ASOBANCARIA - A LA VIVIENDA QUIEN LA RONDA TOMO 1

¿A LA VIVIENDA QUIEN LA RONDA?

MARÍA MERCEDES

CUELLAR

¿A LA VIVIENDA QUIEN LA RONDA?

SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS

DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN COLOMBIA

INSTITUTO COLOMBIANO DE AHORRO Y VIVIENDA —ICAV— UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA ' Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones dela Universidad Externado de Colombia

ISBN 958—7Io—161—4

© 2006, MARÍA MERCEDES CUELLAR

© 2006, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

Calle 12 n.º 1—17 Este, Bogotá Teléfono (571) 342 0288 publicaciones©uexternado.edu.co www.librosuexternado.com Tucumán 14,41, piso 5.º, oñcina A, Buenos Aires Tel. (541) 4371 3102 publicaciones.arg©uexternado.edu.co Impresión y distribución exclusiva en Perú Editorial Cordillera S. A. C. AV. Grau 1430 Barranco, Lima 4 Tel. (51I) 252 9025 Cel. 996 06766 Fax (511) 252 9852 editorialcordillera©terra.com.pe Primera edición: noviembre de 2006.

Diseño de carátula: Germán Medina Composición: Proyectos Editoriales Curcio Penen Impresión y encuadernación: Panamericana, formas e impresos (Colombia); Docuprint

(Argentina); Editorial Cordillera S. A. C. (Perú)

Tiraje: de I a 1.000 ejemplares.

Impreso en Colombia Printed in Colombia

CONTENIDO

AGRADECIMIENTOS I3

PRÓLOGO IS

PRESENTACIÓN I7

INTRODUCCION 21

SIGLAS 27

CAPÍTULO PRIMERO

MARCO LEGAL DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA N©

I. Situación anterior a la Ley deVivienda (Ley 546 de 1999)

A. Antecedentes

B. El derrumbe del marco legal vigente

II. Normas expedidas para enfrentar la crisis -F—-F—-l=-PWumWmW—o…...

A. Ley Marco deVivienda

1. Ley 546 de 1999 y normas complementarias

2. Constitucionalidad de la Ley 546 de 1999 y sus normas reglamentarias

B. Otras medidas complementarias

C. Reestructuracion institucional. Ley 790 de 2002 U1U'l$ub—I

D. Reforma al Código de Procedimiento Civil (CPC) y Ley de Arrendamientos UI

1. Ley 794 de 2003 (reforma al CPC) ONU1U1

2. Ley 820 de 2003 (régimen de arrendamiento) mU1

E. Reformas a la política de vivienda de interés social

OU]NX!

III. Conclusiones

IV. Anexos © …r.

A. Principales pretensiones y excepciones interpuestas por los deudores de créditos de vivienda con pronunciamiento de las altas Cortes o +.

B. Principales cambios introducidos por la Ley 794 de 2003 al Código de Procedimiento Civil 68

C. Principales reformas introducidas por la Ley 820 de 2003

al contrato de arrendamiento y al proceso de restitución de inmueble arrendado

D. Principales cambios en la política de subsidios CAPÍTULO SEGUNDO DESEMPENO DE LA CONSTRUCCIÓN Y DE SL" FINANCIAMIENTO (CREDITO Y SUBSIDIO)

1. Comportamiento de largo plazo 77

A. Actividad constructora 77 8 ¿Ala vivienda quién la funda? 1 PIB de edificaciones 2 Viviendas iniciadas — DNP

3. Licencias de construcción (metros cuadrados aprobados para vivienda)

4. Viviendas iniciadas en Bogotá

B. Subsidios de vivienda 1 Subsidios para la cuota inicial

a. Asignaciones b. Efectividad de la asignación de los subsidios en términos de su desembolso c. Efectividad de la asignación de los subsidios en términos de la construcción d. Efectividad de la asignación de los subsidios en términos de los desembolsos crediticios 99

2. Subsidios para mejoramiento y titulación 100

C. Precios inmobiliarios 102

1. Precios de los inmuebles 102

2. Valorde los arriendos 107

3. Valor de la tierra 109

II. Evolución de la actividad crediticia 110

A. Recursos comprometidos en el ñnanciamiento de vivienda 110

1. Evolución de los préstamos entregados de crédito hipotecario 112

2. Evolución del saldo de cartera hipotecaria 116

a. Entre 1998 y 2001 119 b. A partir de 2002 121

3. Importancia relativa del financiamiento hipotecario 124

a. Cartera hipotecaria como proporción de la cartera total 124 b. Cartera hipotecaria como proporción del PIB 126

B. Situación de las entidades crediticias hipotecarias 128

1. Cartera vencida 130

Cobertura de cartera 131 Bienes recibidos en pago 131 Activos productivos 9“."-F9“!º 132 Activos improductivos sobre patrimonio 133 Solvencia I33

III. Manejo de una crisis: un comentario 134

IV. Conclusiones 137

Y. Anexos Evolución del sector hipotecario en América Latina 139

A. Reseña internacional de algunas crisis hipotecarias 139

B. Lecciones de la experiencia internacional 144

CAPÍTULO TERCERO

DETERMINANTES MACROECONÓMICOS Y SU IMPACTO

SOBRE EL COMPORTAMIENTO SECTORIAL 147

Contenido 1, Crecimiento del PIB 149

11. Generación de empleo 151

III. Oferta monetaria e inflación 152

IV. Sector externo 154

V. Finanzas públicas y financiación del déficit fiscal 157

VI. Tasa de cambio y tasas de interés 160

A. Evolución de las tasas de cambio y de la tasa de interés 160

B. Impacto sobre el mercado hipotecario 168

VII. Conclusiones 177

CAPÍTULO CUARTO

DEMANDA POR CREDITO HIPOTECARIO Y VIVIENDA I79

PARTE A

FUENTES DE FINANCIAMIENTO PARA LA COMPRA DE VIVIENDA I79

1. Modelos de demanda de crédito de vivienda 181

11. Fuentes de recursos para la financiación de la compra de vivienda 189

A. Número de hogares que accedieron a las diferentes fuentes de recursos 190

1. Hogares que recurrieron a recursos propios 194

2. Hogares que recurrieron al crédito 198

3. Subsidios 201

B. Valor de la vivienda 202

1. Clasificación de las viviendas según valor 202

2. Fuentes de recursos según el valor invertido 203

3. Recursos propios 204

b. Crédito 206

III. Percepciones sobre el crédito hipotecario 207

IY. Conclusiones 212

CAPÍTULO CUARTO

DEMANDA POR CREDITO HIPOTECARIO Y VIVIENDA

PARTE B

DEMANDA POTENCIAL POR VIVIENDA CON BASE

EN LAS CARACTERÍSTICAS SOCIOECONÓMICAS DE LOS HOGARES

1. Características generales de los hogares 217

A. Localización y estructura de ingresos de la población 217

B. Estructura de los hogares según la tenencia de vivienda 221

C. Estructura de los hogares según el déficit habitacional 225

II. Parámetros utilizados para la estimación de la demanda potencial de vivienda 230

A. Valor de la Vivienda 231

B. Aporte de la cuota inicial (CI) 234

C. Costo financiero del crédito 243

IO ¿Ala vivienda quién la ronda? 1 Denominación del préstamo y sistema de amortización 243

2. Tasa de interés de colocación 245

3. Plazo del crédito 247 4 Restricción al monto de ingresos que se puede comprometer en el pago de la cuota de amortización (C.—X) del crédito de vivienda

D. Valor del arriendo 248

III. Demanda potencial por vivienda 255

A. Hogares arrendatarios urbanos con ingresos inferiores a 1 SML 259

B. Hogares arrendatarios urbanos con ingresos entre 1 y 2 SML 261

C. Hogares arrendatarios urbanos con ingresos entre 2 _v 4 SML 263

D. Hogares arrendatarios urbanos con ingresos entre .¡.y 8 SML 265

E. Hogares arrendatarios urbanos con ingresos superiores a 8 SML 266

IV. Factores que inciden sobre la demanda potencial de vivienda 269

A. Construcción de vivienda 269

B. Subsidios a la cuota inicial 271

V. Conclusiones 275

VI. Propuestas 278

CAPÍTULO QUINTO

OFERTA DE CREDITO HIPOTECARIO 281

PARTE A

REPLANTEAMIENTO DEL NEGOCIO FINANCIERO 281

I. Antecedentes 284

A. Política de tasas de interés 285 '

B. Riesgos de la operación crediticia 288

I. Riesgo crediticio 288

a. Topes al endeudamiento de los hogares 288 b. Penalización de la cartera vencida 289 c. Cobro judicial 290

2. Riesgo de mercado 290

a. Inversiones 291 b. Cartera 292

II. Egresos financieros y recomposición del pasivo 296

A. Composición del pasivo 296

B. Costo del pasivo 300

III. Ingresos financieros _v recomposición del activo 302

A. Composición del activo 302

B. Remuneración de los activos 309

I. Remuneración de la cartera 309

2. Remuneración de las inversiones 313

3. Diferenciación de la remuneración de los activos por tipo de institución financiera 313

IV. Gastos operacionales 314

Contenido Impacto de la cartera vencida 3I6 CW? Provisiones y gastos no operacionales 320 Costo de oportunidad de los activos improductivos

o costo implícito de la operación crediticia 323

D. Gastos laborales y de oficinas 326

E. Impuestos y seguros 331

y. Resultados de la operación financiera 332

A. Margen financiero incluyendo el costo de oportunidad de los activos improductivos 332

B. Rentabilidad del establecimiento de crédito asociada a la operación crediticia antes de impuestos 340

VI. Conclusiones 343

CAPÍTULO QUINTO

OFERTA DE CREDITO HIPOTECARIO 347

PARTE B RENTABILIDAD DE LA OPERACIÓN CREDITICIA HIPOTECARIA VIS Y NO VIS 347

I. Cartera hipotecaria 356

A. Cartera VIS 359

I. Rendimiento promedio (2002—2004) 359

2. Rendimiento marginal (2005) 361

B. Cartera diferente de VIS 362

I. Rendimiento promedio (2002—2004) 362

2. Rendimiento marginal (2005) 363

II. Leasing habitacional 365

III. Factibilidad de reducir la tasa de interés al usuario del crédito 368

IY. Conclusiones 375

CAPÍTULO QUINTO

OFERTA DE CREDITO HIPOTECARIO 381

PARTE C

COBRO DE CARTERA 381

I. La justicia civil y el sistema financiero 384

II. Consejo Superior de la Judicatura. Inventario y flujo de procesos civiles 388

A. Inventario y flujo de procesos civiles 388

B. Inventario y flujo de procesos ejecutivos hipotecarios y prendarios 390

III. ICAV. Evolución de los procesos ejecutivos hipotecarios 391

A. Inventario de procesos ejecutivos hipotecarios 392

B. Momentos procesales 393

C. Duración de los procesos 394

¿'.—1 la riz¡em/u quie)! la ronda?

IV. Conclusiones

CAPÍTULO SEXTO

INCENTIVOS AL MERCADO HIPOTECARIO 399

Incentivos ala demanda por vivienda 404

A. Costos financieros 404

1. Relación entre costo financiero del crédito hipotecario y las tasas de interés pasivas del mercado 410

Relación entre el costo financiero y el arriendo 411 Costo de oportunidad de invertir en pesos frente a hacerlo en moneda extranjera 412

4. Relación entre los costos financieros y el valor de la vivienda 415

B. Estímulos tributarios 418

C. Cobertura de inflación 421

D. Subsidios directos 422

E. Resumen 425

II. Estímulos a la oferta 426

A. A la oferta crediticia 426

1. Disponibilidad de recursos 426

2. Seguros crediticios 428

3. Al otorgamiento de crédito propiamente dicho 430

B. A la oferta de vivienda 431

III. Costos de transacción 432

IV. Conclusiones 434

RESUMEN Y CONCLUSIONES 437

1. El mercado hipotecario: un sistema estructuralmente asimétrico 438

II. Las propuestas 446

BIBLIOGRAFÍA 449

ÍNDICE DE GRÁFICAS 453

ÍNDICE DE CUADROS 462

AGRADECIMIENTOS En la elaboración de este trabajo participaron múltiples personas y entidades, sin cuya colaboración no habría sido posible concluirlo. En primer lugar, quiero agradecer a los Presidentes yVicepresidentes de las entidades afiliadas al ICAV: EFRAÍN FORERO, Presidente de Davivienda y Presidente del Consejo Directivo del ICAV; LUIS FERNANDO MUNOZ, Vicepresidente de Banca Hipotecaria de

Bancolombia yVicepresidente del Consejo Directivo del ICAV; ESTHER AMERICA PAZ, Presidente de AV Villas; JORGE LONDONO, Presidente de Bancolombia; LUIS JUANGO, Presidente de BBVA; EULALIA ARBOLEDA, Presidente de BCSC; EDUARDO PACHECO, Presidente de la Junta Directiva del Grupo Colpatria; SANTIAGO PERDOMO, Presidente de Colpatria; JORGE CASTELLANOS, Presidente de Granbanco—Bancafé, yALBERTO GUTIERREZ, Presidente de la Titularizadora Colombiana, por el apoyo permanente que me brindaron. Igualmente, quisiera hacer un reconocimiento al personal de las áreas jurídicas y financieras de es— tas entidades por sus aportes y comentarios, los cuales posibilitaron el mayor entendimiento de la problemática sectorial. Asimismo, fueron valiosos los comentarios de ANDRES ESCOBAR, JULIO MI— GUEL SILVA y MARIANA PAREDES, expertos en el tema de vivienda; de ARTURO GALINDO en el tema de los determinantes de las tasas de interés, y de PABLO FELIPE ROBLEDO en materia procesal; así como las observaciones y sugerencias de SANTIAGO PEREA en la revisión del libro. En la elaboración del trabajo fue fundamental la participación de LORENA SILVANI y de SANTIAGO GRILLO, así como el compromiso mostrado porelequipo del ICAV, liderado por MARTHA LASPRILLA e integrado por MARIA CONSTANZA

ERASO, MARIA DEL ROSARIO HIDALGO, PATRICIA HOYOS y ALEJANDRA RANGEL.

Destaco el aporte profesional de MARIA CONSTANZA y MARÍA DEL ROSARIO y la

dedicación con la que abordaron la recopilación y análisis de información para este proyecto. Finalmente, agradezco el valioso apoyo de la Universidad Externado en el proceso de edición e impresión de este trabajo. PRÓLOGO He tenido el privilegio de compartir con MARÍA MERCEDES CUELLAR estos últimos 8 años en los que se ha desempeñado como Directora del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda —ICAV— y observar su activa participación en lo que ha sido, sin lugar a dudas, el período más crítico del sistema hipo— tecario en Colombia. Han sido años de enormes dificultades en los que con inteligencia, con obsesiva convicción y extraordinaria capacidad de trabajo, MARÍA MERCEDES ha logrado idear soluciones a muy complejos problemas, en un incesante esfuerzo que la ha mantenido en permanente contacto con los empresarios privados y la opinión pública y le ha implicado tocar puertas en todas las esferas del Estado. Este libro presenta enunaforma clasificada y sencilla información detallada sobre el sector de la vivienda, y aunque trata asuntos de extrema complejidad técnica que no resultan fácilmente comprensibles para quienes no somos economistas, la manera como se ilustran y analizan nos aproxima sin dificul— tad a la dimensión y profundidad de sus planteamientos y recomendaciones fundamentales, todos ellos orientados a la responsabilidad social de construir un modelo equitativo y seguro que permita no sólo a la generación actual sino también a las futuras cumplir el sueño de contar con una vivienda digna, tal como lo establece la Constitución Política de nuestro país. La lectura de este espléndido trabajo revive lo ocurrido durante la crisis en

la quenumerosas familias perdieron su vivienda, muchos empresarios quebra— ron y no pocas organizaciones valiosas desaparecieron, instituciones financieras generaron enormes pérdidas y el país vio debilitarse su sistema hipotecario especializado, orgullo del pasado. Aunque también en este tiempo enormes recursos y dedicación fueron invertidos por el Estado para atender la crisis social generada por los desequilibrios macroeconómicos de finales de los 90, todavía gravitan sobre el futuro del sistema hipotecario serias incertidumbres y las heridas siguen abiertas. Pese aque las circunstancias vividas en aquellos años han cambiado radicalmente, continúan los enfrentamientos entre deudores y acreedores, exacerbados los ánimos por algunos fallos de nuestras altas Cortes. Contamos con un marco general normativo moderno e integral, superior al de muchos países latinoamericanos, pero distorsionado y muchas veces inhabilitado nosólo por sentencias judiciales sino también por pronunciamientosy decisiones de diversos intérpretes y autoridades, situaciones que, de no corregirse, harán que nuestro sistema hipotecario pueda desfallecer rápidamente. Estamos obligados a superar esta etapa para construir un modelo al que futuras situaciones de crisis no le generen estos profundos desequilibrios; un I5 16 ¿Ala vivienda quién la rom/¿¡? sistema sólido, estable y de largo plazo, con un horizonte de funcionamiento de cien años o más, que trascienda intereses ocasionales o necesidades de logros inmediatos o de corto plazo. Para esto es fundamental que la normatividad sea estable y estén claramente definidos los ámbitos _v competencias de los orga—

nismos del Estado. Si nos empeñamos en que los créditos de vivienda deben tener la tasa más baja del mercado, cada vez menos colombianos de bajos ingresos podrán tener acceso a vivienda propia. A pesar de las restricciones que le han impuesto, el nuestro sigue siendo en esencia un modelo en el que los plazos y las tasas de interés resultan de la libre competencia en el mercado, y los riesgos derivados de tales conceptos deben ser asumidos por los respectivos actores. Es indispensable, entonces, concebir coberturas adecuadas para que las contingencias provenientes de las naturales volatilidades y variaciones económicas no afecten en primer lugar al deudor, y adicionalmente, para que ojalá en toda operación estén neutralizados los ries— gos de plazo y tasa desde su originación. Tal como ocurre en el denominado Sistema Danés, considerado uno de los más avanzados, sólidos y antiguos, que establece la obligación de que toda operación hipotecaria nazca calzada y todos los participantes en el sistema respeten esta regla como condición para actuar en ese mercado. El nivel de desarrollo del sistema en el país nórdico lo evidencia el hecho de que los títulos de deuda hipotecaria superan en más de diez veces el monto de los de deuda pública y son, por supuesto, utilizados por el banco central para el control monetario. Estamos en un momento muy especial: la dinámica del sector es extraordi— naria, el país goza de niveles de crecimiento y confianza que no veíamos hacía muchos años, podemos hablar de la crisis como de algo que empieza a quedar en el pasado, pero se han creado situaciones que podrían tener un efecto crítico

sobre un sistema que ha demostrado que puede funcionar muy bien. Es, pues, el momento para definir el modelo que la Constitución de 1991 nos ha solicitado; con esa perspectiva, este libro nos brinda ilustración, información yorientación sólidas sobre lo que debemos hacer. No me cabe duda: este trabajo aporta una visión completa sobre la vivienda en Colombia por lo tanto, se convertirá en _v documento de obligada consulta.

EFRAÍN E. FORERO FONSECA

Presidente Banco Davivienda PRESENTACIÓN La elaboración de este trabajo, en el que se analiza la evolución de la política de vivienda a partir de la crisis de 1998 y el impacto sobre su financiamiento, resultó particularmente compleja por la inestabilidad y complejidad jurídica e institucional que la rodean, las cuales impiden su adecuado y normal funcio— namiento. Alrededor de los problemas que dificultan el análisis se destacan dos aspectos, a cual más de complejos, aunque con distintas implicaciones. En primer término, está la dificultad de obtener información oportuna y adecuada del comportamiento sectorial. A causa de ello fue preciso dedicar una enorme disponibilidad de tiempo paciencia a la obtención de datos y a _v su organización, de forma que fuese posible inferir conclusiones. Esta situa— ción no deja de sorprender, en primer lugar, por la importancia que parecería que el Ejecutivo le asigna a la vivienda de los estratos de menores ingresos y al desempeño sectorial y, además, porque de una simple lectura de periódicos, revistas 0 artículos elaborados a nivel internacional, se percibe que uno de los principales indicadores que siguen las autoridades monetarias, financieras y

económicas en los países industrializados es el comportamiento de los precios y de las transacciones inmobiliarias. En Colombia, la oportunidad y calidad de esa información deja mucho que desear. Fue así como el país cayó en 1998 en una crisis sin precedentes en la que todos los colombianos que poseían así fueraun metro de propiedad raíz, perdieron lamitad del patrimonio y vinieron a estar conscientes de esta situación atropellados por los acontecimientos. A la fecha aún no se dispone de estadísticas oportunas que permitan saber qué ocurre en ese mercado. En segundo término, y quizás más grave todavía, está la forma como se ha venido adoptando la política de vivienda, en especial en lo que toca con los aspectos financieros y legales, los cuales llevan más de 16 años en proceso de transformación, principalmente a partir de la crisis del sector en 1998, y cada vez que se piensa que la normativa sectorial quedó decantada, surge un nuevo problemao una nueva decisión que implica un cambio de 180 grados frente a la decisión anterior. Es así como, cuando se asume que se tienen sobre la mesa todos los elementos jurídicos y los parámetros financieros a seguir, y tanto deudores como acreedores hipotecarios consideran que se pisa sobre un terreno firme, ocurre algo inesperado que trastoca todo lo que se tenía pensado, de suerte que es preciso barajar y volver a comenzar. Como resultado de lo anterior, no es posible llegar a conclusiones contun— dentes, o si se hace es preciso reformularlas para incorporar los cambios que se le introducen al sistema. Es posible que apesar del tiempo transcurrido, éste no I7 18 ¿A la vivienda quién la ronda? haya sido suficiente para decantar las reglas de juego, las cuales están sujetas a

una evolución permanente, inducida por cambios que están lejos de ser de ca— ráctermarginal,y que porel contrario llevan incorporadas transformaciones de fondo, siendo desafortunado que dentro de ese marco, exceptuando lo ocurrido entre mayo y agosto de 2006, nunca haya sido posible percibir con optimismo el futuro del crédito hipotecario. Primero, fue la crisis económica de 1998 queimpactó con particular rigoral sector hipotecario y amenazó con la quiebra tanto de deudores como de acree— dores, para no hacer mención de que toda la población colombiana poseedora de finca raíz vio reducido su patrimonio a la mitad de su valor de la noche a la mañana. Luego, o casi en simultáneo, se produjeron una serie de demandas antelos estrados judiciales debidoala desesperación de losdeudores, a quienes, al tiempo que el saldo de sus deudas se les incrementó por encima del valor de las garantías, se les cayó el ingreso, ante la indiferencia de las autoridades económicas que pregonaban que cada uno debía responsabilizarse por las de— cisiones que tomaba, a pesar de que el origen de los problemas estaba en los desequilibrios macroeconómicos y en su manejo. Este proceso dio cuenta del sistema UPAC alhaberordenado las cortes judiciales la sustitución de este sistema por otro estrictamente vinculado a la inflación, así como la reliquídación de las deudas hipotecarias para extraer del saldo de las mismas la diferencia entre la inflación y la tasa de interés que se había causado y cobrado entre 1993 y 2000. Por cuenta de las sentencias proferidas fue preciso tramitar en el Congreso una

ley marco de vivienda y recomponer el sistema, con todo lo que ello implica desde el punto de vista jurídico y financiero. Los desarrollos de esos hechos no han sido afortunados. Siete años después de expedidas la Ley de Vivienda y las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, producto de las demandas que se interpusieron contra la misma ley y sus normas reglamentarias, no ha sido posible decantar lo que significa que un marco legal se derrumbe. Cada día surge un nuevo problema, siendo los últimos de tales proporciones —pr0yecto de reforma tributaria y de— cisión del Banco de la República de aplicar la reducción de la tasa de interés a la totalidad de la cartera ya desembolsada— que ponen en entredicho la misma supervivencia del crédito hipotecario. Hacia adelante el gran reto que enfrenta la financiación de vivienda es el de buscar una salida jurídica, dentro del marco del artículo 51 de la Constitu— ción Política de 1991 que establece: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas ade— cuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos Prescnfario'n 19 programas de vivienda”, así como de las sentencias de la Corte Constitucional —en particular de la doctrina allí establecida que presupone que la vivienda es un bien mérito que requiere de especial protección delEstado por conexidad con los derechos fundamentales— y de la política del Gobierno que está empeñado en que el sistema funcione con base en reglas del mercado, cosa que no ocurre

en ningún país del mundo, ni siquiera en Estados Unidos, país dueño del saber de lo bueno y lo malo para el funcionamiento de los mercados. De ese conflicto ideológico yde intereses respecto de lo que debe ser la política de financiamiento de vivienda, la única perjudicada resulta ser la población colombiana que se ve abocada a no tener acceso al crédito de vivienda oa verlo sustancialmente redu— cido hasta tanto las autoridades competentes no reaccionen o hasta tanto no se desate un enorme problema político, social o judicial, que induzca la búsqueda de una solución definitiva a éste. Hay algo respecto de lo cual no cabe ninguna duda, tal como se desprende del análisis y recuento histórico de lo acaecido en Colombia, y es que el país no posee un sistema adecuado de financiación de vivienda tal como lo exige la Constitución Política de 1991 y se reafirma en las sentencias de la Corte Constitucional. MARÍA MERCEDES CUELLAR Presidente Instituto Colombiano de Ahorro yVivienda —ICAV— INTRODUCCIÓN La severa crisis del sector financiero y en particular del hipotecario ocurrida a finales de los años noventa fue precedida por una drástica contracción de la actividad constructora y por una caída sin precedente de los precios de la finca raíz. A partir del año 2000 cambia la tendencia y se nota una clara reactivación de la actividad constructora, así al término de 2005 la mayor parte de los indi— cadores sectoriales todavía continuaran por debajo de los niveles alcanzados en

1998. Encontraste, pese alarecuperación de la actividad real, en 2005, el monto

de recursos comprometidos en el financiamiento de vivienda representaba tan sólo el 52% del registrado en 1998, así fuese evidente que los establecimientos de crédito habían superado el “quebrantamiento” patrimonial que justificó el replanteamiento de la política de vivienda en 1999. Las reformas introducidas como consecuencia de la crisis y de su manejo generaron cambios sustanciales en el comportamiento de los diferentes agentes que participan en el mercado hipotecario. Uno de los más sobresalientes es el tránsito de una situación tradicional de estrechez en la oferta de crédito hipo— tecario con una demanda prácticamente ilimitada a las tasas de interés vigentes en sumomento,aun escenario de deficiencia en la demanda, que, por una parte, responde a la pérdida de confianza de los deudores en el sistema y, por otra, al aumento de los costos financieros, los cuales a pesar de la intervención de la Corte Constitucional resultaron excesivos frente a los ingresos de los hogares. Respecto de la oferta crediticia es evidente que el cambio de política implicó el aumentoenlos riesgos y costos asociados al otorgamiento del crédito hipotecario, lo que trajo consigo el replanteamiento del negocio al ser menos riesgoso y más rentable el otorgamiento de crédito de consumo 0 comercial o la inversión en títulos de deuda pública. Como resultado de lo anterior, al terminar 2005 las antiguas Corporaciones deAhorro yVivienda (CAV) no sólo se habían convertido en bancos comerciales sino que en su mayoría habían sido objeto de fusiones, poniendo fin, en consecuencia, al esquema de banca hipotecaria especializada que estuvo vigente en el país por más de 30 años.

Estos cambios estuvieron acompañados de unagran incertidumbre jurídica respecto de temas tan básicos como son la metodología a ser utilizada para la liquidación de un crédito de vivienda, la tasa de interés que se puede cobrar sobre los mismos y la eficiencia del cobro judicial. Sobrelosresultados de laoperacióncrediticia pesa demanera determinante la formación de las tasas de interés que sirven de referencia para el desembolso de créditos hipotecarios, la cual haenfrentado profundos cambios en losúltimos 33 años, al haber pasado de un esquema en el que el sistema de financiación de 21 22 ¿A ¡a vivienda quién la ronda? vivienda estaba en capacidad de otorgar créditos a tasas por debajo del mercado —1972 a 1990— en razón de las medidas que lo regulaban; a otro en el que el fondeo se vinculó a las tasas de interés de corto plazo del mercado doméstico —1990 a 2000—; para terminar en uno en el que, por cuenta del desarrollo del mercado de capitales y de la apertura de los mercados externos a la colocación de títulos representativos de deuda pública colombiana, el riesgo país pasó a quedar incorporado entre los principales determinantes del costo de los recur— sos utilizados en el otorgamiento de crédito de vivienda, situación que resulta paradójica frente a la exigencia de la Corte Constitucional de que el sistema opere con las menores tasas del mercado. En consecuencia, a finales de 2005 yprincipios de 2006 y como producto de la caída en el costo del riesgo país, medido éste como el sobrecosto que cobran

los mercados externos sobre los títulos emitidos por la República de Colombia frentealosbonos del Tesoro deEstados Unidos, y delas tendencias observadas en esos mismos mercados, se redujeron las tasas de interés que se deben recono— cer s0bre los recursos requeridos parael otorgamiento de créditoshipotecarios, lo que permitió, a su vez, recuperar la rentabilidad del negocio y reducir la tasa de interés cobrada sobre la cartera hipotecaria, abriéndose finalmente la posibilidad de reactivar la actividad sectorial. No obstante, existen inquietudes acerca de la sostenibilidad de esa tendencia, la cual está más en función de lo que ocurra en los mercados externos, que en el doméstico. El papel que desempeña el sector de la construcción es preponderante en cualquier economía, tanto desarrollada como en viade desarrollo, no sólo por su influencia sobre el crecimiento económico —porlos efectos multiplicadores que ejerce sobre una amplia gama de actividades industriales—, sino también por el potencial que tiene sobre la generación de empleo, y quizás más importante, por su capacidad de generar bienestar, estabilidad social y sentido de pertenenciaala población, así en Colombia en ocasiones se haya sugerido que otras actividades podrían cumplir de manera más eficiente con estos mismos propósitosl. Por esas razones la mayoría de los gobiernos, incluyendo los de sociedades indus— trializadas y con ingresos mejor distribuidos que los de Colombia, interviene de las más diversas formas en el funcionamiento de la actividad sectorial con el objetivo de corregir distorsiones 0 modificar dinámica