ASOBANCARIA - ADOPCION DE HERRAMIENTAS PARA LA GESTION FISCAL LA TRANSPARENCIA Y LA SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS EN BOGOTA

Adopción de herramientas para la gestión fiscal, la transparencia y la sostenibilidad de las finanzas en Bogotá

Directoresl: Israel Painboim Yaker

Gloria Inés Gómez dejiménez Ernesto Bassi Arévalo Gerardo Lubín Burgos Bernal Gloria Nancy ]ara Beltrán Luis Francisco Moreno Azcárate Andrés Felipe Muñoz Miranda Carlos ]orge Rodríguez Restrepo Carmen Alicia Rueda Rueda Leyla Marcela Salguero Pardo Ángela Valderrama Guzmán . ' Los directores agradecen el esfuerzo de compilación y edición de Julio César Alonso.

Coordinadora editorial: Maria Claudia Carrasquílla

Diseño, Diagramación e Impresión: Cargraphics S.A. Impresión Digital Editorial Secretaria de Hacienda distrital Impreso en Colombia por Cargraphics S.A. - Impresión Digital Printed in Colombia

ISBN: 958-97256-1-9

INDICE

CAPÍTULO

1

LA ADOPCIÓN DE HERRAMIENTAS PARA LA TRANSPARENCIA Y

LA SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS EN BOGOTÁ

Israel Fainboim Yaker ................................

1. INTRODUCCIÓN 9

.......................

II. PRESUPUESTO INTELIGENTE 10

A. Presupuesto Orientado a Resultados: Un Presupuesto Orientado al Ciudadano. 11

.

B. Sistema de Costeo Basado en Actividades: Herramientas de Apoyo para avanzar ............ hacia Procesos de Asignación de Recursos a Resultados 12

C. Marco de Gasto de Mediano Plazo: Herramienta para la Sostenibilidad

................... Financiera del Distrito en el Mediano Plazo 14

.......................

D. Avances en el Presupuesto Inteligente 17

.......................

E. Retos para el Presupuesto Inteligente 18

III. GESTION DE ACTIVOS Y PASIVOS .................... 19

.....................

A. La Administración del Riesgo Financiero 20

.....................

B. Avances en Gestión de Activos y Pasivos 22

.......................

C. Retos en Gestión de Activos y Pasivos 23

IV. SISTEMA DE INF ORMACIÓN HACENDARIO DISTRITAL ..... 23

.................

V. MODELO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL 26

CAPÍTULO 2

DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA PRESUPUESTAL DE BOGOTÁ

Luis Francisco Moreno Azcárate ...............................

INTRODUCCIÓN

29

DESCRIPCIÓN DEL PROCESO PRESUPUESTAL ............ 31

............... Programación y Aprobación del Presupuesto Anual 31 .......... Relación entre el Plan de Desarrollo y el Presupuesto Anual 31

OUJE”PF'>E£" .......................

Elaboración del Presupuesto Anual 32 ........................ Presentación al Concejo de Bogotá 35 .............................. Ejecución Presupuestal 36 ................................ Cierre Presupuestal 38 ........................

D. Control del Proceso Presupuestal 39

III. VENTAJAS Y LIMITACIONES DEL PROCESO PRESUPUESTAL ..................................

DEL DISTRITO 39

.......................

A. En Términos de Disciplina Fiscal 39

B. En Términos deAsignación Estratégica de Recursos ___________ 43

......

C. En Términos de Eficiencia y Efectividad en el Uso de los Recursos 46 ..................................

IV. BIBLIOGRAFÍA 49

CAPÍTULO 3

DESARROLLO DE UN PRESUPUESTO INTELIGENTE PARA BOGOTÁ

Gloria Inés Gómez de Jiménez ................................

INTRODUCCIÓN 51

...... DESCRIPCIÓN DEL PRESUPUESTO INTELIGENTE — PI 52 ................... .N.—>=l' Presupuesto Orientado a Resultad .os .— ..PO .R .................... 53 Información que Ofrece el POR 57 Contraste entre la Información que Ofrece el Presupuesto de Gastos ............. (tradicional) y el Presupuesto Orientado a Resultados 59 ................................ Beneficios del POR 60 .................... Marco de Gasto de Mediano Plazo-MGMP 60 ............................... Elementos del MGMP 60 ............................... Beneficios del MGMP 62 ............ Sistema de Costeo Basado en Actividades — Sistema ABC 63 .................... Información que Ofrece el Sistema (ABC) 63 ................................ Beneficios del ABC 64

oww.—pvp>5N.—ovr—_wsv AVANCES DEL PRESUPUESTO INTELIGENTE EN BOGOTÁ DC...... 64 .....................................

65 Objetivos ....................... Proceso de Diseño e Implementación 66 ........................... Primera Etapa (2000 — 2001) 67 ............................... 70 Segunda Etapa (2002) ........................... Tercera Etapa (2003 — 2004) 73 Cambios Producidos como Resultado de la Adopción del Presupuesto ................................. 76 Inteligente en Bogotá ..............

RETOS DEL PRESUPUESTO INTELIGENTE 77 ..................................

BIBLIOGRAFÍA 82

ADOPCIÓNDEHERRAMIENTASPARA[AGESTIÓNFISCAL

CAPÍTULO 4

EL FORTALECIMIENTO DE LA LOCALIDAD ENLA CONSTRUCCIÓN

DE CIUDAD Y DE CIUDADANÍA: LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS

LOCALES

Gerardo Lubín Burgos Bernal

I. INTRODUCCIÓN ................................

83

II. LA LOCALIDAD COMO UNIDAD ADMINISTRATIVA ........ 84

III. DE DÓNDE SE PARTIÓ ............................

85 .......

A. Composición de la Estructura Administrativa de las Localidades 85 ..............................

B. Debilidades y Problemas 85 ..............................

C. Percepción Ciudadana 87

IV. LA LOCALIDAD EN EL PLAN DE DESARROLLO “BOGOTÁ ........................ para VIVIR todos del mismo lado'.' 89

V EL NUEVO MODELO DE GESTIÓN LOCAL .............. 90

...............

A. Fortalecimiento de la Capacidad Institucional Local 90

B Mejoramiento de la Relación de las Localidades ........................... con la Administración Central 91 ........

C. Fortalecimiento de los Mecanismos de Participación Ciudadana 92

VI. LA COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL EN EL. ......

. .

FORTALECIMIENTO DE LAS LOCALIDADES

........|...... 94

VII. LOGROS VISIBLES EN LA GESTIÓN FINANCIERA Y DE

PLANEACIÓN CON PARTICIPACIÓN CIUDADANA

EN LO LOCAL .................................

95 ........

ANEXO: COMPONENTES INDICATIVOS DEL PROCESO

PARTICIPATIVO DE GESTION FINANCIERA LOCAL.........

100

CAPÍTULO 5

MARCO DE GASTO DE MEDIANO PLAZO

Andrés Felipe Muñoz Miranda ................................

1. INTRODUCCIÓN 101 ...........................

II. MARCO CONCEPTUAL

102 ..................

III. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

107

ADOPCIÓNDEHERRAMIENTASPARALAGESTIÓNFISCAL

...........................

A. Países Miembros de la OECD 107 ......................................

108

1. Australia ...................................

2. Nueva Zelanda 111 ..................................

B. Países de África 113 ......................................

1 Sudafrica 113 . ....................................... 115

2. Uganda .........................

IV. LECCIONES APRENDIDAS 116

V. AVANCES EN EL DISTRITO EN RELACIÓN CON EL MGMP. . . 1.18 ............................

VI. RECOMENDACIONES 120 .................................

VII. BIBLIOGRAFÍA 123

CAPÍTULO 6

ADOPCIÓN DE UN SISTEMA DE COSTEO BASADO EN ACTIVIDADES

PARA BOGOTÁ

Gloria Nancy Jara Beltrán ................................

I. ANTECEDENTES 125 ................................

II. JUSTIFICACIÓN 126

.......

III. EL SISTEMA DE COSTEO BASADO EN ACTIVIDADES 128 .....................................

129

A. Definición ....................................

131

B. Metodología ................................

C. Mapa de Actividades 132 ...........................

D. Diseño del Modelo de Costos 132

...........

IV. ADMINISTRACIÓN BASADA EN ACTIVIDADES 134 ................................

V. CONCLUSIONES 135 .................................

VI. BIBLIOGRAFÍA 136

CAPÍTULO 7

LA PLANEACIÓN EN EL DISTRITO CAPITAL Y SU RELACION CON

EL PROCESO PRESUPUESTAL

Ernesto Bassi Arévalo ................................

I. INTRODUCCIÓN 137

.............

II. MARCO DE REFERENCIA PARA EL ANÁLISIS 138

III TIPOS DE PLANEACIÓN DEL DISTRITO Y SUS ...............................

HERRAMIENTAS 138

ADOPCIÓNDEHERRAMIENTASPARALAGESTIÓNFISCAL

PLANEACIÓN TERRITORIAL ........................

. 139

PLANEACIÓN DEL DESARROLLO .................... 140 ...............................

Programa de Gobierno 140 ................................. Plan de Desarrollo 141 ................................... Plan de Acción 144 ........................

PLANEACIÓN FINANCIERA 145 9“5”PP'NF“OPºN.—'UU> ............................

Plan Financiero Plurianual 145 .......................... Plan Plurianual de Inversiones 146 ...................... Lineamientos de Política Presupuestal 147 ............................... Plan Financiero Anual 147 ....................... Plan Operativo Anual de Inversiones 148 ................................. Presupuesto Anual 148 ...............

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 149 -<Í2 BIBLIOGRAFÍA .................................

155

CAPÍTULO 8

ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD FISCAL DE BOGOTÁ

Carlos Jorge Rodríguez Restrepo Leyla Marcela Salguero Pardo

1. INTRODUCCIÓN ................................ 157

II. MARCO CONCEPTUAL Y HECHOS ESTILIZADOS .......... 158 .................................

A. Marco Conceptual 158 ................................

B. Hechos Estilizados l59 .................................

1. Ingresos y Gastos 160 .......................................

2. Deuda

163 ..................

3. Resultados de los Ejercicios de Cointegración 165

III. EL MODELO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL

DE LA SECRETARIA DE HACIENDA .................. 170

......................

A. Módulo de Producción y Consistencia 171 ..............................

B. Módulo Fiscal General 172 .................................

C. Módulo de Deuda 173 ................................

V. BIBLIOGRAFÍA 175 .........................................

ANEXO 177

ADOPCIÓNDEHERRAMIENTASPARA[AGESTIÓNFISCAL

CAPÍTULO 9

PROYECTO DE GESTIÓN DE ACTIVOS Y PASIVOS

Ángela Valderrama Guzmán ................................

INTRODUCCIÓN 179

............... Contextualización de laAdministración del Riesgo 180 ................................ Riesgo de Mercado 181 ................................. Riesgo de Crédito 183 ......................

DESARROLLO DEL PROYECTO 185 . .......................

Fase de Diagnóstico e Identificación 185 ,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, Fase de Desarrollo de Productos 186 ....................... Fase de Evaluación de los Productos 191 ...... Ajuste de Metodologías y Finalización de Herramientas Técnicas. 191 ............................ Fase de Institucionalización 193 ..................................... 194

IV. LOGROS

.....................

V. PERSPECTIVAS DEL PROYECTO 196

CAPÍTULO 10

CONSTRUCCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE

INFORMACIÓN HACENDARIO

Carmen Alicia Rueda Rueda ................................

I. INTRODUCCIÓN 197

II. COMPONENTES, OBJETIVOS, ESTRATEGIAS Y METAS DEL

..................

PLAN ESTRATEGICO DE SISTEMAS 198

.....

III. FASES DE DESARROLLO DEL PLAN ESTRATEGICO DE ...................................

SISTEMAS 199

IV. AUTOMATIZACIÓN E INTEGRACIÓN DE LOS

........................

FLUJOS DE INFORMACIÓN 199

A. Flujos de Información Administrativos _____________________ 200 ........................ "

B. Flujos de Información Financieros 200

........................

C. Flujos de Información Tributarios 202 .........................

D. Flujos de Información Contables 204

V. PROYECTOS DE DESARROLLO DE SOFTWARE APLICATIVO. 205

.................

VI. INFRAESTRUCTURA DE HARDWARE 205

.......

VII. IMPACTO DE LOS DESARROLLOS INFORMÁTICOS 206 .....................................

207

VII. ANEXO ADOPCIÓNDEHERRAMIENTASPARALAGESTIÓNFISCAL

Capítulo1

CAPÍTULO

1

LA ADOPCIÓN DE HERRAMIENTAS PARA LA

TRANSPARENCIA Y LA SOSTENIBILIDAD DE LAS

FINANZAS EN BOGOTÁ

Israel Fainboim Yaker

I. INTRODUCCIÓN La Secretaria de Hacienda Distrital (SHD) ha sido pionera en los últimos años en el ámbito nacional como en el latinoamericano en el desarrollo e implantación de un conjunto de herramientas que promueven la transparencia, la responsabilidad, la eficiencia yla integridad enelmanejo fiscalyfinanciero de la ciudad'. Estas son: el Presupuesto Inteligente, un sistema de presupuestación que se apoya en un Presupuesto Orientado a Resultados bajo un Marco de Gasto de Mediano Plazo, soportado en un sistema de Costeo Basado en Actividades; el proyecto de Gestión de Activos y Pasivos, cuyo objetivo es mejorar la administración del riesgo financiero, tanto desde la óptica de los activos como de los pasivos del sector público distrital; el proyecto de Gestión de Ingresos, orientado principalmente al fortalecimiento de los ingresos tributarios, mediante el diseño de estrategias para el control a la evasión y la identificación de oportunidades de corto y mediano plazo para aumentar los ingresosº; el Sistema de Información Hacendario Distrital, que apoya la gestión hacendaria mediante la automatización de los flujos de información administrativos, financieros, tributarios y

contables a nivel Distrital; y el Modelo de Sostenibilidad Fiscal, que contribuye al análisis del impacto de cambios en las variables macroeconómicas y en las políticas públicas sobre los ingresos, los gastos y el endeudamiento del Distrito. Estas herramientas hacen parte de un nuevo modelo de administración financiera pública que viene implantandose desdeelaño2000yquehasido complementado conalgunos cambios en la estructura organizacional de la Secretaría, como la creación de la Dirección de Estudios Económicos y de la Oficina de Análisis y Control de Riesgos. En este capítulo se describen sus brevemente características y se analiza su ' Secretario de Hacienda Distrital. ' La transparencia hace referencia a la revelación pública de toda la infomación fiscal relevante de una manera oportuna, adecuada y sistemática; la responsabilidad fiscal hace alusión a la necesaria conexión ue ld aeb ee fice ix ei ns cti ir a e pn ot rre sulos ari tn egr te ies no es qy ue el vg ea rs ,to enp trú ebl oi tc ro asy ce on satr se , cla onin uv ne arsi aó sn igny al co is ónga ds eto rs ecr ue rc su or sren bt ae ss adaas eo ncia pd ro ios ria dae d(i ela s y ahc oo rrn osun rem spa en ce tij vo ame enl to e;s ya ,ct fiv ino as lmy enp tea ,siv laos mtp eú gb nl dic ao ds pq ru ee supg ue en se tr ae l l ho as cem ra ey fo err ee ns c1r aen ad li am cie an lit do as dy y l co os bem rta uy raore ds e las cifras fiscalesyal desarrollo de instrumentos ue faciliten la evaluación independiente dedicha información.

º En libro aparte se presentan los logros obteni os por este proyecto en los años 2002 y 2003.

ADOPCIÓNDEHERRAMIENTASPARALAGESTIÓNFISCAL

1º Capítulo1 ? contribución ala consolidación de los principios de responsabilidad, transparencia, eficiencia e integralidad en el manejo fiscal y financiero de la ciudad. El capítulo es un resumen de los capítulos siguientes, en donde se explican con más detalle cada una de las herramientas por quienes tuvieron a su cargo el desarrollo o implementación de las mismas. Gloria Gómez de Jiménez, Luis Francisco Moreno, Andrés Felipe Muñoz y Ernesto Bassi, directorayasesoresdelproyecto de Presupuesto Inteligente (PI), realizanundiagnóstico del sistema presupuestal de Bogotá, describen el proceso de desarrollo e implementación del PI ydel Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) y analizan la relación entre los procesos de planeación y presupuestación eny los cambios recientes en la gestión pública delaciudad; Gerardo Burgos, Subsecretario de Asuntos Locales y Desarrollo Ciudadano presenta la experiencia del presupuesto participativo; Gloria Nancy Jara, coordinadora del proyecto de Costeo Basado en Actividades, hace una reflexión sobre la importancia de este sistema de apoyo y describe sus avances; Carlos Jorge Rodríguez y Leyla Marcela Salguero, Director y Subdirectora de Estudios Económicos respectivamente, utilizan el Modelo de Proyecciones y Sostenibilidad Fiscal para hacer un análisis de la sostenibilidad de la deuda en el Distrito; Ángela Valderrama, directora del Proyecto de Gestión deActivos y Pasivos (GAP), describe los avances enla materia en Bogotá en los años recientes; finalmente, Carmen Alicia Rueda,

Directora de Sistemas e Informática y encargada de la implantación del Sistema Integrado de Información Hacendario (SIIH), explica las características de este sistema. El reto a futuro es consolidar estos desarrollos, continuando con la realización de ejercicios de rendición de cuentas en donde los funcionarios públicos respondan ante la sociedad porlos actos efectuados en ejercicio de sus responsabilidades y donde los procesos de planeación y de formulación del presupuesto permitan el establecimiento de contratos creíbles entre la Administración y los ciudadanos, que incentiven la asignación eficiente de recursospúblicosaprioridades estratégicas, garantizando silmultáneamente ladisciplinafiscal agregada en el mediano y largo plazo.

II. PRESUPUESTO INTELIGENTE El Presupuesto Inteligente (PI) es un sistema de gestión pública basado en resultados, que permite establecer un vínculo claro entre la asignación del gasto y las prioridades de cada Administración. Al poseer estas características, el presupuesto se constituye en un acuerdo público que promueve el uso eficiente y efectivo de los recursos en el mediano plazo.

El PI haceparte de una estrategia dirigida a hacermás transparentes y sostenibles las finanzas públicas y la gestión de la administración y, por medio de ello, generar mayor confianza en los ciudadanos y los contribuyentes. Una de las transformaciones institucionales que se esperan alcanzar con el P] es la de establecer una estructura de información y un lenguaje presupuestal orientadoalciudadano, que permita identificar losproductos que entrega la Administración conlos dineros querecibe y los beneficios e impactos sociales a los cuales apunta. De esta manera, se espera promover el debate yla participación de la población enla

definición, seguimiento y control de la ejecución del presupuesto.

ADOPCIÓNDEHERRAMIENTASPARALAGESTIÓNFISCAL

Capítulol 11 El PI apunta a cambiar la forma en que se toman las decisiones de asignación de recursos, al ofrecer herramientas para orientar el gasto hacía el logro de beneficios sociales y al complementar la información presupuestal anual con información sobre las necesidades y disponibilidades futurasderecursos. Estoexige que laasignación presupuestal anualserealice bajo una perspectiva de mediano plazo. Los componentes del Sistema de Presupuestación Inteligente son el Presupuesto Orientado a Resultados (POR), el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) y el Sistema de Costeo Basado en Actividades (ABC).

A. Presupuesto Orientado a Resultados: un Presupuesto Orientado al Ciudadano El POR es una herramienta gerencial que asigna la totalidad de los recursos (inversión y funcionamiento) a los bienes y servicios que entrega la administración y orienta la gestión pública a resultados. Es más que un sistema de clasificación de los recursos presupuestales; es un sistema de gestión del gasto público que integra la planeación, la presupuestación, la ejecución y la evaluación en términos de un lenguaje común: los resultados.

Las normas presupuestales que rigen en Colombia y en el Distrito Capital se basan en estructuras presupuestales enfocadas hacia el gasto y las compras estatales, propiciando un control central sobre los insumos antes de ser utilizados. Estas normas diferencian entre presupuesto deFuncionamiento, enelque los recursos se asignan porlíneas de gasto (gastos

de personal y generales) y con base en el gasto pasado, sin importar el valor agregado que produzca ese gasto año a añoy presupuesto de Inversión, donde la clasificación se produce por objetos de gasto (construcción, mantenimiento o dotación). Esta diferencia ignora la contribución de la entidad a la entrega de bienes y servicios. Con el POR las estructuras presupuestales se enfocan en los bienes y servicios que entregan las entidades y los beneficios que obtiene la ciudad (efectos, impactos). El POR integra la inversión yel funcionamiento alrededor de productos, lo que permite llevara cabo la planeación delgasto teniendo en cuenta todoslosrecursos de laentidad; yal identificar los beneficios, el POR hace explícito el valor agregado que los servidores públicos le imprimen a la gestión de las entidades en la entrega de bienes y servicios, reflejando el valor público que crea cada entidad. El POR también permite determinar los efectos que las restricciones de recursos ejercen sobre la entrega de bienes y servicios y el logro de beneficios sociales. Esta nueva estructura de información del presupuesto facilita el establecimiento de compromisos delos gerentes públicos con los ciudadanos en la entrega de bienes y servicios y su contribución al logro de unos beneficios económicos y sociales; establece medidas de desempeño para la gestión de las entidades: en él se concretan las prioridades de la administración, seasignanrecursosalosbienesyserviciosa entregar, seasumen compromisos de resultados, se definen indicadores ymetas en términos de cantidad, calidad y oportunidad para los productos y de efectos e impactos para los objetivos. Así pues, con base en la información queofrecese pueden realizar evaluaciones sistemáticas, no sólode los resultados

alcanzados, sino también de los recursos que dichos resultados comprometieron. En este ADOPCIÓNDEHERRAMIENTASPARALAGESTIÓNFISCAL 12 Capítulo1 sentido,puedeentenderse comounacuerdopúblico que promueve laeficienciaylaefectividad en el uso de los recursos públicos. Como herramienta de planeación estratégica, el POR articula la misión, visión, objetivos y estrategias de las entidades y orienta la gestión de éstas a compromisos de corto, mediano y largo plazo. Como herramienta presupuestal, ofrece información para la toma de decisiones de asignación de recursos y establece un vínculo explícito con las prioridades de la Administración, convirtiéndose en una importante herramienta gerencial: "los Presupuestos Orientados a Resultados cambian la cultura de la toma de decisiones, introduciendo ejercicios estratégicos y pensamientos basados en resultados, que disciplinan el proceso de toma de decisiones y la gerencia de los recursos”. Posibilita por lo tanto una evaluación integral del gasto, que retroalimenta el proceso de asignación de los recursos y la toma de decisiones con base en resultados, tanto entre las entidades como al interior de estas, entre los diversos programas y proyectos. En cuanto ala ejecución presupuestal, el POR integra la totalidad de los recursos del Distrito y, a suvez, orienta las ejecuciones de las entidades hacia los productos. Así mismo, es un instrumento que facilita la evaluación, pues ofrece información de eficacia, eficiencia y efectividad de la gestión de la Administración y retroalimenta el ciclo de la gerencia de recursos a partir de los resultados alcanzados. El POR permite además mayor transparencia

en la toma de decisiones, a partir de la generación de información clara sobre resultados esperados y recursos comprometidos, aumentando la confianza de los ciudadanos en las instituciones yen la gestión pública. Facilita así además el proceso de rendición de cuentas y el control social, brindando la posibilidad de verificar la entrega de productos.

B. Sistema de Costeo Basado en Actividades: Herramienta de Apoyo para Avanzar hacia Procesos de Asignación de Recursos a Resultados El carácter público de algunos bienes que proveen los gobiernos hace pensar que no es necesario un sistema para la determinación de su costo, entanto que muchos delos servicios que se prestan ala comunidad no tienen ninguna contraprestación económica, debido ala función social que cumplen. No obstante, la importancia del costeo se deriva de la responsabilidad estatal sobre los recursos públicos, no sólo al establecer el monto de recursos requeridos para atender las necesidades insatisfechas, sino también para facilitar el análisis de eficiencia y valor agregado, a fin de fomentar un mejoramiento continuo y una utilización óptima de los recursos.

En la actualidad existe en Colombia la responsabilidad legal de llevar un sistema de costos para las empresas prestadoras de servicios públicos, para las entidades del sector hospitalario e implícitamente para las empresas manufactureras, por la obligación de aplicar el sistema de inventario permanente, pero no existe ninguna normatividad que obligue a las demás entidades del sector público en este sentido. Esto es lamentable, pues un sistema de 3 Liner Blaine, HatryHarry,Vinson Elisa,Allen Ryan, Dusenbu Pat, Bryant ScottySnellRon, "Making resultsbased state government work", The Urban Institute, April 2001, ag ll.

ADOPCIÓNDEHERRAMIENTASPARA 1.4GESTIÓNFISCAL

Capítulo1 ' 13 presupuestación orientado a resultados exige la implantación de un Sistema de Costeo que permita conocer el costo de proveer un bien o servicio por parte del sector público4 . Es importante mencionar la diferencia entre un sistema de costos y un sistema de gestióndecostos,puesmientras elprimero seocupade establecerelcostocontable de elaborar un producto o prestar un servicio, el segundo fomenta la determinación del costo orientada a la toma de decisiones y al fortalecimiento de la eficiencia y eficacia en la utilización de los recursos. El Distrito ha orientado sus esfuerzos hacia este último, de tal manera que se constituya principalmente enun instrumento de gestión que posibilite alos gerentes públicos tomar decisiones frente alos procesos y actividades en términos de los recursos consumidos para la generación de productos, bienes y/o servicios. Teniendo en cuenta lo anterior y previa investigación de los modelos de costos existentes entre las entidades del sector público nacional en Colombia y otros países, se decidió adoptar un Sistema de Costeo Basado en Actividades, ABC, implementándolo inicialmente para 20 entidades distritales entre Secretarias y Entes Descentralizados (2003— 2004), para después extenderlo al resto de las entidades del Distrito Capital. El Costeo Basado en Actividades (Activity Based Costing) en su definición básica concibe que los costos se asignen a los productos o servicios con base en el consumo de actividades, es decir que los recursos son consumidos por las actividades que se desarrollan en la empresa y que éstas a su vez son consumidas por los objetos de costo. Para entender esta definición, es necesario precisar algunos de los conceptos involucrados en ella: - Los recursos son considerados como todos los elementos económicos necesarios

para el funcionamiento de una empresa. En este sentido se clasifican los que contablemente son definidos como costos y gastos; - La actividad ensu definición más elemental consiste enel trabajo realizado por las personas con el propósito de cumplir con un objetivo específico; y, - Losobjetos de costo son considerados como los productos o servicios que en última instancia se desea costear. ElABC mide el alcance, costo y desempeño de recursos, actividades y objetos de costo. Los recursos son primero asignados a las actividades y luego estas son asignadas a los objetos de costo según suuso. Los recursosnocuestan,cuestanlasactividadesrealizadasparaproducirlos. Este sistema asigna y distribuye además los diferentes costos indirectos de acuerdo a las actividades que los usan, en lugar de distribuirlos en proporción a los costos directos, como se acostumbra tradicionalmente. Los sistemas ABC basan su fundamento en que las distintas actividades que se Esde anotar que se_han realizado algunos contactos con la Contaduría General dela Nación (CGN) a tin de pc uo em sp dar et nir troex ee ln oe snc p1 roas yey ctoc son qt uri ebu ti ir enc eo ln aCal u Nn ,os adeli mne áa sm di een lt aos armqu oe nid ze ab cie ónest ca ob nle tac be lr e e is nte tere nn ate c_ iod ne al,reg esu tl áam elón d, e de es ltab sele cc toe rr pel úbm lia cr oc .o conceptual yla obligación de implementar un sistema de costeo para todas las entidades ADOPCIÓNDEHERRAMIENTASPARALAGESTIÓNFISCAL 14 Capítulo] desarrollan enla empresa son las que consumen los recursos y las que originan loscostos, no

losproductos. Enestesentido, las actividades sonelcentrodelsistemacontable; los productos pierden protagonismo comoúnico objetivo decosto; es decir, elABCemergecomounsistema de gestión integral y no como un sistema que tiene como objetivo prioritario el cálculo del costo del producto. Otro propósito para el que puede servir un sistema de costeo ABC es el de contribuir al proceso de planificación estratégica de la empresa. Permite realizar un análisis de la eficiencia en los procesos desde el momento en que se define el "mapa de actividades", el cual informa no sólo lo que cuesta el servicio, sino cómo se está prestando y cuánto cuestan las actividades. Las actividades se relacionan en conjuntos que forman el total de los procesos productivos, los que son ordenados de forma secuencial y simultánea, para así obtener los diferentes estados de costo que se acumulan en la producción y el valor que agregan a cada proceso. Los procesos se definen como" toda la organización racional de instalaciones, maquinaria, mano de obra, materia prima, energía y procedimientos para conseguir el resultado final". El Sistema ABC se constituye en un instrumento de gestión que posibilita al administrador la toma de decisiones frente a los procesos y actividades, en términos de los recursos consumidos para la generación de bienes y/o servicios. Es otro componente ñ1ndamental delPI, quebusca suministrar información precisa, completay transparente sobre todos los recursos necesarios en que incurre una entidad para proveer bienes y servicios.

C. Marco de Gasto de Mediano Plazo: Herramienta para la Sostenibilidad Financiera del Distrito en el Mediano Plazo Actualmente el presupuesto es principalmente un proceso de corto plazo, que se ocupa

exclusivamente de las necesidades financieras inmediatas yqueno relaciona las necesidades de gasto con la disponibilidad futura de recursos (en un horizonte superior a un año). Sin embargo, el presupuesto anual debería estar vinculado estratégicamente a la planeación en un contexto plurianual, pues la generación de resultados y las necesidades de gasto de programas y políticas superan el ciclo anual. El sistema presupuestal ideal deberiaserconsistente con lasituación macroeconómica y con los lineamientos de politica formulados por el gobierno y estar en capacidad, sobr