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La historia de la regulación del sistema financiero colombiano hacia estandares internacionales

Editores: Jonathan Malagón |

Alejandro Vera | Germán Montoya | Aso Ban EESICA d Carial colombianos ¡KO SAS! La historia de la regulación del sistema financiero colombiano hacia estándares internacionales Aso Ban Acerca la Carial colombianos Asobancaria Presidente Jonathan Malagón González Vicepresidente Técnico Alejandro Vera Sandoval Director Dirección Económica Germán Montoya Moreno Directora Financiera y de Riesgos Liz Bejarano Castillo Editores Presidente Jonathan Malagón González Vicepresidente Técnico Alejandro Vera Sandoval Director Dirección Económica Germán Montoya Moreno

Diseño e impresión: Parque Industrial San Antonio, Funza (Cund.) – Colombia Primera edición, mayo de 2023 ISBN: 978-958-9040-88-1

Derechos de autor reservados. © Asobancaria.

CONTENIDO

Presentación 11 19 Prólogo

CAPÍTULO 1

Las reglas de Basilea a los ojos de La Semana Económica 27 Gerardo Hernández Correa Introducción ...................................................................................................28 La crisis de fin de siglo y una nueva regulación prudencial ................................30 Los nuevos retos de la regulación: Basilea II .....................................................34 La administración de los riesgos: tarea de todos ..............................................36 La crisis financiera global y Basilea III ..............................................................38 Implementación de Basilea III .........................................................................44 Reformas al capital bancario ........................................................................44 Riesgo de liquidez ......................................................................................45 Riesgo de crédito ........................................................................................46

Riesgo operativo .........................................................................................47 Riesgo de mercado, pruebas de estrés y adopción de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) ...............................48 3

ROAD TO BASEL: La historia de la regulación del sistema financiero colombiano hacia estándares internacionales Marco de intervención y planes de resolución ...............................................49

La Ley de Conglomerados Financieros ............................................................49 Aspectos institucionales ..................................................................................51 La Red de Seguridad Financiera ..................................................................51 La supervisión integrada .............................................................................53 Supervisión basada en riesgo ......................................................................56 Autonomía del supervisor ............................................................................57 Las tareas pendientes ....................................................................................58 A manera de conclusión .................................................................................61 Referencias ...................................................................................................62

CAPÍTULO 2

Los primeros años de este siglo: el camino de Basilea I 66 a Basilea II y los Sistemas de Administración de Riesgo David Salamanca y Juan Pablo Zárate Introducción ..................................................................................................66

Dónde estábamos al principio del siglo en materia de supervisión y regulación bancaria ..............................................................................................................67 El primer acuerdo del Comité de Basilea y sus enmiendas .............................67 En dónde estaba Colombia en el 2000 ........................................................70 Los motores detrás de los cambios prudenciales de la primera década del siglo .....71 Las lecciones de la crisis económica y financiera de finales de los años noventa .......................................................................................................71 Reformando el acuerdo de Basilea: Basilea II ................................................74 Pilar 1. Suficiencia de capital ..................................................................75 Pilar 2. Proceso de supervisión ...............................................................77 4

ROAD TO BASEL: La historia de la regulación del sistema financiero colombiano hacia estándares internacionales Pilar 3. Disciplina de mercado ................................................................80

La regulación y la supervisión bancaria colombiana en los primeros diez años del siglo XXI .................................................................................................80 Las leyes que reformaron el sistema financiero .............................................81 El nuevo enfoque de la supervisión ..............................................................82 Los Sistemas de Administración de Riesgos (SARES) ....................................84 Sistema de Administración del Riesgo de Mercado (SARM) ......................85 Sistema de Administración de Riesgo de Crédito (SARC) ..........................87 Sistema de Administración de Riesgo Operacional (SARO) .........................89 Sistema de Administración del Riesgo de Lavado de Activos y de la Financiación del Terrorismo (SARLAFT) ..........................................90 Sistema de Administración de Riesgo de Liquidez (SARL) .........................91 Una década de fortalecimiento institucional ..................................................92

Conclusiones: el panorama prudencial del sistema financiero para el 2010 .........94

Referencias ...................................................................................................97

CAPÍTULO 3

Evolución reciente de la supervisión financiera en Colombia 101 Jorge Castaño Gutiérrez Introducción ................................................................................................102 ¿Cómo ha logrado Colombia que la supervisión sea pertinente en el tiempo? ...104 Un enfoque de supervisión prospectiva y anticipativa ..................................104 La supervisión prevé el surgimiento de estructuras más complejas e interconectadas ..............................................................................................106 Un enfoque de supervisión basado en conductas que proteja al consumidor ..107 Gobierno corporativo como eje de la gestión de las entidades ......................108 5

ROAD TO BASEL: La historia de la regulación del sistema financiero colombiano hacia estándares internacionales Una supervisión que cambia y se actualiza constantemente .........................110

Fortalecimiento del marco regulatorio y de gestión de riesgos .........................112 Conclusión ..................................................................................................116

Referencias ..................................................................................................118

CAPÍTULO 4

El futuro de la regulación financiera en Colombia 121 Felipe Lega Introducción ................................................................................................122 Panorama general .......................................................................................123 Digitalización ...............................................................................................126 Ciberseguridad .........................................................................................127 El ecosistema fintech ................................................................................129 El mercado de criptoactivos .......................................................................132 Monedas Digitales de los Bancos Centrales (MDBC) ....................................134 Arquitectura financiera abierta (Open Finance) y ecosistemas digitales ..........135 Apertura de datos ...............................................................................136 Ecosistemas digitales ...........................................................................137 Iniciación de pagos...............................................................................139 Protección al consumidor en la era digital ..............................................139

GAFA .......................................................................................................141

Un mercado financiero más competitivo ......................................................142 El clima y los riesgos financieros ....................................................................143 La agenda de la Unidad de Regulación Financiera (URF) en el 2023 .................144 Desarrollar acciones que promuevan la inclusión financiera para el fortalecimiento de la economía popular ............................................145 6

ROAD TO BASEL: La historia de la regulación del sistema financiero colombiano hacia estándares internacionales Consolidar un marco regulatorio que potencie el crecimiento de los diferentes mecanismos de financiación ............................................146

Continuar por la senda de implementación de los más altos estándares de regulación prudencial ..........................................................147 Asesorar el desarrollo de las reformas legislativas relacionadas con la modernización del sistema ...........................................147 Conclusión y reflexiones finales .....................................................................148 Referencias ..................................................................................................150

CAPÍTULO 5

Determinantes de las provisiones en Colombia: 153 una comparacion regional Germán Montoya Moreno, Liz M. Bejarano Castillo y David González Quintero

Introducción ................................................................................................154

Hipótesis A: diferencias en la normatividad entre países ..................................157

Distintas reglas de provisión entre instituciones privadas y gubernamentales ..158 Distintas reglas de provisión entre gobiernos ...............................................158 Colombia ............................................................................................158 Perú ...................................................................................................160 Guatemala ..........................................................................................161 Brasil .................................................................................................162 El Salvador .........................................................................................164 México ...............................................................................................166 Chile ...................................................................................................168 Panamá ..............................................................................................172 Comparativo ........................................................................................173 7

ROAD TO BASEL: La historia de la regulación del sistema financiero colombiano hacia estándares internacionales Implementación de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) ............................................................................................174

Colombia .............................................................................................175 Perú ..................................................................................................175 Guatemala ...........................................................................................175 Brasil ..................................................................................................176 El Salvador .........................................................................................176 México ...............................................................................................176 Chile ..................................................................................................177 Panamá .............................................................................................177

Hipótesis B: diferencias en las composiciones de la cartera .............................178

Hipótesis C: efecto de la dinámica de cartera en las provisiones .......................186

Hipótesis D: efecto del ciclo económico en la cartera vencida y las provisiones ..195

Conclusiones ..............................................................................................203 Anexo 1 ......................................................................................................205 Referencias .................................................................................................207

CAPÍTULO 6

Medición del grado de competencia 211 en el sector bancario colombiano David Pérez-Reyna y Jorge Tovar Introducción ................................................................................................212 Competencia en el sector bancario colombiano ..............................................214 Índice de Panzar Rosse ............................................................................214 Índice de Boone .......................................................................................217 Indicador de concentración de Herfindahl-Hirschman y C3 ..........................219 8

ROAD TO BASEL: La historia de la regulación del sistema financiero colombiano hacia estándares internacionales

Índice de Lerner .......................................................................................224 Relación entre concentración y ejercicio de poder de mercado .........................233 Competencia creciente durante el año más reciente .......................................240 Efecto fintech ..............................................................................................241 Comparación con Chile, Perú y Panamá ........................................................243 Chile .......................................................................................................243 Perú ........................................................................................................245 Panamá ..................................................................................................246 Oportunidades, barreras y recomendaciones ..................................................247 Apéndice ....................................................................................................249 Índice de Panzar Rosse ............................................................................249 Relación entre concentración y ejercicio de poder de mercado ......................250 Referencias .................................................................................................253

CAPÍTULO 7

257 Gestión de los riesgos financieros, no financieros y emergentes Jonathan Malagón González, Alejandro Vera Sandoval y Liz M. Bejarano Castillo Introducción ................................................................................................258 Riesgos geopolíticos y económicos ...............................................................262 Riesgo político .........................................................................................263 Riesgos sociales ......................................................................................264 Riesgos de confrontación geoeconómica ....................................................264 Inflación ..................................................................................................265 Deuda soberana .......................................................................................266 Recesión económica ................................................................................267 9 Riesgos financieros ......................................................................................268 Riesgos de gestión de balance ..................................................................268 Riesgo de liquidez ...............................................................................269 Riesgo de Tasa de Interés del Libro Bancario (RTILB) .............................269 Riesgo de crédito ................................................................................271 Riesgo operacional ..............................................................................271 Riesgo regulatorio ...............................................................................271 Riesgos no financieros y emergentes ............................................................272 Riesgo cibernético ....................................................................................273 Criptoactivos y finanzas descentralizadas ..............................................273 Riesgo de contagio ...................................................................................274 Riesgo de modelo ....................................................................................275 Riesgos ambientales y sociales .....................................................................276 Desastres naturales y fenómenos meteorológicos extremos .........................277

Escasez ligada a la pérdida de biodiversidad y colapso de los ecosistemas ...277 Falta de mitigación del cambio climático ....................................................278 Activismo socioambiental ..........................................................................280 Conclusiones ..............................................................................................280 Referencias .................................................................................................284 PRESENTACIÓN El mundo ha sido testigo de múltiples crisis económicas y la literatura reconoce que es habitual observar ciclos de recesión, recuperación, auge y desaceleración económica. Sin embargo, los responsables de la política económica han desarrollado herramientas que permiten mitigar los impactos negativos de los periodos de crisis e, incluso, instrumentos que tienen el potencial de impedirlas o suavizarlas. Algo similar ocurre en el caso del sector financiero, que también es sujeto de periodos indeseados de crisis, de allí que las autoridades hayan ideado medidas regulatorias que previenen o mitigan las crisis financieras y sus consecuencias adversas. Esta labor ha sido guiada, en el ámbito internacional, por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (BCBS, por sus siglas en inglés) y desarrollada a escala local por la Unidad de Proyección Normativa y Regulación Financiera (URF) y la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC). Este libro reconoce esta importante labor y resalta los principales avances en el camino que ha recorrido Colombia para adoptar los más altos estándares de regulación financiera. La necesidad de contar con un marco normativo más robusto, que permita prevenir los riesgos que amenazan la estabilidad financiera mundial, llevó al BCBS a desempeñar un papel cada vez más importante en el fortalecimiento de la estabilidad financiera internacional y se ha convertido en un referente

para la implementación de políticas por parte de autoridades en todo el mundo. 11

ROAD TO BASEL: La historia de la regulación del sistema financiero colombiano hacia estándares internacionales La expedición de directrices y estándares regulatorios ha aumentado la resiliencia y mejorado la estabilidad del sistema bancario mediante el fortalecimiento de la capacidad de las entidades para hacer frente a momentos de estrés económico, disminuyendo así la probabilidad de ocurrencia de crisis financieras.

Con la introducción de Basilea I (Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, 1988) por parte del BCBS en 1988, se establecieron los niveles de capital mínimo (capital disponible para absorber pérdidas) a partir del cálculo estándar de los Activos Ponderados por Nivel de Riesgo (APNR). Sin embargo, las autoridades consideraron que esta medida no era lo suficientemente sensible al riesgo y, por ende, no proporcionaba una igualdad de condiciones entre las instituciones financieras que tenían portafolios con el mismo tipo de activos, pero con distintos niveles de riesgo. En el 2006, el BCBS desarrolló el acuerdo de Basilea II (Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, 2006), cuyo principal ajuste fue precisamente hacer más granular la ponderación de riesgos (método estándar); así mismo, este permitió la introducción de modelos internos como alternativa para llevar a cabo dicha medición. Este estándar pasó de considerar únicamente el riesgo de crédito a incorporar los riesgos de mercado en 1996 y, posteriormente, el operacional en el 2004. A pesar de esos avances, la crisis financiera del 2008 dejó en evidencia las

deficiencias en el marco de solvencia de la mayoría de las entidades del sistema bancario internacional, razón por la cual se hizo apremiante la necesidad de modificar la regulación. En este sentido, surgió Basilea III, cuyos objetivos estuvieron encaminados a (1) mejorar la capacidad del sector bancario para absorber choques, reduciendo el riesgo de contagio del sistema hacia la economía real; (2) robustecer la gestión de riesgos y el gobierno corporativo, así como fortalecer la transparencia de los bancos y la revelación de la información, y (3) introducir elementos macroprudenciales en la regulación que ayuden a contener los riesgos sistémicos derivados de la prociclicidad y de la interconexión de las instituciones financieras (Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, 2010, 2011). 12 Presentación Con el fin de alcanzar estos objetivos, la modificación del marco de solvencia se hizo en dos etapas. La primera entró en vigor en el 2014, con el propósito de aumentar la cantidad y la calidad del capital regulatorio. Esta etapa se centró en (1) mejorar la calidad del capital regulatorio bancario, asignando más importancia al capital que permite absorber pérdidas mientras la entidad es viable (capital ordinario de nivel 1, CET1); (2) aumentar el nivel de los requerimientos de capital con el fin de que los bancos puedan soportar pérdidas en momentos de tensión; (3) añadir elementos macroprudenciales al marco regulatorio incluyendo colchones de capital y un régimen especial para grandes exposiciones de crédito; (4) establecer un límite al apalancamiento bancario como medida

complementaria a los requerimientos de capital ponderado por riesgo, y (5) introducir un marco internacional para mitigar el riesgo de liquidez mediante el coeficiente de cobertura de liquidez (CCL) y el coeficiente de financiamiento estable neto (CFEN) (NFCR, por sus siglas en inglés) (Méndez et al., 2021). La segunda etapa, conocida también como Basilea IV (Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, 2017), fue publicada a finales del 2017 y entró en vigor en el 2022. Este ajuste simplificó el marco de solvencia, mejoró su comparabilidad entre entidades y mantuvo un nivel adecuado de sensibilidad al riesgo. En términos generales, las disposiciones de este marco estuvieron enfocadas en (1) ajustar las ponderaciones de riesgo de determinados portafolios; (2) prohibir el uso de modelos internos para la gestión del riesgo operacional; (3) establecer valores mínimos a ciertos parámetros usados en los modelos, y (4) limitar el uso de modelos avanzados para aquellos portafolios con niveles de default históricamente bajos (Portilla y Vázquez, 2018). Ahora, en lo concerniente a la adopción de los estándares establecidos por el BCBS, los países de la región han avanzado a ritmos diferentes. La mayoría ya cuenta con la regulación inicial de Basilea III en materia de capital mínimo, buffers y estándares de liquidez y apalancamiento. No obstante, los lineamientos regulatorios con más rezago en su implementación están relacionados con tratamientos para operaciones específicas, que incluyen derivados, inversiones de capital en fondos y capacidad de absorción total de pérdidas, entre otros

(Méndez et al., 2021). 13

ROAD TO BASEL: La historia de la regulación del sistema financiero colombiano hacia estándares internacionales En el caso particular de Colombia, para alinear la regulación local a las recomendaciones del Comité de Basilea III, las autoridades reguladoras han emitido una serie de decretos y circulares encaminados a la implementación de reglas de capital. En particular, a través del decreto 1771 del 2012, el regulador modificó la definición y el cálculo del capital regulatorio y se establecieron los criterios de pertenencia y solvencia básica. De esta forma, se introdujeron

conceptos de Patrimonio Básico Ordinario (PBO), Patrimonio Básico Adicional (PBA) y Patrimonio Adicional (PA), que son el equivalente del CET1, AT1 y T2, respectivamente, dentro de la terminología de Basilea III. Asimismo, se introdujo la Relación de Solvencia Básica (CET1) en mínimo el 4,5 %. Posteriormente, mediante los decretos 1648 del 2014 y 2392 del 2015 se establecieron las características de pertenencia para instrumentos híbridos1 dentro del PBA o el PA. Además, se estableció una reducción gradual de la deuda subordinada tradicional, teniendo en cuenta las características requeridas por la regulación vigente para que un instrumento subordinado pueda incorporarse como parte del capital adicional. Por otro lado, el decreto 1477 del 2018 adicionó la Relación de Solvencia Básica Adicional (RSBA) y la relación de apalancamiento, así como los colchones de capital para aumentar la calidad y la cantidad de capital. A su vez, el decreto

1421 del 2019 modificó los requerimientos de patrimonio adecuado por riesgo operacional de los establecimientos de crédito, definiendo el valor de exposición a los riesgos operacionales. Por su parte, la SFC, con la Circular Externa (CE) 019 de julio del 2019, buscó limitar la excesiva dependencia de fuentes inestables de financiación de los activos estratégicos que a menudo son ilíquidos y que las entidades mantengan un perfil de fondeo estable en relación con sus activos, por lo que se adoptó el Coeficiente de Fondeo Estable Neto (CFEN). 1 Combinan un contrato principal no derivado y un derivado financiero (derivado implícito), que no puede ser transferido de manera independiente y cuyo efecto es que algunos de los flujos de efectivo del instrumento híbrido varían de forma similar a los flujos de efectivo del derivado considerado de forma independiente. 14 Presentación El trabajo de las autoridades y de las entidades financieras para adoptar los lineamientos de Basilea ha traído beneficios en el ámbito local, entre los que se destaca el fortalecimiento de la estabilidad del sistema, producto de las medidas que aseguran la adecuada gestión de riesgos y mayor transparencia y solidez. En este sentido, no solo se fortalecen el capital y el sector bancario ante escenarios de estrés, sino que se mejora la comparabilidad entre jurisdicciones. Esto, a su vez, permite mantener la confianza de los inversionistas en el sector y mejora la imagen ante el mercado internacional, lo que, en últimas, se puede reflejar en fomento a la inversión y mayor acceso a fuentes de financiamiento. No obstante, la implementación de este tipo de estándares internacionales

supone retos. Uno de estos es el proceso de adaptación a las condiciones particulares del país, pues deben considerarse factores específicos como (1) la dinámica del mercado local, contemplando características como tasas de interés, volatilidad cambiaria y condiciones macroeconómicas específicas; (2) la estructura económica, teniendo en cuenta que la exposición a volatilidades de precios puede reflejarse en los requerimientos de capital, y (3) la calidad de los activos de las instituciones financieras, ya que de acuerdo con el modelo de negocio, la concentración de préstamos puede aumentar los riesgos. Adicionalmente, si bien el BCBS ha abordado en algunos de sus documentos técnicos la importancia de gestionar los riesgos no financieros y emergentes, especialmente los relacionados con (1) los activos virtuales; (2) los ambientales, sociales y derivados del cambio climático, y (3) los relacionados con el lavado de activos, la financiación del terrorismo y la financiación de la proliferación de armas de destrucción masiva (LA/FT/FPADM), es necesario tener mayor claridad sobre los efectos que este tipo de riesgos pueden tener en la estabilidad del sector, debido a su impacto en aspectos reputacionales y legales. Por ello, la regulación futura en esta vía deberá revisarse cuidadosamente. Road to Basel, entonces, les brindará a los lectores una visión integral sobre los avances del sector financiero colombiano hacia los estándares internacionales de regulación dispuestos por Basilea. Inicia con una recopilación histórica de la estabilidad financiera en el siglo XXI, para posteriormente desarrollar los procesos surtidos en la creación de los sistemas de administración de 15

ROAD TO BASEL: La historia de la regulación del sistema financiero colombiano hacia estándares internacionales

riesgo en el marco de Basilea I y II, así como en el tránsito más reciente a Basilea III. También otorga una perspectiva sobre lo que se espera en la regulación financiera para los próximos años y sobre la implementación de sistemas de administración de riesgos no financieros. Adicionalmente, presenta el análisis de los determinantes de las provisiones y de la competencia del sistema financiero en Colombia, dos temas que cobran relevancia a la luz de la regulación macroprudencial, el desarrollo del sector y los retos