Auto interlocutorio 11001032500020230058900

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera

Bogotá, D. C., Diez (10) de Abril de Dos Mil Veintiséis (2026)

Radicado : 11001-03-25-000-2023-00589-00 (7808-2023)1

Demandante : Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada : Luz Elena Ochoa Avilez Trámite : Acción especial de revisión Tema : Reliquidación pensional Decisión : Resuelve impedimento y recurso de súplica

1. La Sala procede a resolver el impedimento manifestado por el consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar para conocer de la acción especial de revisión y el recurso de súplica interpuesto por la UGPP contra el auto de Veinticinco (25) de Septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025), que rechazó la acción especial de revisión.

I. ANTECEDENTES

2. La señora Luz Elena Ochoa Avilez , formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) , con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución RDP 6006 de Tres (3) de Marzo de Dos Mil Veinte (2020), mediante la cual se reliquido la pensión de vejez en favor de la parte ac tora; y la (ii) Resolución RDP 10293 de Veinticuatro (24) De Abril de Dos

Marzo de Dos Mil Veinte (2020), mediante la cual se reliquido la pensión de vejez en favor de la parte ac tora; y la (ii) Resolución RDP 10293 de Veinticuatro (24) De Abril de Dos Mil Veinte (2020) , a través del cual se resolvió el recurso de apelación contra la Resolución RDP 6006.

3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad a reliquidar la pensión de vejez con el promedio de todos los factores salariales devengados el último año de servicios , es decir entre el Primero (1°) de Septiembre de Dos Mil Dieciocho (2018) y el Primero (1°) de Septiembre de Dos Mil Diecinueve (2019) , junto con el pago de costas e intereses moratorios debidamente indexados a la fecha de pago.

1 Expediente electrónico.Número Interno: 7808-2023

Demandante: UGPP

Demandada: Luz Elena Ochoa Avilez

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4. Mediante sentencia de Diez (10) de Diciembre de Dos Mil Veintiuno (2021), el Juzgado Cuarto (4) Administrativo de Montería negó las pretensiones de la demanda , decisión revocada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, con sentencia de Diez (10) de Febrero de Dos Mil veintitrés (2023).

5. Posteriormente, el Cinco (5) de Diciembre de Dos Mil veintitrés (2023)2, la UGPP interpuso ante esta Corporación la acción especial de revisión contra la sentencia de Diez (10) de Febrero de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de

Córdoba.

interpuso ante esta Corporación la acción especial de revisión contra la sentencia de Diez (10) de Febrero de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

6. El consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar, como encargado del Despacho del exconsejero de Estado César Palomino Cortés, dispuso inadmitir la acción extraordinaria de revisión, con auto de Veintiséis (26) de Agosto de Dos Mil Veinticuatro (2024)3, al considerar que, «[n]o se allegó al plenario la constancia de ejecutoria de la sentencia objeto de revisión».

7. En memorial de Nueve (9) de Septiembre de Dos Mil Veintic uatro (2024)4, la parte demandante, allegó escrito de subsanación , manifestando que, al momento de «[…] presentación de la subsanación de la d emanda, el Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA, no ha emitido una respuesta frente a la solicitud elevada […] en el sentido de, enviar la correspondiente constancia de ejecutoria de la sentencia proferida el día 10 de febrero de 2023».

8. Posteriormente, en auto de Veinticinco (25) de Septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025)5 la consejera de Estado Elizabeth Becerra Cornejo decidió rechazar la acción especial de revisión por no subsanar en debida forma las falencias advertidas en el auto inadmisorio.

9. Inconforme con lo anterior, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio súplica6. El primero fue negado con auto de Veintiocho (28) de Octubre de Dos Mil

inadmisorio.

9. Inconforme con lo anterior, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio súplica6. El primero fue negado con auto de Veintiocho (28) de Octubre de Dos Mil Veinticinco (2025)7 y, por ende, el proceso fue remitido al Despacho del consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar, quien seguía en turno.

2 Samai, índice 2. 3 Samai, índice 10. 4 Samai, índice 14. 5 Samai, índice 17. 6 Samai, índice 21. 7 Samai, índice 27.Número Interno: 7808-2023

Demandante: UGPP

Demandada: Luz Elena Ochoa Avilez

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10. No obstante, el Veintidós (22) Enero de Dos Mil Veintiséis (2026)8, el Consejero Juan Enrique Bedoya Escobar manifestó su impedimento para conformar la respectiva Sala de decisión, al advertir que, «[…] como magistrado encargado proferí el auto del 26 de agosto de 2024 que inadmitió la acción de revisión de la referencia […]». En consecuencia, el asunto fue remitido al Despacho del consejero ponente de la presente decisión.

II. EL RECURSO DE SÚPLICA9

11. La entidad recurrente interpuso el recurso de súplica , al considerar que, «[a]nte el rechazo de la acción de revisión por parte del despacho alegando la estricta necesidad de la constancia de ejecutoria que debía ser emitida por el Tribunal Administrativo del Córdoba, se advierte que se configura el

rechazo de la acción de revisión por parte del despacho alegando la estricta necesidad de la constancia de ejecutoria que debía ser emitida por el Tribunal Administrativo del Córdoba, se advierte que se configura el exceso ritual manifiesto a causa de su irrestricta alegación de la constancia de ejecutoria».

12. Asimismo, advirtió que, «[…] la constancia de ejecutoria que debía provenir del Tribunal Administrativo no es el único medio para evidenciar la ejecutoria de la providencia sujeta de revisión, por ello se tienen los términos contemplados en el Art 289 del CPACA […]».

13. En adición, sostuvo que , a pesar de no contar con una certificación en los términos requeridos, «[…] se cuenta con unos términos de ejecutoria, siendo dos días por edicto y su fijación por tres días, siendo una sentencia de segunda instancia en la cual no procedían los recursos, se tiene entonces precisión de la ejecutoria de la sentencia a los cinco días».

III. CONSIDERACIONES

3.1 Asunto preliminar

14. Previo de resolver el recurso de súplica, la Sala se pronunciará sobre el impedimento manifestado por el consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar para conocer de la acción especial de revisión de la referencia.

15. La Sala, integrada por el ponente de este auto y el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez 10, es competente para resolver la presente manifestación de impedimento de conformidad con los artículos 125 y 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

8 Samai, índice 35. 9 Samai, índice 21.

impedimento de conformidad con los artículos 125 y 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

8 Samai, índice 35. 9 Samai, índice 21. 10 Quien conforma la Subsección A de la Sección Segunda de la Corporación, pero está llamado a integrar la Sala de decisión, de acuerdo con el artículo 131.3 del CPACA.Número Interno: 7808-2023

Demandante: UGPP

Demandada: Luz Elena Ochoa Avilez

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16. En la presente oportunidad, el doctor Juan Enrique Bedoya Escobar manifestó estar impedido para decidir el recurso de súplica porque dictó, como encargado, la decisión de Veintiséis (26) de Agosto de Dos Mil Veinticuatro (2024), mediante la cual se inadmitió la acción especial de revisión.

17. Lo anterior, con sustento en el ordinal 2° del artículo 141 de la Ley 1564 de Dos Mil

Doce (2012), que establece:

«ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes:

[…]

2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero o compañera permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente.»

18. Precisado lo anterior, esta Sala considera que , el impedimento presentado por el consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar tiene vocación de prosperidad, toda vez que, en calidad de ponente, en momento anterior, tuvo conocimiento del asunto, y profirió la decisión que inadmitió la acción especial de revisión.

consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar tiene vocación de prosperidad, toda vez que, en calidad de ponente, en momento anterior, tuvo conocimiento del asunto, y profirió la decisión que inadmitió la acción especial de revisión.

19. Así las cosas, teniendo en cuenta que, existen argumentos suficientes para concluir que el consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar se encuentra en el supuesto previsto en el numeral 2° del artículo 141 del Código General del Proceso (CGP ), se declarará fundado el impedimento formulado y, en consecuencia, se procederá al estudio del recurso de súplica interpuesto por la parte actora.

3.2. Competencia

20. La Sala, conformada por el ponente de este auto y el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez, dado el trámite procesal adelantado hasta este momento, es competente para resolver el recurso de súplica interpuesto contra el auto de Veinticinco (25) de Septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025), de acuerdo con los artículos 125

(numeral 2, letra c) y 246 del CPACA

3.3. OportunidadNúmero Interno: 7808-2023

Demandante: UGPP

Demandada: Luz Elena Ochoa Avilez

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21. El auto impugnado fue notificado por medios electrónicos el Veintiséis (26) de Septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025)11, y la súplica fue presenta da el Primero (1°) de Octubre de Dos Mil Veinticinco (2025)12, razón por la cual, conforme al artículo 246 del CPACA, el recurso de súplica resulta oportuno.

3.4. Procedencia

de Octubre de Dos Mil Veinticinco (2025)12, razón por la cual, conforme al artículo 246 del CPACA, el recurso de súplica resulta oportuno.

3.4. Procedencia

22. La impugnación por vía de súplica del auto que rechazó la acción especial de revisión resulta procedente, según lo preceptuado en el artículo 246.3 del CPACA.

3.5. Problema jurídico

23. Establecer si la acción especial de revisión formulada contra la sentencia de Diez (10) de Febrero de Dos Mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, colma los requisitos legales de admisión de ese medio de impugnación.

3.6. Análisis normativo y jurisprudencial

24. La acción especial de revisión constituye un mecanismo excepcional de impugnación que tiene como finalidad controvertir decisiones judiciales que han adquirido firmeza, permitiendo, en casos taxativamente previstos por la ley, quebrantar los efectos de la cosa juzgada, cuando la sentencia ejecutoriada ha desconocido derechos sustanciales o ha sido proferida en contravía de garantías procesales esenciales.

En ese sentido, esta acción procede exclusivamente contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos, por las causales expresamente consagradas en la ley. En consecuencia, constituye una excepción a los principios de inmutabilidad e intangibilidad de las decisiones judiciales que han hecho tránsito a cosa juzgada.

por las causales expresamente consagradas en la ley. En consecuencia, constituye una excepción a los principios de inmutabilidad e intangibilidad de las decisiones judiciales que han hecho tránsito a cosa juzgada.

25. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de

providencias judiciales, de la siguiente manera:

Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública . Las providencias judiciales que hayan decretado o

11 Samai, índice 20. 12 Samai, índice 21.Número Interno: 7808-2023

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Demandada: Luz Elena Ochoa Avilez

6 decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.

La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además:

a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además:

a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

26. Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material 13 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»14.15

27. Asimismo, es preciso señalar que, este mecanismo extraordinario no permite reabrir un debate propio de las instancias, ni suplir las deficiencias probatorias, por lo tanto, el recurrente está obligado «a invocar las causales de procedencia del recurso, que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’16. Nótese entonces que es improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario» 17, así las cosas, este mecanismo exige una técnica argumentativa por parte del recurrente, puesto que, no permite al juzgador estudiar una causal que no haya sido alegada o debidamente soportada.

28. Ahora bien, dada su naturaleza extraordinaria, la acción especial de revisión exige el

técnica argumentativa por parte del recurrente, puesto que, no permite al juzgador estudiar una causal que no haya sido alegada o debidamente soportada.

28. Ahora bien, dada su naturaleza extraordinaria, la acción especial de revisión exige el cumplimiento de unas cargas y parámetros mínimos descritos en el artículo 252 del CPACA, en virtud del cual, el respectivo escrito deberá contener: (i) la designación de las partes y sus representantes; (ii) nombres y domicilio del recurrente; (iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento; y (iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada.

13 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 15 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Segunda, Subsección B; expediente 11001-03-25-000-201900141-00 (0839-2019) de 13 de noviembre de 2025; M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 16 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 17 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección B, veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-25-000-2018-00564-00; M.P. César Palomino.Número Interno: 7808-2023

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29. En consecuencia, esta Corporación ha sido enfática al advertir que, dicha acción atiende a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada. Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo con el fin de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia18.

3.3. Análisis especifico de admisibilidad

30. En el presente caso, la parte demandante, formuló acción especial de revisión contra la sentencia proferida el Diez (10) de Febrero de Dos Mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Córdoba, sustentada en el numeral b) del artículo 20 de la Ley 797 de

Mil Novecientos Noventa y Tres (1993).

31. En auto de veinticinco (25) de Septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025), la consejera de Estado, Elizabeth Becerra Cornejo, rechaz ó la acción especial de revisión , al considerar que, «[…] aunque dentro del término concedido por el despacho la apoderada de la parte recurrente se pronunció sobre la subsanación de la acción, era de su obligación aportar la constancia de ejecutoria de la providencia pretendida en revisión, a partir de la cual se certificara la firmeza de la decisión, evento que, al no ocurrir, incumple con la carga de subsanación».

32. Con el fin de resolver el particular, la Sala reitera que, dada su naturaleza

evento que, al no ocurrir, incumple con la carga de subsanación».

32. Con el fin de resolver el particular, la Sala reitera que, dada su naturaleza extraordinaria, el acción de revisión exige el cumplimiento de unas cargas y parámetros mínimos descritos en el artículo 252 del CPACA, en virtud del cual, el respectivo escrito deberá contener: (i) la designación de las partes y sus representantes; (ii) nombres y domicilio del recurrente; (iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento; y (iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada, y en adición, tener relación con los numerales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

33. Por lo anterior, se trae a colación lo establecido por la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, en los siguientes términos «[…] el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se configura cuando “el juez renuncia a conocer un caso de fondo y a proteger un derecho sustancial como resultado de una aplicación irreflexiva de las normas procedimentales” [33]. Este defecto encuentra fundamento en los artículos 29 y 228 de la Constitución, que prevén no solo la garantía del derecho al debido proceso y de acceso efectivo y real a la administración de justicia, sino que además

18 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección B, veinticinco (25) de abril de dos mil

veinticuatro (2024), expediente 11001-03-25-000-2018-01307-00 (4291-2018), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera [33 ]Corte Constitucional, sentencia SU 355 de 2017, T-249 de 2018, SU 143 de 2020, entre otras.Número Interno: 7808-2023

Demandante: UGPP

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8 establecen el principio de prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales -art. 228 de la Carta-. Es por esto que se ha interpretado que las normas procesales constituyen “un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos” [34] y no pueden por consiguiente constituirse en una barrera de acceso a la garantía de aplicación y protección del derecho sustancial» 19.

34. En el presente asunto , se advierte que, el Despacho sustanciador consideró que, la parte demandante no subsanó en debida forma las falencias señaladas en el auto de Veintiséis (26) de Agosto de Dos Mil Veinticuatro (2024), razón por la cual, en principio, el rechazo de la acción procedería de conformidad con lo previsto en el artículo 253 del

CPACA.

35. No obstante, la Sala precisa que , la exigencia de la constancia de ejecutoria de la sentencia impugnada como requisito de admisibilidad de la acción especial de revisión no encuentra sustento en las disposiciones previstas en el artículo 252 del CPACA, y su imposición desconoce los principios de acceso efectivo a la administración de justicia y de prevalencia del derecho sustancial.

36. En efecto, los principios pro homine y pro actione imponen al juez el deber de

imposición desconoce los principios de acceso efectivo a la administración de justicia y de prevalencia del derecho sustancial.

36. En efecto, los principios pro homine y pro actione imponen al juez el deber de interpretar las normas procesales en el sentido más favorable al acceso a la justicia, evitando que formalidades no previstas por el legislador se conviertan en barreras para la resolución de fondo del litigio, en garantía del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

37. En consecuencia, si bien la parte demandante no subsanó en debida forma los requerimientos efectuados, el rechazo de la acción fundado en la falta de allegar la constancia de ejecutoria resulta improcedente, por tratarse de una exigencia no prevista por el legislador. Por tal razón, la Sala no comparte la decisión adoptada mediante auto de Veinticinco (25) de Septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025), motivo por el cual , dispondrá dejarla sin efecto y devolver el expediente al Despacho de la Consejera Becerra Cornejo para lo de su competencia.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala,

RESUELVE:

[34 ] Ibidem 19 Corte Constitucional; Sala Plena; Sentencia SU 041 de 2022 ; expediente T-8.307.631 de 10 de febrero de 2022; M.P. Alejandro Linares Cantillo.Número Interno: 7808-2023

Demandante: UGPP

Demandada: Luz Elena Ochoa Avilez

9 PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar, para conocer de la acción extraordinaria de

Demandante: UGPP

Demandada: Luz Elena Ochoa Avilez

9 PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el consejero de Estado Juan Enrique Bedoya Escobar, para conocer de la acción extraordinaria de revisión de la referencia, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, la Sala dispone APARTARLO del conocimiento del asunto, y AVOCAR conocimiento de la presente controversia, para resolver el recurso de súplica.

SEGUNDO. REVOCAR el auto de Veinticinco (25) de Septiembre d Dos Mil Veinticinco (2025), mediante el cual, la consejera de Estado sustanciador a del proceso rechazó la acción especial de revisión formulada por la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO. En firme el presente auto, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al despacho de la consejera de Estado Elizabeth Becerra Cornejo, previas las constancias y anotaciones de rigor.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmada electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Firmada electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.