Auto interlocutorio 11001031500020240447503

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04475-03

Demandantes: CÉSAR AUGUSTO SÁNCHEZ GUTIÉRREZ Y OTROS

Demandados: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS

Tema: Auto que resuelve solicitud de modulación de las órdenes de tutela.

AUTO

OBJETO DE LA DECISIÓN

La Sala procede a resolver petición de modulación de las órdenes proferidas en la acción de tutela y solicitud de sanción por incumplimiento de l fallo de tutela dictado por el Juzgado Quince Civil Municipal de l Circuito Judicial de Cali, presentadas por Emssanar E.P.S. S.A.S. y el señor Santiago Hernández Quiñones el 16 y el 26 de marzo 2026, respectivamente.

I. ANTECEDENTES

1.1. Solicitud de amparo

Con escrito r adicado el 23 de agosto de 2024 , el señor César Au gusto Sánchez Gutiérrez y otros 1, instauraron acción de tutela contra la Fiscalía General de la Nación y otros, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales «al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra, a la dignidad humana».

Desde el punto de vista de la parte accionante, la transgresión de las citadas

«al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra, a la dignidad humana».

Desde el punto de vista de la parte accionante, la transgresión de las citadas garantías constitucionales tiene sustento en la acumulación masiva, desde 2019, de incidentes de desacato y de las sanciones que en estos se han decretado contra los actores, quienes han ejercido como representantes legales de Emssanar.

1 Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Oscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavides Piando y Emssanar Entidad Promotora de Salud S.A.S.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03 2

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1.2. Sentencia de tutela de primera instancia

Esta Sección, mediante sentencia del 30 de enero de 2025, concedió el amparo solicitado, al considerar que la crisis estructural que atraviesa Emssanar ha generado una imposibilidad material de cumplir integralmente las órdenes de tutela proferidas en su contra.

Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constit ucional, especialmente en las sentencias T-315 de 2020 y T -1234 de 2008 , se indicó que cuando una

tutela proferidas en su contra.

Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constit ucional, especialmente en las sentencias T-315 de 2020 y T -1234 de 2008 , se indicó que cuando una entidad enfrenta limitaciones estructurales que afectan el cumplimiento de fallos de tutela, deben adoptarse medidas que permitan la efectividad de los derechos fundamentales sin desconocer dichas restricciones operativas.

La Sala concluyó que el incidente de desacato había perdido eficacia como mecanismo para asegurar el cumplimiento de las órdenes judiciales, pues las sanciones impuestas a los representantes legales no resolvían la problemática estructural y, por el contrario, impactaban de manera desproporcionada sus derechos fundamentales y agravaban la crisis institucional.

En consecuencia, se ordenó la suspensión, por el término de un año, de la ejecución de las sanciones de arresto y multa impuestas a los accionantes, y se concedió un plazo de 90 días para que Emssanar presentara un plan de acción orientado a superar las falencias estructurales y garantizar el cumplimiento progresivo de las órdenes de tutela pendientes.

Asimismo, se dispuso que los jueces constitucionales, al resolver incidentes de desacato relacionados con Emssanar, debían valorar la eventual responsabilidad subjetiva de sus representantes legales a la luz de la crisis institucional acreditada, evitando que el desacato se convirtiera en un instrumento meramente sancionatorio desprovisto de eficacia real para la protecció n de los derechos fundamentales.

1.3. Sentencia de tutela de segunda instancia

Impugnada la sentencia de primera instancia por algunas de las autoridades

sancionatorio desprovisto de eficacia real para la protecció n de los derechos fundamentales.

1.3. Sentencia de tutela de segunda instancia

Impugnada la sentencia de primera instancia por algunas de las autoridades accionadas, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dictó fallo el 6 de octubre de 2025 por medio del cual modificó la orden tutelar. En concreto, dispuso que la suspensión de la ejecución de las sanciones por desacato impuestas contra los accionantes iniciaría el día hábil siguiente a la notificación del auto del 3 de abril de 2025, a través del cual se resolvieron solicitudes de aclaración y modulación de la sentencia del 30 de enero de 2025.

Igualmente, revocó el numeral séptimo de la parte resolutiva que establecía:

SÉPTIMO: DISPONER que, una vez completado el plan de acción al que alude elDemandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co numeral anterior y verificado el cumplimiento de las órdenes de tutela que dieron lugar a las sanciones por desacato, las mismas se dejen sin efectos de manera definitiva.

SÉPTIMO: ORDENAR a Emssanar EPS SAS que presente, de manera mensual, los informes que sean procedentes ante las autoridades judiciales que hayan dispuesto medidas de arresto o de desacato, una vez dé cumplimiento al respectivo

definitiva.

SÉPTIMO: ORDENAR a Emssanar EPS SAS que presente, de manera mensual, los informes que sean procedentes ante las autoridades judiciales que hayan dispuesto medidas de arresto o de desacato, una vez dé cumplimiento al respectivo fallo de amparo por el cual fue iniciado el trámite incidental.

En su lugar, agregó lo siguiente:

SÉPTIMO: ORDENAR a Emssanar EPS SAS que presente, de manera mensual, los informes que sean procedentes ante las autoridades judiciales que hayan dispuesto medidas de arresto o de desacato, una vez dé cumplimiento al respectivo fallo de amparo por el cual fue iniciado el trámite incidental.

OCTAVO: ORDENAR a las autoridades judiciales que reciban los informe que sean presentados en cumplimiento del numeral anterior, sin importar que la sanción se encuentre en firme, que evalúen el cumplimiento del respectivo fallo de tutela y, en caso de encontrarlo acatado, dispongan la inaplicación de manera definitiva de las sanciones impuestas y las demás gestiones que sean necesarias.

En lo restante, la Sección Segunda, Subsección B, confirmó las órdenes proferidas por esta Sección.

1.4. Solicitud de modulación de la sentencia de primera instancia

El abogado Kevin Stivel Polanía Cabrera, quien se identificó como apoderado de Emssanar2, solicitó la modulación del fallo de tutela proferido el 30 de enero de 2025, modificado en segunda instancia el 6 de octubre de 2025, con fundamento en la persistencia de las circunstancias que motivaron el amparo.

Relató que, en cumplimiento de lo ordenado , la entidad ha presen tado cuatro

2025, modificado en segunda instancia el 6 de octubre de 2025, con fundamento en la persistencia de las circunstancias que motivaron el amparo.

Relató que, en cumplimiento de lo ordenado , la entidad ha presen tado cuatro informes de avance , evidenciando un progreso en la observancia de 4.007 órdenes de tutela que dieron lugar a sanciones por desacato, pasando de un cumplimiento del 54,29% a un 89,27% al cier re de diciembre de 2025. Precisó que, pese a lo anterior, la entidad continúa adelantando gestiones orientadas a normalizar la prestación del servicio.

Expuso que durante 2025 y enero de 2026 la EPS hizo parte de 5.262 incidentes de desacato, en las que se impusieron 2.160 sanciones, y que actualmente subsisten 1.810 sanciones activas. Afirmó que varios despachos judiciales han

2 Y de los señores Sonia Ramírez Hernández, Sonia Cristina Herrera Daza, César Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordóñez, José Edilberto Palacios Landeta, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Óscar Jovanny Valencia Manchego, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavides Piandoy, Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar, Johana Andrea Mesías Narváez.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03 4

Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co continuado imponiendo o ejecutando sanciones, pese a la orden de suspensión dispuesta en la sentencia de tutela.

Sostuvo que la situación financiera de la entidad no ha mejorado, evidenciándose disminución de activos, aumento de pasivos y persistencia de problemas de liquidez, lo cual dificulta el cumplimiento total e inmediato de las obligaciones prestacionales.

Con fundamento en lo anterior, solicitó: (i) extender por un año adicional el término de suspensión de las órdenes de arresto y multa por desacato, a partir del vencimiento del plazo fijado en segunda instancia, como medida necesaria para preservar la estabilidad operativa de la EPS y garantizar el cumplimiento definitivo del fallo; y (ii) ordenar a los jueces constitucionales acatar la suspensión de las sanciones y abstenerse de imponer nuevas durante el período correspondiente.

1.5. Solicitud de Santiago Hernández Quiñones

El señor Santiago Hernández Quiñones solicitó sancionar a Emssanar EPS debido al incumplimiento de sentencia de tutela dictada p or el Juzgado Quince Civil Municipal del Circuito Judicial de Cali al interior del expediente 76001-40-03-0152025-01186-00, presuntamente relacionada al pago de incapacidades médicas del memorialista.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

2025-01186-00, presuntamente relacionada al pago de incapacidades médicas del memorialista.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

La Sala es competente para conocer la solicitud de modulación presentada por el apoderado Kevin Stivel Polanía Cabrera , en línea con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.

Sin embargo, no ostenta la competencia para tramitar la solicitud de sanción por desacato de la orden de tutela dictada por el Juzgado Quince Civil Municipal de Cali al interior del expediente 76001-40-03-015-2025-01186-00. Lo anterior, toda vez que es dicha autoridad judicial la que debe decidir el asunto, al tenor del artículo 52 ibidem. Así las cosas, se resolverá remitir el memorial del señor Hernández Quiñones a tal juzgado para que adelante el trámite correspondiente.

2.2. Modulación de fallos de tutela

Al respecto de esta figura, la Corte Constitucional ha aclarado en múltiples ocasiones que su procedencia es excepcional, siempre y cuando se ajuste a ciertas regla s. Estas fueron aclaradas en el auto A001 de 2021 de la siguiente manera:

Regla Descripción Primera regla El juez debe verificar que se reúnen las condiciones de hecho que impiden la efectiva protección del derechoDemandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03 5

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparado. Esto sucede cuando: “(a) cuando la orden por los términos en que fue proferida nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (b) en aquellos casos en que su cumpli miento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (c) cuando es evidente que siempre será imposible cumplir la orden”3. Segunda regla El juez debe tomar medidas “encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo ”4. En otras palabras, el juez está limitado por la finalidad de las medidas. Tercera regla La modificación no puede generar un cambio absoluto en la orden original5. Cuarta regla La modificación debe evitar una afectación “ grave, directa, manifiesta, cierta e inminente ” del interés público, por lo que debe buscar l a menor reducción de la protección concedida y, a la vez, compensar dicha reducción de “manera inmediata y eficaz” . En consecuencia, siempre que la modificación implique una reducción en la protección otorgada en la orden inicial, el juez debe conceder una “medida compensatoria”6. Quinta regla El juez solo puede modificar órdenes de naturaleza compleja7.

Sobre la tercera de las reglas desarrolladas en la tabla previa , el máximo

“medida compensatoria”6. Quinta regla El juez solo puede modificar órdenes de naturaleza compleja7.

Sobre la tercera de las reglas desarrolladas en la tabla previa , el máximo tribunal constitucional explicó en la sentencia T -086 de 2003 8 que, en virtud de la modulación de los fallos de tutela:

[…] al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. Pero el juez no puede modificar el contenido esencial de la orden.

3 Ibid. 4 Sentencia T-086 de 2003 y Auto 727 de 2018. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 La jurisprudencia constitucional ha dispuesto que una orden es compleja cuando requiere de “ un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan el control exclusivo de la persona destinataria de la orden ”, y, cuyo ámbito de ejecución involucra, al menos, tres elementos, para que su cumplimiento sea pleno: (i) un método, (ii) un plan y (iii) una finalidad. Además, la Corte ha previsto que la adopción de órdenes complejas impone al juez el deber de: “ (i) ser ponderado en la definición de la orden, de manera que no suplante las competencias de las demás autoridades; (ii) prever un plazo razonable para el cumplimiento de la orden compleja; (iii) mantenerse abierto al diálogo institucional; (iv) conservar su competencia para asegurar el cumplimiento y para tramitar los incidentes de desacato; y, (v) en el marco de un estado de cosas inconstitucional, disponer las medidas particulares y concretas necesarias, en

asegurar el cumplimiento y para tramitar los incidentes de desacato; y, (v) en el marco de un estado de cosas inconstitucional, disponer las medidas particulares y concretas necesarias, en armonía con la estrategia de superación del ECI prevista por este Tribunal, de forma que realice una acción coordinada y unitaria de la jurisdicción”. Auto 548 de 2017. 8 Reiterada en distintas oportunidades, como en la sentencia T-269 de 2021.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03 6

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Caso concreto

La Sala procede a analizar la solicitud de modulación elevada por el apoderado Polanía Cabrera a la luz de las reglas fijadas por la Corte Constitucional, en particular las recopiladas en el Auto A001 de 2021.

En ese orden , se advierte que la orden de suspensión de la ejecución de las sanciones de arresto y multa impuestas en incidentes de desacato fue adoptada en el trámite tutelar como una medida excepcional y orientada a enfrentar una situación coyuntural de crisis estructural que impedía a Emssanar cumplir sistemáticamente las órdenes de tutela proferidas en su contra. Dicha medida no fue concebida como un mecanismo de exoneración permanente del cumplimiento ni como una supresión del incidente de desacato, sino como un instrumento para

sistemáticamente las órdenes de tutela proferidas en su contra. Dicha medida no fue concebida como un mecanismo de exoneración permanente del cumplimiento ni como una supresión del incidente de desacato, sino como un instrumento para reencauzar su finalidad constitucional, evitando su uso meramente sancionatorio y atendiendo a las condiciones materiales que atravesaba la EPS intervenida.

En esa misma línea, se ordenó la formulación e implementación de un plan de acción encaminado a superar las falencias estructurales identificadas y garantizar el cumplimiento progresivo de las órdenes judiciales. Así, la suspensión de las sanciones no constituía un fin en sí mismo, sino un medio temporal para facilitar la superación de la situación que la justificaba.

Bajo este entendimiento, la solicitud de extender por un año adicional la suspensión de las sanciones de arresto y multa no se ajusta a las reglas de modulación fijadas por la Corte Constitucional, como pasa a exponerse.

Pues bien , conforme a la segunda regla, cualquier modificación debe estar encaminada a lograr el cumplimiento de la decisión en su sentido original y esencial. A su turno, la tercera regla impone que la modulación no puede implicar un cambio absoluto o sustancial de la orden inicialmente impartida, de modo que solo es posible intervenir sobre aspectos accidentales o instrumentales de la decisión.

En el presente caso, la extensión temporal solicitada no constituye un ajuste accesorio, sino que incide directamente en el núcleo de la orden adoptada, en tanto transforma una medida concebida como transitoria y vinculada a una coyuntura específica, en una medida de prolongación indefinida o, cuando menos,

accesorio, sino que incide directamente en el núcleo de la orden adoptada, en tanto transforma una medida concebida como transitoria y vinculada a una coyuntura específica, en una medida de prolongación indefinida o, cuando menos, sustancialmente ampliada en el tiempo, desligada del carácter excepcional que la justificó.

Esta conclusión se refuerza al examinar la solicitud a la luz de la cuarta regla, conforme a la cual toda modificación debe evitar una afectación grave, directa, manifiesta, cierta e inminente del interés público, procurando la menor reducción posible en la protección de los derechos fundamentales y, en caso de que dicha reducción se produzca, estableciendo medidas compensatorias inmediatas y eficaces.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03 7

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La extensión por un año de la suspensión de las sanciones de desacato comporta una restricción significativa de l incidente de desacato como mecanismos de garantía del cumplimiento de las órdenes de tutela, para asegurar la eficacia real y oportuna de las decisiones judiciales que amparan derechos fundamentales de los usuarios de la EPS.

Así, la prolongación de la medida solicitada implica privar a los afiliados de Emssanar, por un período adicional considerable, de la posibilidad efectiva de compeler el cumplimiento de las órdenes de tutela mediante la imposición de

usuarios de la EPS.

Así, la prolongación de la medida solicitada implica privar a los afiliados de Emssanar, por un período adicional considerable, de la posibilidad efectiva de compeler el cumplimiento de las órdenes de tutela mediante la imposición de sanciones, lo cual constituye una afectación directa del interés público comprometido en la garantía de los derechos fundamentales cuya garantía depende de la prestación de servicios de la EPS.

En ese orden de ideas, la Sala concluye que la modulación pretendida no se limita a aspectos accidentales de la orden, sino que altera sustancialmente su contenido, desnaturaliza su finalidad y afecta de manera desproporcionada los derechos de los usuarios del sistema de salud, en contravía de las reglas segunda, tercera y cuarta de modulación expuestas con antelación. Por tanto, es del caso negar la solicitud bajo examen.

En mérito de lo expuesto , el Consejo de Estado, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: REMITIR la solicitud presentada el 26 de marzo de 2026 por el señor Santiago Hernández Quiñones al Juzgado Quince Civil Municipal del Circuito Judicial de Cali para lo de su competencia.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de modulación de los efectos de la sentencia del 30 de enero de 2025 solicitada por el apoderado de Emssanar.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MagistradoDemandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03 8

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OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Magistrada

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx