BENAVIDES, LUIS - Pruebas en el procedimiento administrativo

capítulo primero pruebas en el procedimiento administrativo José Luis Benavides Resumen. El derecho fundamental del debido proceso en las actuaciones administrativas conlleva la aplicación de las garantías judiciales sobre la prueba. No obstante, los medios de prueba, así como su gestión, deben adaptarse a las particularidades del procedimiento administrativo, dada su finalidad distinta del procedimiento judicial. La realización del interés general impone a la Administración una carga reforzada en el establecimiento de la verdad material de los hechos que fundamentan su decisión, afectando reglas básicas de la gestión judicial de la prueba, tanto en la instrucción de la decisión administrativa como en los recursos administrativos. La necesaria agilidad y eficacia de la decisión administrativa justifica además la flexibilidad de los medios judiciales de prueba y la ausencia de los recursos contra la decisión de decreto de pruebas. Las pruebas del procedimiento administrativo se caracterizan por un delicado equilibrio y ponderación entre los derechos fundamentales del administrado y el funcionamiento eficaz de la Administración. Doctor en Derecho Público. Profesor de Derecho Administrativo, Universidad

Externado de Colombia. Contacto: jose.benavides@uexternado.edu.co

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Palabras clave: procedimiento administrativo, pruebas, recursos administrativos.

Abstract. The fundamental right to due process in administrative adjudication procedures involves the recognition of judicial guarantees regarding evidence. Nonetheless, judicial evidentiary rules and their application to administrative procedure must adapt to its particular ends. The attainment of the general interest imposes on the Administration a reinforced burden of proof when establishing the truth of the facts that support its decision in both adjudication and administrative review procedures; which moves away

from the basic rules pertaining to judicial management of evidence. The diligence and efficacy required in administrative decision-making justify at the same time flexible means of evidence and the absence of review of the decree of evidence. Evidentiary rules in administrative procedures thus concentrate a delicate balance between the fundamental rights of administered individuals and an effective action of the Administration.

Keywords: Administrative procedure, evidence, proof, administrative action.

Introducción Como lo explica la jurisprudencia constitucional, el “objeto principal [del procedimiento administrativo general] es la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas”1 o “el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general”2. En este sentido, el artículo 1.º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca) identifica como 1 Corte Constitucional. Sentencia T-699A de 2011. 2 Corte Constitucional. Sentencia C-640 de 2002. 19 finalidad del procedimiento “el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración”. Igualmente, el texto establece la muy explícita finalidad de lograr “la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico”, lo que constituye la esencia del propósito del procedimiento que vincula, en sí mismo, la protección y garantía de los derechos de las personas. La función del proceso administrativo, explica también la Corte, “es la de permitir un desarrollo adecuado de la función pública, persiguiendo el interés general y sin desconocer los derechos fundamentales, bajo los principios orientadores del artículo 209 de la Carta Política”3.

La regulación de un procedimiento mínimo que deben tener en cuenta las entidades en sus actuaciones administrativas desarrolla, además, la esencia del principio constitucional de legalidad, en virtud del cual “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” (art. 121 de la Constitución), y por ello el Constituyente también previó que “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento” (art. 122 de la Constitución). El procedimiento administrativo constituye así una garantía esencial para que las funciones detalladas atribuidas a las autoridades sean ejercidas respetando los derechos fundamentales y, entre estos, el debido proceso. Por ello, la Corte considera que “el derecho al debido proceso administrativo es ante todo un derecho subjetivo, es decir, corresponde a la facultad de las personas interesadas en una decisión administrativa, de exigir que la adopción de la misma se someta a un proceso dentro del cual asegure la vigencia de 3 Corte Constitucional. Sentencia C-034 de 2014. 20 los derechos constitucionales de contradicción, impugnación y publicidad”4. El constituyente de 1991 reforzó este derecho, al consagrar el derecho fundamental del “debido proceso” no solo en los procesos judiciales, como lo establecía la tradición procesal, sino también en los procedimientos administrativos (art. 29 de la Constitución). La sujeción de la autoridad a un procedimiento preestablecido busca así la limitación del poder arbitrario y, en ese sentido, tiene un objetivo de preservación de derechos fundamentales. … toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro

del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes5. Por otra parte, el modo de producción de los actos administrativos, que caracteriza el procedimiento administrativo, no solo debe estar previamente definido sino, además, haber sido establecido por la ley. La reserva legal de los procedimientos administrativos constituye entonces otra garantía fundamental y expresión del principio de legalidad del comportamiento de la Administración6. Las características así esbozadas del procedimiento administrativo lo acercan al proceso judicial y a sus elementos esenciales. Y, sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha destacado con fuerza las diferencias importantes entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo, derivadas de sus finalidades diversas: 4 Corte Constitucional. Sentencia T-103 de 2006. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-1341 de 2001. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-982 de 2004. 21 Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren

de una eficaz y oportuna prestación de la función pública7. Ello explica, como lo ha señalado la Corte, que el debido proceso administrativo debe armonizar los mandatos del artículo 29 Superior con los principios del artículo 209 ibídem. Y, en términos concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la eficacia, celeridad, economía e imparcialidad en la función pública8. En la medida en que el debido proceso se caracteriza por el respeto de las formas establecidas por el legislador, la Corte reconoce a este último gran autonomía para definirlas9. No obstante, el respeto de las garantías constitucionales exige una ponderación delicada entre el derecho individual al debido proceso (art. 29 de la Constitución) y el cumplimiento de los fines de la función administrativa (art. 209 de la Constitución). En este sentido, para que el primero no sea sacrificado ni restringido desmesuradamente por la flexibilidad y la agilidad, inherentes a los principios de la función administrativa de eficacia, eficiencia y oportunidad, es necesario establecer un umbral mínimo de garantías aplicables a cualquier procedimiento administrativo, umbral que la Corte aprecia de manera concreta en la regulación legal, valorando 7 Corte Constitucional. Sentencia C-640 de 2002. 8 Corte Constitucional. Sentencia C-034 de 2014, con cita de las sentencias C-610 de 2012 y C-640 de 2002. 9 Corte Constitucional. Sentencias C-096 de 2001, C-640 de 2002, C-510 de 2004,

T-699A de 2011, C-248 de 2013, C-034 de 2014, C-341 de 2014 y C-699 de 2015. 22 la realización efectiva de los derechos individuales, pese a ciertas flexibilidades concebidas por el legislador en pro de la eficiencia de la actuación administrativa. Así, ha considerado, por ejemplo, que la comunicación del inicio del procedimiento a un tercero interesado, prevista en el cpaca (art. 37), no es contraria a las garantías mínimas del debido proceso, aunque no contenga las formalidades de la notificación personal previstas para el inicio de los procesos judiciales, al tener en cuenta la necesaria agilidad propia del principio administrativo, si ella permite la preservación de una comunicación eficaz al interesado10. El mismo razonamiento fundamentó la constitucionalidad de la notificación de actos de la Administración tributaria mediante aviso en lugar de acceso al público de la misma entidad y en su portal de la Web cuando hayan sido devueltos por el correo11. Por el contrario, calificó de inaceptable, por desproporcionado y carente del respeto de garantías mínimas, el considerar como fecha de notificación de comunicaciones tributarias la de introducción al correo, exigiendo la realidad del recibo de la comunicación por parte del destinatario, como momento de notificación: “para darle cabal cumplimiento a la disposición constitucional [considera la Corte], debe entenderse que se ha dado publicidad a un acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe, efectivamente, la comunicación que lo contiene”12. Aunque en varios pronunciamientos la Corte ha establecido mínimos reforzados, muy próximos a las garantías del proceso judicial, cuando analiza procedimientos sancionatorios de la Administración13 el tribunal constitucional también establece unos mínimos aplicables a todo procedimiento 10 Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 2014. 11 Corte Constitucional. Sentencia C-012 de 2013. 12 Corte Constitucional. Sentencia C-096 de 2001. 13 Corte Constitucional. Sentencias C-1189 de 2005, C-089 de 2011, T-039 de 2011, C-034 de 2014 y C-032 de 2017. 23 administrativo. A partir de dos garantías elementales indispensables: informar al interesado y tener un procedimiento sumario que preceda la decisión administrativa14, todo procedimiento ha de incluir también los derechos de defensa, de contradicción, de presentación y controversia de pruebas, y de publicidad15; exigencias que pueden enunciarse en la siguiente lista de condiciones mínimas16: – Actuación ante la autoridad competente – Actuación con el pleno respeto de las formas previstas – Comunicaciones y notificaciones oportunas y en forma legal – Participación de los interesados desde el inicio del procedimiento hasta su culminación – Ser oído durante toda la actuación – Actuación sin dilaciones – Ejercicio del derecho de defensa y contradicción – Derecho a solicitar, aportar y controvertir pruebas – Derecho a impugnar las decisiones y a promover la nulidad por violación del debido proceso El procedimiento administrativo general tiene así elementos característicos del proceso judicial pero ellos son objeto de adaptaciones fruto de las particularidades de la actuación

administrativa. El tratamiento de las pruebas en estos procedimientos permite apreciar esta situación ambivalente de proximidad esencial y particularidad simultánea frente al proceso judicial. Las pruebas constituyen expresión esencial del debido proceso: su gestión adecuada por la Administración constituye una garantía esencial para el administrado en la protección efectiva de sus derechos fundamentales. Pero, al mismo tiempo, es en la materia probatoria, en particular, donde las garantías individuales reforzadas limitarían 14 Corte Constitucional. Sentencia T-082 de 2004. 15 Corte Constitucional. Sentencias C-1231 de 2003 y T-103 de 2006. 16 Corte Constitucional. Sentencias T-653 de 2006 y C-980 de 2010. 24 de manera desproporcionada la necesaria agilidad de la actuación administrativa y perturbarían excesivamente su eficacia. Ello lleva a la modulación de la gestión probatoria, frente a la regulación en la actividad judicial, preservando sin embargo las garantías individuales mínimas. Este artículo se propone presentar el sentido y alcance de esta dinámica a partir de las particularidades de la prueba en el procedimiento administrativo (1), lo que permite apreciar su tratamiento en la regulación legal y la justificación de su concepción y gestión flexibles (2), frente a su regulación en el proceso judicial.

1. Particularidades de la prueba en el procedimiento administrativo En principio, la prueba tiene el mismo objeto en el procedimiento administrativo que en el judicial. La Administración ha de fundamentar su decisión en los supuestos de hecho que prevén las normas positivas que regulan su competencia,

así como el juez ha de resolver el litigio que le presentan las partes o definir el derecho que asiste al actor sobre la base de los hechos que constituyen el fundamento de las normas que aplica. En uno y otro caso, los hechos han de estar establecidos a partir de las pruebas allegadas y practicadas en el proceso administrativo o judicial. El cpaca lo establece así de manera explícita cuando regula el contenido de la decisión administrativa al final del procedimiento, prescribiendo que la Administración tomará la decisión “con base en las pruebas e informes disponibles” (art. 42). La fundamentación en los hechos probados comporta, necesariamente, la garantía de contradicción efectiva de la prueba, como lo advierte la Corte Constitucional17. El Consejo de Estado identifica la contradicción como ingrediente mínimo del 17 Corte Constitucional. Sentencia T-103 de 2006. 25 debido proceso: el administrado debe tener la posibilidad de conocer las pruebas que van a fundamentar la decisión de la Administración y poderlas controvertir antes de que la Administración adopte su decisión. Así, consideró que la decisión de cancelación de la inscripción en el registro de constructores, fundamentada explícitamente en la comprobada inexactitud de la documentación presentada por el interesado, no era suficiente para preservarle el derecho de defensa, así como tampoco la existencia de un recurso administrativo contra la decisión, en el que el afectado podría exponer los fundamentos de su desacuerdo. No haberle dado la oportunidad de controvertir las pruebas era violatorio de su derecho de defensa, al punto de afectar de

manera irremediable la licitud de la decisión18. Del mismo modo, el alto tribunal amparó el derecho fundamental de un soldado a quien la Administración militar le negó el reconocimiento de lesiones por accidente en servicio basada “en pruebas traídas de una investigación preliminar en la que no tuvo la posibilidad de intervenir, más que para dar su declaración y a la que solo tuvo acceso en virtud de las órdenes proferidas en esta acción, en primera instancia”19. Aunque el procedimiento administrativo general no lo contempla de manera explícita, la contradicción efectiva de las pruebas exige que se dé oportunidad a los interesados de presentar sus conclusiones finales o alegatos, después de la práctica de pruebas. De manera implícita el artículo 40 cpaca lo incluye al prever que “el interesado contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo”. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 24 de septiembre de 2008, rad. 14821. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 26 de enero de 2017, rad. 2016-05231-01 (AC). 26 Pese a estas características comunes de la prueba en los procedimientos administrativo y judicial, existen particularidades determinadas por la finalidad específica del procedimiento administrativo. Como se desarrollará en los dos sub acápites de esta primera sección, la verdad material, que debe buscar la Administración en sus procedimientos, se perfila como un principio de la prueba, frente a la genérica

actividad oficiosa del juez (1.1), lo que determina también las particularidades de la función y gestión de la prueba en los recursos administrativos (1.2). 1.1. Principio de la verdad material En el proceso judicial contemporáneo el juez no tiene una posición pasiva frente al litigio que le propongan las partes con las pruebas que aporten y soliciten. La oficiosidad de la función judicial le impone una actitud activa para el avance del proceso. Desde las primeras disposiciones generales del Código General del Proceso (cgp, Ley 1564 de 2012) se le impone al juez el deber de adelantar los procesos por sí mismo y la responsabilidad de cualquier demora (art. 8.º), y se consagra entre sus deberes, en primer orden, el de velar por la rápida solución del proceso (art. 42.1) y utilizar los poderes que el código le concede en materia de pruebas de oficio para verificar los hechos alegados por las partes (arts. 42.4 y 169) e, incluso, de manera más amplia, cuando sean necesarias para esclarecer los hecho objeto de la controversia (art. 170). Por su parte, el cpaca establece que en el proceso contencioso administrativo el juez o magistrado ponente debe decretar de oficio las pruebas que considere indispensables para el esclarecimiento de la verdad (art. 180.10). La prevalencia del derecho sustancial que impone hoy al juez la propia Constitución (art. 228) refuerza su papel activo para proveerse del mayor material probatorio que le permita acercar lo más posible la verdad procesal a la verdad material. 27 Y, sin embargo, siendo un tercero en la contienda entre

las partes, su imparcialidad impondrá limitaciones a su dinamismo, por cuanto la oficiosidad no borra la regla básica probatoria de la carga de la prueba a cargo de las partes: incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (art. 167 cgp). Por el contrario, en el procedimiento administrativo, la Administración tiene competencias especiales, determinadas por la finalidad particular del procedimiento (1.1.1), que le impone obligaciones reforzadas para encontrar la verdad material que debe fundamentar su decisión, lo que afecta la dinámica de la carga de la prueba (1.1.2), así como su actividad probatoria a lo largo del procedimiento, sin que exista un verdadero período probatorio (1.1.3). 1.1.1. Finalidad particular del procedimiento administrativo En los procedimientos sancionatorios, la Administración tiene un papel inquisitivo en el que es juez y parte. El sentido del principio de imparcialidad, que orienta todo procedimiento administrativo (art. 3.3 cpaca), le impone asegurar y garantizar los derechos de todas las personas, sin discriminación, lo que incluye al investigado, de tal suerte que tiene el deber de buscar activamente la verdad real. El código disciplinario concreta así la imparcialidad del funcionario en la búsqueda de la prueba, al exigirle investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren tanto los elementos de la falta disciplinaria como los que son favorables al investigado (art. 129 cdu20). El sentido de la prueba de oficio tiene así un carácter particular frente a la labor oficiosa del juez que

dirime la contienda entre las partes. En estricto sentido, el 20 La Ley 1952/2019 (vigente a partir del 01/07/2021) sobre el Código General Disciplinario (cgd), reemplaza el Código Disciplinario Único (cdu, Ley 734 de 2002). El artículo 148 del nuevo código reproduce el contenido del actual artículo 129. 28 investigador no puede ser imparcial, por cuanto es juez y parte en el procedimiento. Luego, la imparcialidad significa, en realidad, objetividad en su decisión, lo que le impone un mayor rigor en la búsqueda de la verdad real. En los procesos sancionatorios ello es reflejo del principio de presunción de inocencia, aplicable hoy, de manera general, en todo procedimiento sancionatorio (art. 3.1 cpaca). El Consejo de Estado encontró así responsable a la Administración por la incautación de ganado de una finca por parte de agentes de seguridad del Estado que no desplegaron ninguna actividad probatoria tendiente a verificar la propiedad lícita del ganado, afirmada por el administrador de la finca. “Esta actuación resultó abiertamente irresponsable y violatoria de los principios de buena fe y de presunción de inocencia, pues las autoridades asumieron que el ganado era robado solo porque la persona encargada de su cuidado no pudo demostrar durante la diligencia que había sido adquirido legalmente”21. Pero, esta particularidad de la tarea de la Administración en el manejo de la prueba no se limita a los procedimientos sancionatorios. La finalidad general de todo procedimiento administrativo de lograr la realización del interés general según los parámetros positivos exige al funcionario utilizar los medios a su alcance para identificar los fundamentos fácticos que determinan las competencias que ejerce. En palabras de García de Enterría y Fernández, la Administración debe lograr “la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución”22. La gestión de la prueba hacia la búsqueda de la verdad real refleja así una manifestación del principio de legalidad: el funcionario no define subjetivamente el sentido 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 30 de noviembre de 2017, rad. 42725. 22 Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández. Curso de derecho administrativo, t. ii, Bogotá-Lima, Temis-Palestra, 2008, p. 492. 29 del interés general que persigue. Son las normas y principios positivos los que lo definen, así como las actividades que debe despegar para lograrlo, mediante la definición de las funciones que le atribuye la ley (art. 121 de la Constitución). La ejecución de sus competencias impone así establecer de manera activa la realidad de los hechos en que se apoyan. El deber constitucional de actuar estrictamente en el marco de las competencias, que le genera responsabilidad personal por actuar extralimitándolas u omitiéndolas (art. 6.º de la Constitución), impone al servidor público establecer la realidad de los supuestos de hecho de las normas que ejecuta. La enorme prerrogativa pública del acto administrativo, que confiere a la Administración el poder de definir unilateralmente una situación jurídica de carácter específico mediante la cual define el derecho del destinatario, exige al servidor público fundarse en la realidad de los hechos previstos por la norma que le otorga competencia para actuar. En este sentido, el deber de la autoridad administrativa de buscar la verdad material constituye un principio del procedimiento administrativo general en el derecho peruano, exigiéndole verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones (art. iv, 1.11 de la Ley 27.444/2001, Dto. supremo 004-2019-jus)23, al igual que en el procedimiento general uruguayo (art. 2. d) Dto. 500/1991): La búsqueda de la verdad en el procedimiento administrativo, al igual que en toda la actividad administrativa, es un pilar fundamental del quehacer estatal, conforme al cual debe procurarse el conocimiento de la realidad y sus circunstancias tal 23 Roberto Jiménez Murillo. “Los principios de impulso de oficio y verdad material en el procedimiento administrativo”, rucp. Revista de la Facultad de Derecho, n.º 67, 2011, pp. 200 ss. 30 cual aquella y ésta son, independientemente de cómo hayan sido alegadas por las partes24. El derecho colombiano no consagra este principio del procedimiento, pero su materialidad es expuesta por la Corte Constitucional cuando determina el alcance del derecho del administrado a presentar y controvertir pruebas, concibiendo que comporta el “derecho a que de oficio se practique las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (art.

2 y 228 [de la Constitución])”25. El principio también sería la consecuencia lógica de la finalidad esencial del procedimiento administrativo y del sentido de los principios de eficacia, mediante el cual las autoridades buscan que los procedimientos logren su finalidad (art. 3.11 cpaca), e imparcialidad (art. 3.3 cpaca), en cuanto la objetividad de la decisión ha de fundarse en el establecimiento de la realidad de los hechos. 1.1.2. Carga de la prueba El principio de la verdad material tiene una consecuencia natural sobre la carga de la prueba. Si la Administración debe establecer la realidad de los hechos que fundamentan sus competencias, es ella la que tiene la carga de probarlos. El Tribunal de Servicio Civil peruano relaciona, en la lógica de nuestra Corte Constitucional, el derecho del administrado a ofrecer y producir pruebas con el impulso oficioso y la verdad material, lo que le permite considerar que la actividad probatoria vincula a la Administración de manera decisiva, “pudiendo afirmarse que es esta última quien tiene 24 Carlos E. Delpiazzo. Derecho administrativo uruguayo, México, Editorial Porrúaunam, 2005, p. 179. 25 Corte Constitucional. Sentencia C-1270 de 2000; ratificada por Corte Constitucional. Sentencia C-034 de 2014. 31 la carga de la prueba”26. En el procedimiento administrativo general español, la Administración tiene el deber de abrir un período probatorio “cuando la administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados” (art. 77.2 de la Ley 39 de 2015). La carga de la prueba se encuentra

así modulada, frente a su distribución en el procedimiento judicial, por cuanto será siempre la Administración quien está obligada a abrir un periodo probatorio si existe contradicción sobre los hechos. García de Enterría y Fernández consideran así que “la simple alegación por el interesado de un hecho determinado coloca a la administración en la alternativa de aceptarlo como cierto o de abrir un período de prueba para resolver la discrepancia en caso contrario”27. Apoyado en un asesoramiento de la Procuración del Tesoro de la Nación de Argentina, Gordillo28 considera que la Administración no puede apartarse del principio de la verdad material, que es el que debe predominar, y, a diferencia de lo que acontece en el procedimiento judicial, donde el juez circunscribe su función jurisdiccional a las afirmaciones y pruebas aportadas por las partes, en el procedimiento administrativo el órgano debe resolver ajustándose a los hechos, prescindiendo de que hayan sido o no alegados y probados por el particular (ptn, Dictámenes, 172/1994). Aunque, también destaca el autor argentino, en la práctica, el administrado tiene todo el interés en alimentar probatoriamente el expediente administrativo, so pena de no ver reconocido su derecho por la Administración e incluso luego por el juez, al revisar la legalidad 26 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Guía práctica sobre la actividad probatoria en los procedimientos administrativos, 2016, p. 22; disponible en: https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2016/12/minjusdgdoj-Guia-practica-sobre-la-actividad-probatoria-en-los-procedimientosadministrativos.pdf

27 García de Enterría y Fernández. Curso de derecho administrativo, cit., p. 493. 28 Agustín Gordillo. Tratado de derecho administrativo y obras selectas, t. iv, El procedimiento administrativo, 11.ª ed., Buenos Aires, fda, 2016, p. 357. 32 del acto29. Como observan Aletti y Bonina, con frecuencia la Administración “no sólo no busca la verdad material, sino que además, busca argumentos para rechazar las peticiones, sin siquiera considerar las pruebas ofrecidas por las partes”30. En realidad, la dinámica probatoria no puede considerarse integral y generalizadamente a cargo de la Administración. La regulación especial del procedimiento puede explí- citamente invertir la carga de la prueba, como es posible apreciar en el procedimiento administrativo de extinción de dominio por falta de explotación económica de un predio rural, en el que los propietarios alegaban fuerza mayor, consistente en la imposibilidad de explotar el bien al estar ocupado por los invasores del predio. El Consejo de Estado colombiano recuerda el decreto que reguló el procedimiento administrativo para la extinción del dominio agrario, en virtud del cual la inexplotación del predio solo podía justificarse con fundamento en hechos constitutivos de fuerza mayor, según la calificación de esta última por el Código Civil (art. 2.º del Dto. 1577 de 1974), y la carga de su prueba, como la de la explotación, correspondía al propietario (art. 11 ibid.)31. La regulación actual sobre los procedimientos agrarios ratifica la carga de la prueba en los particulares (art. 2.14.19.2.7 del

Dto. 1071 de 2015). En el procedimiento aduanero, “al interesado, o al tercero vinculado a la actuación, le incumbe probar los supuestos de hecho de las normas jurídicas cuya aplicación pretende” (art. 656 del Dto. 1165 de 2019). No obstante, la medida no es en realidad una excepción a la regla general, por cuanto se trata de situaciones favorables al investigado, que 29 Ibid., p. 353. 30 Daniela Aletti y Nicolás Bonina. “La verdad material: ¿mito o realidad?”, Revista La Ley 2006 D, 1043, p. 3. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 29 de agosto de 2013, rad. 13977. 33 restringirían o impedirían l