones hechas y de la promoción de incentivos positivos para aquellos que se encuentran administrando dichos recursos.

Así mismo, el desconocimiento de la estructura del Estado y de la organización del poder público ha permitido que muchas entidades públicas empiecen a funcionar al servicio de intereses de particulares, quienes las utilizan como instrumentos a su servicio, dejando de lado los6

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Documento Preliminar  Documento Preliminar intereses públicos, pero obteniendo provecho del talen to humano y de los recursos públicos que integran su patrimonio público.

Según estudios la oficina de la Organización de Transparencia Internacional en Colombia, anualmente por corrupción se pierden alrededor de cuatro

recursos públicos que integran su patrimonio público.

Según estudios la oficina de la Organización de Transparencia Internacional en Colombia, anualmente por corrupción se pierden alrededor de cuatro billones de pesos 4. De acuerdo con los resultados del Índice de Percepción de Corrupción (IPC) publicados por dicha organización 5, durante diez años consecutivos, la medición de percepción de corrupción en Colombia ha obtenido puntajes que no han superado los 4.0 puntos (siendo 0 la calificación más baja, es decir alta percepción de corrupción y 10 la más alta, baja percepción de corrupción) 6. Para el año 2010, el índice de corrupción fue del 3,5, la calificación más baja de los últimos cinco años, lo que evidencia un claro estancamiento de los esfuerzos para combatirla y un aumento en la ineficiencia de la administración en el control y manejo de los recursos públicos.

AÑO PUNTUACIÓN

2000 3,2 2001 3,8 2002 3,6 2003 3,7 2004 3,8 2005 4,0 2006 3,9 2007 3,8 2008 3,8 2009 3,7 2010 3,5 Puntuaciones de Colombia desde 1998 en el IPC

La ineficiencia en el manejo de los recursos públicos entorpece el desarrollo político, social y económico del país. En efecto se ha considerado que si los recursos públicos son eficientemente utilizados, no solo contrarrestan los

4 Según estudios de la misma organización, esa cifra podría ser utilizada para la educación,

político, social y económico del país. En efecto se ha considerado que si los recursos públicos son eficientemente utilizados, no solo contrarrestan los

4 Según estudios de la misma organización, esa cifra podría ser utilizada para la educación, durante cinco años, de 80 mil jóvenes. http://www.semana.com/noticias -revista-deradio/corrupcion-colombia-ensucia-cada-vez-manos/132426.aspx. 5 Transparencia Internacional es la organización global de la sociedad civil que lidera la lucha contra la corrupción en el mundo. 6http://www.transparenciacolombia.org.co/INICIO/tabid/36/ctl/Details/mid/375/ItemID/251/la nguage/es-ES/Default.aspx7

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Documento Preliminar  Documento Preliminar efectos negativos que genera la corrupción 7, sino que también pueden constituir en un motor fundamental para el progreso y desarrollo de la economía a través del impulso de sectores tales como el sistema financiero.

El sistema financiero Colombiano, se caracteriza por ser el escenario en el cual se realiza la transferencia de activos y recursos financieros con la intervención de entidades especializadas y en el cual participan oferentes y demandantes.

Del sistema financiero hacen parte cuatro mercados distintos, dos de los cuales son el mercado monetario y el mercado de capitales.

El primer mercado –monetario-, es aquel en el que sobre activos financieros se llevan a cabo operaciones o transaccione s a corto plazo (generalmente inferior a un año).

En relación con este mercado se ha observado cómo, contar con unas adecuadas condiciones de liquidez, se constituye en una herramienta de

se llevan a cabo operaciones o transaccione s a corto plazo (generalmente inferior a un año).

En relación con este mercado se ha observado cómo, contar con unas adecuadas condiciones de liquidez, se constituye en una herramienta de primer orden para garantizar crecimiento y desarrollo económico sos tenido de largo plazo. Varios estudios internacionales 8 coinciden en señalar que un factor determinante en el dinamismo y la eficiencia de una economía, y en su crecimiento de largo plazo, lo constituye precisamente el desarrollo de

7http://www.semana.com/noticias-politica/23-entidades-estatales-acecha corrupción /126779. aspx Miércoles 29 Julio 2009. 8 Véase Rene Slutz (2000) Does financial structure matter for economic growth? A corporate fiinance perspective. The Ohio State University, Working paper. Véase también Levine y Zervos (1996) y Demirguc-Kunt y Levine (1999)

SISTEMA FINANCIERO

MERCADO MONETARIO MERCADO DE

CAPITALES

MERCADO DE

DIVISAS

OTROS MERCADOS

FINANCIEROS

INTERMEDIADO

NO INTERMEDIADO

BANCOS OTROS

INTERMEDIARIOS

MERCADO BURSÁTIL MERCADO

EXTRABURSÁTIL8

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Documento Preliminar  Documento Preliminar este mercado, ya que se ha demostrado que existe una relación positiva entre el ingreso de los países y los sistemas financieros orientados hacia este mercado.

Así mismo, países con un pobre desarrollo de sus mercados de liquidez tienen que incurrir en mayores costos para la co nsecución de sus recursos, lo cual retrasa los proyectos de inversión y reduce la capacidad de expansión de la

mercado.

Así mismo, países con un pobre desarrollo de sus mercados de liquidez tienen que incurrir en mayores costos para la co nsecución de sus recursos, lo cual retrasa los proyectos de inversión y reduce la capacidad de expansión de la economía.

Otras investigaciones evidencian que sólo aquellos países que presentan un alto nivel de profundidad en sus mercados, están en capacid ad de inyectar liquidez en sus economías y así obtener un crecimiento económico sostenido. Bajo un esquema en el cual existen adecuadas condiciones en materia de liquidez, las inversiones son menos riesgosas y más atractivas, permitiendo a su vez que las e mpresas puedan tener acceso permanente a financiación para su pleno desarrollo con aportes concretos a la expansión económica.

Por otra parte, y en lo que hace al segundo mercado –de capitales -, es aquel en el que sobre activos financieros se llevan a cab o operaciones o transacciones a mediano y largo plazo (generalmente superior a un año).

Las operaciones que se desarrollan en el mercado de capitales permiten cumplir la función de asignación y distribución de los recursos en la economía facilitando la fi nanciación de las inversiones con ocasión de los procesos de transferencia de recursos de los ahorradores a los inversionistas.

Entre otras funciones, un mercado de capitales desarrollado permite en forma eficiente la financiación de empresas del sector p roductivo a través de la transferencia de los excedentes de liquidez de los ahorradores, reduce los costos de selección y asignación de recursos a actividades productivas, facilita la diversificación de riesgos para los agentes participantes y ofrece una amplia variedad de productos con diferentes características de acuerdo a las necesidades de inversión o financiación de los agentes

los costos de selección y asignación de recursos a actividades productivas, facilita la diversificación de riesgos para los agentes participantes y ofrece una amplia variedad de productos con diferentes características de acuerdo a las necesidades de inversión o financiación de los agentes participantes del mercado.

Ambos mercados –tanto el monetario como el de capitalesse desarrollan a su vez a través de dos mercados.9

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Documento Preliminar  Documento Preliminar El primero es el mercado bancario o intermediado, que se caracteriza fundamentalmente por la captación de recursos del público que son usados para otorgar préstamos. El principal ejemplo de este mercado es el bancario, en donde éstos reciben d inero del público para realizar préstamos.

El segundo es el mercado de valores o no intermediado, que se caracteriza porque son directamente los necesitados de recursos, quienes venden valores al público a cambio de dinero. Es decir, que no hay un banco de por medio. Este mercado constituye el medio a través del cual una economía asigna y distribuye los recursos, riesgos e información relacionada de manera que el ahorro se transfiera hacia la inversión. No obstante, no incluye el mercado crediticio, a pesar de que los dos orienten sus esfuerzos al mediano y largo plazo9.

El sistema financiero, para su crecimiento, depende en gran medida de que cuente con suficientes herramientas para cumplir sus funciones. Los beneficios de contar con unas condiciones ade cuadas en materia de liquidez10 y de distribución de los recursos, son visibles para una economía como la colombiana. En este aspecto debemos ser conscientes de que los resultados no se verán en el corto plazo. Por el contrario, su desarrollo y

liquidez10 y de distribución de los recursos, son visibles para una economía como la colombiana. En este aspecto debemos ser conscientes de que los resultados no se verán en el corto plazo. Por el contrario, su desarrollo y maduración s on una tarea que implica continuidad en las políticas y compromisos de larga duración. El planteamiento es claro: para crecer más se requiere de un mercado monetario y de capitales desarrollado.

Un elemento de primer orden en todo este proceso es, sin du da, contar con los instrumentos y el marco legal adecuado que ofrezca a los agentes reglas claras del juego y un referente institucional acorde con las tendencias internacionales.

Para una economía como la colombiana contar con herramientas que promuevan el acceso y la profundización de la liquidez, y la redistribución y transferencia de los excedentes de liquidez del mercado, es fundamental. Los recursos públicos pueden ser una de esas herramientas que le inyecten liquidez al sistema financiero y que ayu de a impulsar, por ende, el crecimiento económico, logrando un manejo eficiente de los recursos

9 AMV – Programa de Educación Financiera Para Todos - Cartilla ABC del Inversionista – 2011 En: http://www.amvcolombia.org.co/attachments/data/20111118230853.pdf 10 Información tomada de La Semana Económica, Asobancaria. No 53810

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Documento Preliminar  Documento Preliminar públicos, que desarrollen el Sistema Financiero y a su vez disminuyendo los problemas que hoy en día se presentan.

El Decreto 1525 de 2008 del Ministerio de Ha cienda, fue expedido con el fin

 Documento Preliminar públicos, que desarrollen el Sistema Financiero y a su vez disminuyendo los problemas que hoy en día se presentan.

El Decreto 1525 de 2008 del Ministerio de Ha cienda, fue expedido con el fin de dictar normas relacionadas con la inversión de los “ excedentes de liquidez” de los recursos de la entidades estatales del orden nacional y territorial, ofreciendo el mercado de capitales como una alternativa de inversión.

El Decreto regula la inversión y manejo eficiente de los excedentes de liquidez, es decir, de los recursos que las entidades no se gastan inmediatamente, para que sean invertidos mientras se utilizan para sus fines, administrando adecuadamente el riesgo de pérdida de tales recursos y generando una rentabilidad adicional sobre los mismos.

Este estudio, con el que AMV busca generar alternativas que contribuyan al manejo eficiente y transparente de las finanzas públicas en el mercado de valores, aprovechando de la mejor manera los servicios que prestan las entidades vigiladas, tiene como punt o de partida el reconocimiento de los importantes avances del Gobierno Nacional en prevenir eventos que afecten la integridad de los recursos públicos, cuando son invertidos a través del mercado de valores.11

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Documento Preliminar  Documento Preliminar

1. CONTEXTUALIZACIÓN

Para el desarrollo de este primer punto, inicialmente se presentaran cuáles son las entidades estatales del orden nacional que hacen parte de la estructura del Estado Colombiano. Posteriormente, se hará énfasis en las entidades del Estado que tienen la condición de ser “públicas”, p ara finalmente hacer una breve mención al esquema cómo funciona el presupuesto nacional.

estructura del Estado Colombiano. Posteriormente, se hará énfasis en las entidades del Estado que tienen la condición de ser “públicas”, p ara finalmente hacer una breve mención al esquema cómo funciona el presupuesto nacional.

1.1 ENTIDADES ESTATALES DEL ORDEN NACIONAL Y TERRITORIAL

La administración de excedentes de liquidez de las entidades estatales del orden nacional y territorial , ha sido objeto de regulación por parte del Gobierno y del Congreso desde hace más de 15 años.

El Estatuto orgánico del Presupuesto (compilado en el Decreto 111 de 1996), que regula la actividad presupuestal del gobierno central y los entes descentralizados administrativamente, consagró en su artículo 102 que: “Los establecimientos públicos del orden nacional invertirán sus excedentes de liquidez en títulos emitidos por la dirección del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda en las condiciones del mercad o, o en inversiones autorizadas por ésta.

El Ministro de Hacienda y Crédito Público establecerá las condiciones y requisitos que deberán tener en cuenta los establecimientos públicos nacionales para obtener los créditos de tesorería”.

Por su parte, la Ley 819 de 2003 señaló que la inversión de excedentes de liquidez de los entes territoriales debe ajustarse a las normas de transparencia y responsabilidad fiscal del Gobierno Nacional.

Sobre el manejo de excedentes de liquidez, el artíc ulo 17 de la Ley dispuso: “Las entidades territoriales deberán invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Títulos de Deuda Pública Interna de la Nación o en títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio o que sean

“Las entidades territoriales deberán invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Títulos de Deuda Pública Interna de la Nación o en títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio o que sean depositados en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio.12

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Documento Preliminar  Documento Preliminar PARÁGRAFO. Las Entidades Territoriales podrán seguir colocando sus excedentes de liquidez en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos últimos obtienen la calificación de bajo ri esgo crediticio, para lo cual tendrán un plazo de un (1) año a partir de la vigencia de la presente ley.”

En desarrollo del Decreto y la Ley anteriormente mencionados, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1525 de 2008, el cual se constituye en la norm a directriz para el manejo de los excedentes de liquidez para las entidades estatales del orden nacional y territorial11.

Para poder precisar el concepto de “entidades estatales del orden nacional y territorial” es necesario remontarse a la estructura del Estado Colombiano y a la organización de sus instituciones, identificando cuáles de ellas son entidades estatales del orden nacional y territorial.

La Constitución Política de 1991 estipula en su artículo 1º que “ Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria12, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, (…)”.

En ese contexto, el estado unitario puede definirse como aquel que cuenta con unas autoridades centrales muy fuertes y unas autoridades locales con un poco de autonomía, de tal manera que la mayoría de funciones públicas

descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, (…)”.

En ese contexto, el estado unitario puede definirse como aquel que cuenta con unas autoridades centrales muy fuertes y unas autoridades locales con un poco de autonomía, de tal manera que la mayoría de funciones públicas las desempeña la persona jurídica Nación 13, mientras que a las colectividades locales solo se les permite el ejercicio autónomo de unas cuantas tareas14.

11 El Decreto 1525 de 2008 derogó el Decreto 538 de 2008. Así mismo, el artículo 49 fue adicionado por Ministerio de Hacienda por medio del Decreto 4471 de 2008 12 Georges Burdeau, Derecho constitucional e instituciones políticas, traducción de la 18ª edición francesa realizada por Ramón Falcón Tello, Madrid, Editora Nacional Cultural y Sociedad Torregalindo, 1981, pág. 40. El Estado Unitario “es el que sólo posee un centro de impulsión política y gubernamental . El poder público, en la totalidad de sus at ributos y funciones cuenta en él con un único titular , que es la persona jurídica Estado. Todos los individuos colocados bajo su soberanía obedecen a una misma y única autoridad, viven bajo el mismo régimen constitucional y están regidos por las mismas leyes” 13 Miguel Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, Pág 386: En estricto sentido los conceptos de nación y Estado se diferencian, pues el primero de ellos tiene un contenido fundamentalmente sociológico, mientras que el segundo es fundamentalmente jurídico, ya que se refiera a la nación organizada como persona jurídica. 14 Libardo Rodríguez, Derecho administrativo general y colombiano, 13ª edición, Editorial Temis, 2002, pág. 49.13

que se refiera a la nación organizada como persona jurídica. 14 Libardo Rodríguez, Derecho administrativo general y colombiano, 13ª edición, Editorial Temis, 2002, pág. 49.13

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Documento Preliminar  Documento Preliminar Una de las formas de interacción y relación entre las funciones de las autoridades centrales y locales, es conocida como “centralización política y descentralización administrativa”. Este tipo de organización administrativa, que se ha considerado como una organización inter media entre el sistema federal (plenitud de autonomía de las autoridades locales) y un centralismo absoluto, significa que las funciones políticas quedan centralizadas, mientras que la función administrativa es objeto de descentralización15.

La dificultad que le representa al Gobierno Central prestar y administrar todos los servicios que el Estado necesita bajo la “sombrilla” de una sola institución con el grado de cobertura y especificidad requeridos, así como lo ineficiente que resulta manejar de manera c entralizada todas las instituciones políticas del territorio, ha hecho necesario que se radiquen en cabeza de entidades públicas diferentes de la Nación, la prestación de servicios nacionales y determinadas funciones administrativas, las cuales ejecuta en todo caso, de manera autónoma y bajo su propio gobierno.

Así pues, se radican en cabeza de la persona jurídica Nación 16 (centralización política) el ejercicio exclusivo de la función legislativa y jurisdiccional. La función legislativa se ejerce de manera orgánica por el Congreso de la República, mientras que la función judicial es ejercida por los altos tribunales judicia les y por cada uno de los jueces dentro de la competencia que les corresponda para desarrollar su función.

Congreso de la República, mientras que la función judicial es ejercida por los altos tribunales judicia les y por cada uno de los jueces dentro de la competencia que les corresponda para desarrollar su función.

Por su parte, la función administrativa -ejecutiva se encuentra descentralizada. Es decir, hay un “ otorgamiento de funciones o competencias administrativas a autoridades diferentes del poder central, las cuales actúan con autonomía, bajo su propia responsabilidad y en relación no jerárquica con la cúspide de la organización estatal nacional” 17. Esas autoridades se caracterizan porque pueden gobernarse p or sí mismas,

15 Libardo Rodríguez Rodríguez, Estructura del Poder Público en Colombia , 8ª ed., Bogotá, Edit. Temis, 2001, págs. 29 y ss. 16 “Nuestra legislación, lo mismo que la jurisprudencia, los utilizan [los conceptos de Estado y Nación] indistintamente para referirse a la persona jurídica nacional. Esta persona jurídica tradicionalmente se ha considerado conformada por los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y otros organismos nacionales sin personalidad jurídica propia. (Ibidem., pág. 45) 17 Consejo de Estado, Sentencia 24 de agosto de 1994, Sala 2ª, exp. 8183.14

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Documento Preliminar  Documento Preliminar ejerciendo sus funciones de manera autónoma, en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad.

Esa descentralización de la