Auto interlocutorio 11001032500020240007100

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Radicación:

Demandante: Demandado: Nulidad 11001-03-25-000-2024-00071-00 (1149-2024) Olman Guillermo Muñoz Mendivelso Nación, gobierno nacional

Auto que inadmite demanda Corresponde a este despacho decidir sobre la admisión del medio de control de la referencia, previo a los siguientes:

1. Antecedentes

1. El señor Olman Guillermo Muñoz Mendivelso, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, acudió ante el Consejo de Estado para demandar parcialmente los artículos 15 y 25 del Decreto 4433 de 2004, expedido por el gobierno nacional, por considerar que la expresión «que ingresen al escalafón» vulnera el derecho a la igualdad y el principio de no discriminación.

2. El demandante sostuvo que las disposiciones acusadas desconocieron el preámbulo y el artículo 13 de la Constitución Política, al establecer un trato diferenciado entre miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional que, pese a encontrarse en situaciones fácticas similares, ingresaron al escalafón en momentos distintos. En su criterio, dicha diferenciación carece de justificación objetiva y razonable, y genera una discriminación contrar ia a los mandatos constitucionales.

3. Como fundamento fáctico de su solicitud, exp uso que un grupo de estudiantes que

carece de justificación objetiva y razonable, y genera una discriminación contrar ia a los mandatos constitucionales.

3. Como fundamento fáctico de su solicitud, exp uso que un grupo de estudiantes que ingresó a la Policía Nacional en febrero de 2004 fue incorporado al escalafón en distintos momentos —octubre y noviembre de 2004, y marzo de 2005—, lo que, a su juicio, dio lugar a un trato desigual en relación con el acces o a la asignación de retiro, en aplicación de las normas demandadas.

4. Señaló que la expresión acusada ha sido interpretada por la administración como un criterio determinante para establecer condiciones diferenciadas en el reconocimiento de la asignación de retiro, en particular en lo relativo al tiempo de servicio exigido, lo cual considera contrario al principio de igualdad y a los instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad.

5. En el capítulo de pretensiones, el actor solicit ó que se declare la nulidad por inconstitucionalidad de la expresión «que ingresen al escalafón», contenida en los artículos 15 y 25 del Decreto 4433 de 2004, por estimar que contraría el preámbulo y el artículo 13 de la Constitución Política.Radicación: 11001-03-25-000-2024-00071-00 (1149-2024) Demandante: Olman Guillermo Muñoz Mendivelso Demandado: Nación, gobierno nacional

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2. Consideraciones

2.1. Competencia

6. Este despacho de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para decidir sobre la admisión del medio de control de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 149 del Código de Procedimiento

6. Este despacho de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para decidir sobre la admisión del medio de control de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, según el cual esta corporación conocerá «[d]e la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional […]».

2.2. Problema jurídico

7. ¿Debe este despacho inadmitir la demanda de la referencia por el incumplimiento de los requisitos formales y documentales exigidos por los artículos 162 a 167 del CPACA, en particular en lo relativo a la acreditación del envío simultáneo del escrito de demanda a la parte demandada, el aporte de los actos administrativos demandados con su respectiva constancia de publicación y la designación de la parte demandada?

8. Para resolver el problema jurídico planteado, el despacho procederá de la siguiente

manera:

a) Como cuestión previa, se examinará la correcta determinación del medio de control ejercido, con el fin de precisar el marco jurídico dentro del cual debe adelantarse el análisis de admisibilidad de la demanda. b) Posteriormente, se verificará el cumplimiento de los requisitos formales y documentales exigidos por los artículos 162 a 167 del CPACA para la admisión de la demanda.

c) Con fundamento en dicho examen, se adoptará la decisión que en derecho corresponda respecto de la admisión o inadmisión del escrito de la demanda.

2.3. Cuestión previa – determinación del medio de control

la demanda.

c) Con fundamento en dicho examen, se adoptará la decisión que en derecho corresponda respecto de la admisión o inadmisión del escrito de la demanda.

2.3. Cuestión previa – determinación del medio de control

9. En relación con la determinación del medio de control, la lectura integral del escrito de la demanda muestra que el accionante ejerció el medio de control de «nulidad por inconstitucionalidad» contra la expresión «que ingresen al escalafón» prevista en los artículos 15 y 25 del Decreto 4433 de 2004. No obstante, resulta necesario recordar que la jurisprudencia de esta corporación, al referirse a la procedencia y alcance de dicho medio

de control, ha sostenido que:

«[…] aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el artículo 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema. Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley […]».Radicación: 11001-03-25-000-2024-00071-00 (1149-2024) Demandante: Olman Guillermo Muñoz Mendivelso Demandado: Nación, gobierno nacional . 3

10. En ese orden de ideas, esta corporación ha decantado de manera reiterada y pacífica

Demandante: Olman Guillermo Muñoz Mendivelso Demandado: Nación, gobierno nacional

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10. En ese orden de ideas, esta corporación ha decantado de manera reiterada y pacífica los presupuestos para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, en los siguientes términos: i) que la disposición acusada sea de carácter general, expedida por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad diferente, en ejercicio de una atribución derivada directamente de la

Constitución;

1. que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, esto es, que desarrolle de manera directa la Constitución sin la existencia de una ley previa que regule la materia;

1. que el juicio de validez o el reproche formulado se realice de manera directa frente a la Constitución y no frente a la ley; y

1. que la revisión de la disposición demandada no sea de competencia de la Corte Constitucional, conforme a lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política1.

11. Visto lo anterior, y teniendo en cuenta que en el presente asunto se demanda parcialmente el Decreto 4433 de 2004 , expedido por el gobierno nacional «por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública», el cual fue proferido en desarrollo de la Ley 923 de 2004 , resulta evidente que no se está en presencia de un reglamento autónomo o constitucional , sino de un acto administrativo de carácter general expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria.

12. Así las cosas, el medio de control idóneo para controvertir la legalidad de las

se está en presencia de un reglamento autónomo o constitucional , sino de un acto administrativo de carácter general expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria.

12. Así las cosas, el medio de control idóneo para controvertir la legalidad de las disposiciones acusadas es el de nulidad simple, previsto en el artículo 137 del CPACA, y no el de nulidad por inconstitucionalidad, como fue planteado por el demandante.

13. En consecuencia, el actor deberá adecuar el medio de control ejercido al de nulidad simple y, en ese marco, precisar las razones que estime pertinentes en sustento de sus pretensiones. En caso de no hacerlo, este despacho podrá efectuar dicha adecuación de manera oficiosa, de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 171 del CPACA2, siempre que se reúnan los requisitos legales para ello.

2.4. Verificación de los requisitos formales de la demanda

14. En relación con este aspecto, es preciso tener en cuenta que la determinación de los requisitos y anexos que deben cumplirse con la presentación de toda demanda ante esta jurisdicción, así como las consecuencias procesales derivadas de su inobservancia, corresponde al legislador y, en materia contencioso-administrativa, se encuentran regulados en los artículos 162 a 167 del CPACA.

1 Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 19 de noviembre de 2025, Radicado 11001-03-24-000-2025-00393-00. 2 «ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará

Radicado 11001-03-24-000-2025-00393-00. 2 «ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: […]».Radicación: 11001-03-25-000-2024-00071-00 (1149-2024) Demandante: Olman Guillermo Muñoz Mendivelso Demandado: Nación, gobierno nacional . 4

15. Ahora bien, es importante recordar que la verificación de los requisitos formales de una demanda por parte del juez no constituye una actuación meramente formal, sino un auténtico ejercicio de control temprano de legalidad procesal, encaminado a asegurar que el trámite se adelante sobre bases válidas y sin vicios que puedan comprometer su desarrollo regular.

16. En particular, dicho control tiene como finalidad garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de las partes, especialmente el debido proceso y el derecho de defensa. Por ello, al estudiar la admisibilidad de la demanda, el juez debe ceñir su análisis a los parámetros fijados por el legislador, sin imponer exigencias adicionales, pero velando porque el proceso se inicie en condiciones que permitan un debate contradictorio pleno y ordenado.

17. Descendiendo al caso concreto, este despacho advierte desde ahora que dispondrá la inadmisión de la demanda, en la medida en que se hace indispensable que el demandante subsane las deficiencias formales relacionadas con el contenido y los anexos exigidos por el CPACA, según pasa a explicarse. 2.4.1. Falta de acreditación del envío simultáneo de la demanda

subsane las deficiencias formales relacionadas con el contenido y los anexos exigidos por el CPACA, según pasa a explicarse. 2.4.1. Falta de acreditación del envío simultáneo de la demanda

18. Se observa en primer lugar que no se aportó la constancia del envío simultáneo del escrito de demanda por medio electrónico a la parte demandada, exigencia prevista en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021.

19. Sobre este punto, es importante precisar que dicha exigencia tiene como finalidad garantizar el conocimiento oportuno de la demanda por parte de la entidad accionada, en desarrollo de los principios de publicidad y contradicción, por lo que su cumplimiento constituye un requisito indispensable para la admisión del medio de control.

20. En el presente caso, no obra en el expediente constancia alguna que dé cuenta del cumplimiento de dicha carga procesal, ni se advierte que se configure alguna de las excepciones previstas en la norma, razón por la cual el demandante deberá aportar la respectiva acreditación. 2.4.2. Copia del acto demandado con su constancia de publicación

21. Adicionalmente, se observa que con la demanda no se allegó copia del acto demandado ni «la constancia de su publicación, comunicación, notificación o ejecución», exigencia prevista en el numeral 1 del artículo 166 del CPACA. En particular, no se aportó la constancia de su inserción en el Diario Oficial, ni se alegó la imposibilidad de obtenerla, ni se indicó que los actos se encontraran disponibles en el sitio web de la entidad, ni se suministró enlace alguno para su consulta.

de su inserción en el Diario Oficial, ni se alegó la imposibilidad de obtenerla, ni se indicó que los actos se encontraran disponibles en el sitio web de la entidad, ni se suministró enlace alguno para su consulta.

22. Si bien en el escrito de la demanda se transcriben los artículos 15 y 25 del Decreto 4433 de 2004, ello no suple la carga de aportar copia del acto administrativo en su versión oficial, junto con la constancia de su publicación en el Diario Oficial, ni se indicó la imposibilidad de allegarla o la existencia de un enlace electrónico para su consulta.

23. En consecuencia, el accionante deberá, en los términos del artículo 166, numeral 1, del CPACA, allegar copia de los actos acusados junto con la correspondiente constancia de publicación, esto es, su inserción en el Diario Oficial.Radicación: 11001-03-25-000-2024-00071-00 (1149-2024) Demandante: Olman Guillermo Muñoz Mendivelso Demandado: Nación, gobierno nacional

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2.4.3. Falta de designación de la parte demandada

24. Finalmente, se advierte que la demanda no cumple con el requisito previsto en el numeral 1 del artículo 162 del CPACA, en cuanto no se designó de manera clara y precisa la parte demandada.

25. En efecto, si bien el actor señala que dirige la acción contra los artículos 15 y 25 del Decreto 4433 de 2004, no individualiza la autoridad que expidió el acto administrativo acusado, ni precisa la entidad que debe ser vinculada al proceso en calidad de demandada, ni su dirección de notificación.

26. Al respecto, es necesario recordar que la correcta designación de las partes

acusado, ni precisa la entidad que debe ser vinculada al proceso en calidad de demandada, ni su dirección de notificación.

26. Al respecto, es necesario recordar que la correcta designación de las partes constituye un presupuesto esencial para la adecuada conformación de la relación jurídicoprocesal, así como para garantizar el ejercicio del derecho de defensa y contradicción.

27. En consecuencia, el demandante deberá identificar de manera expresa la entidad demandada, así como la dirección de notificaciones judiciales, en los términos previstos en los numerales 1 y 7 del artículo 162 del CPACA.

28. De otra parte, se advierte que la pretensión formulada en la demanda deberá adecuarse al medio de control correspondiente, en la medida en que el actor solicita la «nulidad por inexequibilidad», expresión que no resulta propia del control de nulidad simple.

En consecuencia, al momento de subsanar, deberá ajustar la formulación de las pretensiones de conformidad con la naturaleza del medio de control que corresponda.

29. De acuerdo con todo lo expuesto, y conforme a lo dispuesto en el artículo 170 del CPACA, se inadmitirá la demanda para que la parte demandante, dentro del término de diez (10) días, adecue el medio de control que ejerce y subsane las deficiencias formales señaladas, so pena de rechazo de la demanda.

30. En mérito de lo expuesto, el despacho

Resuelve

Primero: Inadmitir la demanda de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Conceder a la parte demandante el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de este auto, para que adecue el medio de control que ejerce y subsane las

de esta providencia.

Segundo: Conceder a la parte demandante el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de este auto, para que adecue el medio de control que ejerce y subsane las deficiencias formales advertidas.

Tercero: Efectuar las anotaciones de rigor en el Sistema de Gestión Judicial Samai.

Notifíquese y cúmplase.

(Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO MagistradaRadicación: 11001-03-25-000-2024-00071-00 (1149-2024) Demandante: Olman Guillermo Muñoz Mendivelso Demandado: Nación, gobierno nacional . 6

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace

https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx

CJHR