CAF - Capacidad de estado Clarificaciones conceptuales

CAPACIDAD DE ESTADO

1 CAPACIDAD DE ESTADO clarificaciones conceptuales

Sebastián Mazzuca Serie: Gobernanza para el desarrolloCAPACIDAD DE ESTADO

2 Capacidad de Estado. Clarificaciones conceptuales Serie: Gobernanza para el desarrollo Autor Sebastián Mazzuca Este documento ha sido publicado bajo la Presidencia Ejecutiva de Sergio Díaz-Granados y la Vicepresidencia Corporativa de Programación Estratégica de Christian Asinelli Coordinador editorial Juan Fernando Londoño Gestión editorial Dirección de Comunicación Estratégica de CAF Diseño gráfico GOOD, Creatividad para el Desarrollo

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3 TABLA DE CONTENIDO Resumen ejecutivo 4

1. Herramientas conceptuales 5

I.1 Capacidad estatal: de los efectos a las causas 5

I.2 La definición convencional de capacidad de Estado: ventajas y problemas 6 I.3 Estado, régimen, gobierno y administración (ERGA) 7 Actores y estructuras 8 Estado, régimen, gobierno y administración 9 I.4 Capacidad, autonomía y legitimidad (CAL) 13 I.5 Capacidad de Estado 18 Definición 18 Ventajas de la definición 19

1. Causas y recomendaciones 22

II.1 Causas ERGA 22 Estado y capacidad 23 Régimen y capacidad 23 Gobierno y capacidad 24 Administración y capacidad 25 II.2 Causas macrohistóricas 27 Geopolítica 28 Economía internacional 29 La secuencia democracia/capacidad 30 II.3 Causas próximas: liderazgo político y diseño institucional 30 II.4 Recomendaciones 31 Monopolización de la violencia 32 Aumento de las capacidades de la administración 32 Glosario 35 Bibliografía 38Serie: Gobernanza para el desarrollo 4 Resumen ejecutivo Es abundante la evidencia de los efectos de la capacidad estatal sobre casi todos los aspectos del progreso humano, incluidos la protección de la vida y la propiedad, el desarrollo económico y el manejo de crisis sanitarias o climáticas. Cuando el análisis se redirige de los efectos de la capacidad a sus causas, se revela la dificultad de definir la capacidad estatal debido a la multiplicidad de enfoques existentes. Estos incluyen la capacidad extractiva, la profesionalización del servicio civil, la imparcialidad del gobierno y la autonomía de las burocracias, entre otros. Esta variedad de definiciones dificulta el estudio de las causas de la capacidad estatal, ya que cada tipo o aspecto de capacidad puede tener orígenes y procesos causales diferentes. El informe tiene dos secciones. La primera resuelve los problemas de las definiciones existentes

variedad de definiciones dificulta el estudio de las causas de la capacidad estatal, ya que cada tipo o aspecto de capacidad puede tener orígenes y procesos causales diferentes. El informe tiene dos secciones. La primera resuelve los problemas de las definiciones existentes del concepto de capacidad estatal. Para maximizar la utilidad del concepto en la investigación y la práctica del desarrollo, propone desglosar los términos Estado y capacidad, así como diferenciar cada uno de conceptos similares. Por un lado, distingue al Estado de entidades políticas como el régimen, el gobierno y la administración. Por otro, distingue a la capacidad de la autonomía y la legitimidad. Además, se propone el marco ERGA/CAL (por Estado, régimen, gobierno, administración/capacidad, autonomía, legitimidad) para conceptualizar, describir, explicar y hacer recomendaciones sobre la capacidad estatal. Diferenciando actores y estructuras, lo más útil es ver al Estado como una estructura basada en medios de poder y no como un actor. Sólo los actores tienen capacidad y autonomía. El Estado no tiene capacidades (no es un actor), sino que es una doble capacidad: el monopolio de la coerción y de la extracción de impuestos. El gobierno y la administración, en cambio, sí son actores, y en este análisis se distinguen las capacidades de cada uno. Con estas consideraciones, se propone una nueva definición de capacidades de Estado. El concepto incluye una combinación de las capacidades permanentes de la administración y el monopolio de la violencia, esencial para la existencia misma del Estado. Se contrasta esta definición con las dominantes en la literatura, como las de Mark Dincecco, Francis Fukuyama y Hillel Soifer. La nueva definición propuesta distingue entre la capacidad de gobierno y la capacidad de la administración, enfocándose en los poderes permanentes del Estado y los recursos acumulados

con las dominantes en la literatura, como las de Mark Dincecco, Francis Fukuyama y Hillel Soifer. La nueva definición propuesta distingue entre la capacidad de gobierno y la capacidad de la administración, enfocándose en los poderes permanentes del Estado y los recursos acumulados en la burocracia. Esta definición permite una mejor comprensión de las capacidades estatales, habilita su estudio empírico y aplicación práctica, y clarifica el concepto de buena gobernanza. La segunda sección cumple con dos objetivos. El primero es revisar las hipótesis sobre las causas de la capacidad, que se dividen en tres tipos: ERGA/CAL, macrohistóricas y próximas. El segundo es ofrecer recomendaciones para ayudar a los practicantes del desarrollo a fortalecer la capacidad estatal. Además, se argumenta que las causas macrohistóricas —como las guerras, los shocks macroeconómicos y el timing de la democratización— modifican los incentivos y generan diversos estímulos para la construcción de capacidad. Las causas próximas de la capacidad incluyen cambios de diseño institucional y mejoras en el monitoreo de los burócratas. Aunque las causas próximas sean de menor magnitud que las causas macrohistóricas, pueden tener impactos importantes. Finalmente, se ofrecen recomendaciones basadas en las causas próximas que pueden mejorar la capacidad coercitiva del Estado y el desempeño del servicio civil (las causas macrohistóricas están fuera del alcance de los decisores y practicantes).CAPACIDAD DE ESTADO 5 Herramientas conceptuales1. I.1 Capacidad estatal: de los efectos a las causas En los últimos veinte años se ha formado un consenso entre investigadores y practicantes sobre la importancia de la capacidad estatal para el desarrollo de las sociedades. Casi no hay

Herramientas conceptuales1. I.1 Capacidad estatal: de los efectos a las causas En los últimos veinte años se ha formado un consenso entre investigadores y practicantes sobre la importancia de la capacidad estatal para el desarrollo de las sociedades. Casi no hay aspecto del progreso humano para el que no exista evidencia sobre el efecto de la capacidad de Estado. Los países con Estados más capaces tienen mayor producto interno bruto (PIB) per cápita y mejores indicadores sociales en salud, educación e igualdad. También protegen mejor a sus ciudadanos, lo que produce menores niveles de amenazas externas, conflictos internos y homicidios. Por último, los Estados más capaces dan respuesta más efectiva a las emergencias sanitarias, las catástrofes naturales y la crisis climática. Si el conocimiento de los efectos de la capacidad estatal ya está consolidado, mucho más recientes y tentativos son los estudios sobre las causas de la capacidad estatal. Esto es un problema para la práctica del desarrollo, pues el conocimiento de las causas de la capacidad estatal es vital para producir recomendaciones de calidad. La literatura ha propuesto un rango muy amplio de causas, que incluyen en un extremo las raíces distantes (e imposibles de reproducir por medio de la intervención política) y en el otro las fuentes próximas (que sí pueden ser manipuladas por líderes de gobierno y agencias de desarrollo). El estudio de las causas revela un problema fundamental en la conceptualización de la capacidad estatal. ¿De qué se habla cuando se habla de capacidad de Estado? El problema se originó en la investigación sobre efectos: distintos análisis de efectos usaron definiciones diferentes de capacidad estatal. Sin embargo, cuando investigadores y practicantes quieren entender de dónde sale la capacidad —cómo se genera y cuáles son sus causas—

se originó en la investigación sobre efectos: distintos análisis de efectos usaron definiciones diferentes de capacidad estatal. Sin embargo, cuando investigadores y practicantes quieren entender de dónde sale la capacidad —cómo se genera y cuáles son sus causas— se enfrentan con el problema de que no queda clara cuál de las múltiples versiones de capacidad deben estudiar. Así, por ejemplo, un concepto muy común de capacidad de Estado coloca el foco sobre la capacidad extractiva, cuyo indicador más aceptado es la proporción de recaudación impositiva en relación con el PIB. Existe abundante evidencia de que la capacidad extractiva, cuando se combina con control parlamentario y Estado de derecho efectivos, es una de las palancas más importantes del desarrollo económico (Dincecco 2017). No obstante, esta definición confunde capacidad con tamaño de Estado. La confusión entre capacidad y tamaño genera graves problemas analíticos. En otros estudios, la capacidad estatal se refiere a la profesionalización del servicio civil, a la imparcialidad del gobierno (Rothstein y Teorell 2008) y a la autonomía de las burocracias (Fukuyama 2013). Un último grupo de trabajosSerie: Gobernanza para el desarrollo 6 asocia a la capacidad estatal con patrones de interacción entre Estado y sociedad (Migdal 2001), especialmente la legitimidad y confianza que depositan en el gobierno los principales actores socioeconómicos, y el nivel de información sobre áreas clave de la economía y la sociedad que acumula el Estado (Scott 2020; Lee y Zhang 2017; Brambor et al. 2020). Es esta multiplicidad de definiciones de capacidad estatal lo que motiva que los análisis encuentren tan variados efectos positivos sobre el desarrollo humano: cada análisis emplea una definición diferente de capacidad de Estado, y cada tipo de capacidad tiene efectos sobre áreas distintas.

Es esta multiplicidad de definiciones de capacidad estatal lo que motiva que los análisis encuentren tan variados efectos positivos sobre el desarrollo humano: cada análisis emplea una definición diferente de capacidad de Estado, y cada tipo de capacidad tiene efectos sobre áreas distintas. Como es prácticamente imposible encontrar un común denominador conceptual entre todas estas definiciones, el estudio sobre las causas de la capacidad estatal carece de un objeto de estudio claro. La naturaleza polisémica del concepto de capacidad estatal se ha convertido en una interferencia. La razón es simple: con gran probabilidad, cada tipo o aspecto de capacidad estatal tiene orígenes y procesos causales diferentes. Así, las causas de la monopolización de la violencia y la creación de un orden político estable son diferentes de las de la emergencia de la presión tributaria y el Estado de derecho, que a su vez difieren de los orígenes de un servicio civil meritocrático o de la autonomía de las burocracias. En otras palabras, la proliferación de teorías sobre las causas de la capacidad estatal tiende a crear debates infundados. No es que los investigadores estén en desacuerdo sobre los orígenes de la capacidad estatal, sino que se refieren a un concepto o una dimensión de capacidad estatal diferente de la que analiza la teoría supuestamente rival. I.2 La definición convencional de capacidad de Estado: ventajas y problemas Es posible reconstruir una definición general de capacidad estatal lo suficientemente abstracta como para abarcar todas las que se usan en el estudio de los efectos. Esta definición ha evolucionado en las dos décadas del siglo XXI a partir de los planteamientos pioneros de Theda Skocpol (1985) y Michael Mann (1984). Según la versión de la definición más amigable con el sentido común, la capacidad del

evolucionado en las dos décadas del siglo XXI a partir de los planteamientos pioneros de Theda Skocpol (1985) y Michael Mann (1984). Según la versión de la definición más amigable con el sentido común, la capacidad del Estado es la efectividad del gobierno para lograr sus objetivos deseados (Lindvall y Teorell 2016). A mayor capacidad, mayor grado de implementación de políticas públicas de modo eficiente a lo largo de todo el territorio del país (o de la jurisdicción en caso de gobiernos subnacionales). Esta definición es un punto de partida, pero, como veremos, se puede mejorar considerablemente. Antes de examinar sus problemas, conviene repasar dos ventajas, para preservarlas en la elaboración de un concepto superior. Una ventaja de esta definición es su simplicidad: se identifica con el poder de implementación de leyes y decretos. La otra ventaja es su utilidad para estudiar variaciones entre los casos, dentro de los casos y en el tiempo. Se desprende de la definición que la capacidad puede variar en dos dimensiones, una funcional y otra espacial: la implementación puede ser más o menos efectiva según el área de política pública (monetaria, fiscal, de defensa, de seguridad, de redistribución, entre otras) y según el área del territorio.CAPACIDAD DE ESTADO 7 Las variaciones funcionales y las territoriales son prominentes en América Latina. Por ello, es de suma importancia desarrollar una definición de capacidad estatal que permita capturarlas. En Uruguay, por ejemplo, funcionan bien casi todas las áreas del Estado. En Brasil existen “archipiélagos de excelencia”, como la diplomacia y la banca de desarrollo. En Perú, sólo es efectivo el Banco Central y en menor medida las fuerzas armadas. Y en varios países casi ninguna agencia del Estado provee bienes públicos de forma sistemática.

“archipiélagos de excelencia”, como la diplomacia y la banca de desarrollo. En Perú, sólo es efectivo el Banco Central y en menor medida las fuerzas armadas. Y en varios países casi ninguna agencia del Estado provee bienes públicos de forma sistemática. La variación territorial se expresa, en la economía, en la existencia de “mercados negros”: enormes filas de trabajadores informales, redes de transacciones de bienes y servicios que escapan al sistema impositivo, y vastos mercados de bienes ilegales. En la política, la variación territorial se observa en la existencia de lo que O’Donnell (1993) denominó “zonas marrones”: áreas controladas por organizaciones criminales (por ejemplo, carteles), fuerzas paramilitares y satrapías subnacionales. En Brasil, las islas de excelencia conviven con mercados negros y zonas marrones de gran extensión. En el México actual y, hasta hace poco, en Colombia y los países del Triángulo Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras), las zonas marrones en control de carteles o fuerzas paramilitares lograron tal extensión y control local que en buena medida constituyen Estados paralelos. El problema de esta definición es su falta de precisión. En primer lugar, no queda claro si las capacidades denotan atributos del Estado, del gobierno o de la administración (lo que suele conocerse como “burocracias”). Quien, en rigor, “implementa” es el gobierno o la administración, no el Estado. Es más útil ver al Estado como una estructura inanimada (aunque cambiante) que como un actor con voluntad. En segundo lugar, la implementación efectiva depende no sólo de la capacidad, sino también de otros atributos estructurales, como la autonomía y la legitimidad, así como de atributos más contingentes, como la calidad del

cambiante) que como un actor con voluntad. En segundo lugar, la implementación efectiva depende no sólo de la capacidad, sino también de otros atributos estructurales, como la autonomía y la legitimidad, así como de atributos más contingentes, como la calidad del diseño de la política a implementar, la voluntad política, la fuerza de la coalición de gobierno e imponderables de todo tipo —golpes de popularidad (positivos o negativos), shocks internacionales (cambios de precios, conflagraciones inesperadas) y desastres naturales—. Un problema adicional de esta definición es que equipara los resultados de la capacidad con la capacidad misma. Éste es un error frecuente, que afecta también a otras definiciones. La capacidad es una de las causas de la implementación exitosa, de la provisión eficiente de bienes públicos y de la extensión territorial homogénea del orden y la ley. Igualar capacidad con los resultados probables de la capacidad es un error. Primero porque son objetos diferentes. Segundo, porque los resultados positivos no están causados solamente por la capacidad, sino que también intervienen un rango de factores que van desde condiciones estructurales hasta elementos de azar. I.3 Estado, régimen, gobierno y administración (ERGA) Para definir capacidad de Estado es preciso dividir los dos componentes del concepto, Estado y capacidad, y diferenciarlos de conceptos similares. Por un lado, es necesario distinguir el Estado del gobierno, de la administración y del régimen. Por otro, conviene distinguir capacidad de dos conceptos con lo que es frecuentemente asimilada: autonomía y legitimidad. Este ejercicio no se ha hecho, y la consecuente ausencia de rigor conceptualSerie: Gobernanza para el desarrollo 8 ha atrasado la agenda de investigación y de desarrollo sobre capacidad estatal. Por ello, es perentorio producir un marco conceptual adecuado a la importancia de la tarea.

8 ha atrasado la agenda de investigación y de desarrollo sobre capacidad estatal. Por ello, es perentorio producir un marco conceptual adecuado a la importancia de la tarea. Actores y estructuras Conviene revisar los objetos que se emplean como sinónimos en la definición convencional de capacidad de Estado: Estado y gobierno. Es fácil comprobar que Estado y gobierno no son sinónimos por medio de una analogía. Se puede ver al Estado como un barco y al gobierno como el capitán del barco. Se podría generalizar: el Estado es una máquina compleja; el gobierno es la persona o el grupo humano que lo opera, que está en control de la botonera o las palancas (el timón) que ponen en marcha al barco, que gradúa la velocidad de su movimiento y que le da dirección. Desde luego, una analogía no es una definición, y mucho menos un marco conceptual que ayuda a entender bordes y relaciones entre conceptos importantes. Para el caso de los conceptos de interés, la manera más provechosa y efectiva de analizarlos es partir de una distinción previa: actores —individuos o grupos— y contexto —el conjunto de condiciones que facilitan o restringen las acciones de los actores. Esta distinción tiene un linaje inmemorial en las ciencias sociales de Occidente. Aunque el marxismo y el funcionalismo fundado por Durkheim pusieron más énfasis en el contexto que en los actores, el propio Marx (1852) sostuvo que “los hombres hacen su propia historia, pero no bajo circunstancias elegidas por ellos mismos”. Esta distinción es compartida por todas las ciencias sociales. En sociología y antropología, los términos son agente y estructura. Estos términos son compartidos por todas las teorías sociológicas, que difieren en temas más específicos como la naturaleza y construcción de

Esta distinción es compartida por todas las ciencias sociales. En sociología y antropología, los términos son agente y estructura. Estos términos son compartidos por todas las teorías sociológicas, que difieren en temas más específicos como la naturaleza y construcción de los actores, el peso relativo de los actores y las estructuras, los tipos de estructura relevante (por ejemplo, la estructura social, definida por posesión de propiedad o nivel de ingresos, normas culturales, estructuras de poder relativo, etcétera). En economía, especialmente en microeconomía, los modelos tienen uno o varios decisores que enfrentan un presupuesto y ciertas reglas que definen la secuencia de decisiones y el turno de participación de cada decisor. En ciencia política y relaciones internacionales, los actores políticos disponen de ciertos poderes relativos y el uso que hagan de él está restringido por normas legales y convenciones sociales. El resto del texto usa la distinción entre actores —personas, grupos o colectividades— y estructuras —objetos inanimados que incentivan, habilitan o imposibilitan ciertos cursos de acción— (estructuras es más preciso que contexto). Las distinciones se completan con una subdivisión de las estructuras entre recursos, que son fuentes tangibles de poder, y reglas, que son leyes escritas o normas tácitas. Esta subdivisión refleja convenciones compartidas por todas las ciencias sociales. En general, a más recursos a disposición de un actor, más posibilidades de acción. Por el contrario, a más reglas, menos posibilidades. Como se verá, el concepto de recursos es fundamental para desarrollar un concepto de capacidad estatal superior a los disponibles, más preciso y útil.CAPACIDAD DE ESTADO 9 La Figura 1 recapitula estas distinciones. Las categorías en negrita (actores y recursos)

el concepto de recursos es fundamental para desarrollar un concepto de capacidad estatal superior a los disponibles, más preciso y útil.CAPACIDAD DE ESTADO 9 La Figura 1 recapitula estas distinciones. Las categorías en negrita (actores y recursos) anticipan su importancia en el estudio de capacidades. Las expresiones en itálicas anticipan qué tipo de objeto son el Estado, el régimen, el gobierno y la administración.

Fuente: elaboración propia.

Figura 1. Distinciones preliminares a la clarificación del concepto capacidad de Estado Mundo social Actores Gobierno y administración Esctructuras Reglas Régimen Recursos Estado Estado, régimen, gobierno y administración Ahora es posible transformar la analogía metafórica del barco y el capitán en una definición sistemática. El Estado no se puede definir por funciones (fines u objetivos). La razón es simple: casi no hay función que al menos un Estado no haya llevado a cabo en algún momento —desde la exploración del espacio al patrocinio del ajedrez— y tampoco hay función que todos los Estados hayan desempeñado en todos los países durante toda su existencia. El Estado es una estructura que se define por medios, en particular, medios de poder. El medio de poder distintivo del Estado —que lo separa de las firmas, las familias, la iglesia, las redes culturales y comerciales— es la violencia. Si las firmas disponen de medios de producción, los Estados disponen de medios de destrucción (o coerción). Todas las unidades políticas de la historia, desde los imperios medievales a los señoríos feudales, también basaron su poder en los medios de violencia. Sin embargo, lo que distingue al Estado de las unidades políticas previas es el monopolio de la violencia dentro del territorio

Todas las unidades políticas de la historia, desde los imperios medievales a los señoríos feudales, también basaron su poder en los medios de violencia. Sin embargo, lo que distingue al Estado de las unidades políticas previas es el monopolio de la violencia dentro del territorio de un país. Otras unidades políticas no tenían el monopolio de la violencia (el señorío feudal, las ligas de ciudades) o no tenían un territorio bien demarcado (los imperios medievales, las ciudades-Estado). El Estado es el monopolio de la violencia sobre un territorio sustancial, el equivalente al territorio de un país. Casi todo el planeta, desde la Segunda Guerra Mundial, se divide en Estados.Serie: Gobernanza para el desarrollo 10 El monopolio territorial de la violencia se expresa en dos tipos de fuerza de seguridad, un ejército, que defiende al país frente a agresiones externas y las policías, que previenen el delito interno. El monopolio de la violencia o bien disuade la formación de grupos armados privados que desafíen la autoridad del Estado o bien, si esos desafíos ocurren, prevalece con alta probabilidad. Una implicación lógica del monopolio territorial de la violencia es lo que constituye el último atributo definitorio del Estado: el monopolio sobre la extracción de impuestos, la tributación. Monopolio de la violencia y monopolio de los impuestos se complementan. Sin impuestos no se puede financiar el monopolio de la violencia. Sin monopolio de la violencia, no hay amenaza creíble para obligar a la población a pagar impuestos. El minimalismo de esta definición puede sonar contraintuitivo. Sin embargo, es una virtud. Los pocos componentes de la definición (violencia, territorio, impuestos) denotan en conjunto

amenaza creíble para obligar a la población a pagar impuestos. El minimalismo de esta definición puede sonar contraintuitivo. Sin embargo, es una virtud. Los pocos componentes de la definición (violencia, territorio, impuestos) denotan en conjunto un objeto complejo, cuya formación fue un proceso que tomó varios siglos en todos los casos pioneros, como Francia, Inglaterra, Prusia y Suecia. Incluir más componentes en esta definición tiene grandes costos analíticos. En ciencia, las definiciones son pragmáticas, no esencialistas. Se juzgan por la utilidad para hacer investigación sobre causas y de ese modo recomendaciones de política. Aún si fuera posible crear definiciones esencialistas, que capturen atributos supuestamente “verdaderos” y “completos” del fenómeno en cuestión, no serían útiles. El minimalismo de las definiciones científicas permite, al dejar afuera de la definición analítica gran cantidad de propiedades, maximizar la cantidad de fenómenos en relación con los cuales se puede estudiar relaciones empíricas de causa y efecto. En rigor, todas las propiedades que quedan fuera de la definición minimalista —por ejemplo, la legitimidad de la autoridad, la calidad de la gobernanza, el grado de nacionalismo— quedan habilitados para ser estudiadas como posibles causas o efectos del Estado. Si se agregaran más componentes a la definición de Estado, el costo sería triple. Primero, ese otro componente tiene causas y efectos diferentes de los del monopolio territorial de la violencia y la tributación. El proceso de formación del Estado es lo suficientemente complejo como para mezclarlo con otros componentes, lo cual confundiría la detección del proceso causal que produce al Estado. Segundo, el atributo que se agrega por definición dentro del

violencia y la tributación. El proceso de formación del Estado es lo suficientemente complejo como para mezclarlo con otros componentes, lo cual confundiría la detección del proceso causal que produce al Estado. Segundo, el atributo que se agrega por definición dentro del concepto queda impedido de ser estudiado en sus relaciones causales con el resto de los componentes que definen al concepto. Tercero, para estudiar América Latina en particular, donde varios países tienen Estados fallidos, es decir, donde se ha quebrado el monopolio de la violencia (o de la tributación), la definición minimalista del Estado es extraordinariamente valiosa. Quizá alcanzar el monopolio de la violencia es la primera prioridad en México, varios países de América Central y Colombia, dada la existencia sostenida de grupos insurgentes, formaciones para-estatales o carteles criminales. Además, al contar con ejércitos privados que impiden el ingreso de las fuerzas oficiales, estos grupos suelen recolectar tributos para financiarse por medio de la extorsión mafiosa, es decir, la venta de protección a poblaciones locales contra el daño que ellos mismos pueden provocar. Por razones pragmáticas, de utilidad para el estudio y la práctica, la definición minimalista de Estado es demasiado valiosa para inflarla y contaminarla con otros componentes.CAPACIDAD DE ESTADO 11 La analogía del Estado como barco y el gobierno como piloto se transforma en herramienta analítica al observar que, si el Estado es estructura, el gobierno es actor. El gobierno es el piloto al mando del barco del Estado, en rigor, es el grupo humano en control temporario de los recursos del Estado, las fuerzas armadas, el territorio y los flujos de impuestos . Justamente, porque el Estado, una estructura inanimada, no posee metas, es el gobierno

de los recursos del Estado, las fuerzas armadas, el territorio y los flujos de impuestos . Justamente, porque el Estado, una estructura inanimada, no posee metas, es el gobierno quien define objetivos a alcanzar por medio de la aplicación de los recursos del Estado. Diferenciar Estado y gobierno permite también establecer la relación entre ellos. Queda abierta la agenda para los estudios empíricos, para entender qué tipos de gobierno invierten o consumen los recursos del Estado y para estudiar de qué manera los recursos del Estado facilitan o limitan la acción del gobierno. El régimen político, la tercera noción clave, es un conjunto de reglas que conecta Estado y gobierno. El régimen es las reglas de acceso al Estado, es decir, el método de formación y reemplazo de gobiernos. En la analogía náutica, es la forma de nombrar al piloto del barco. En la mayor parte de América Latina, el régimen es democrático: las reglas de acceso consisten en la combinación de sufragio universal y elecciones libres y competitivas (los derechos civiles y políticos necesarios, como la libertad de asociación para formar partidos, la libertad de prensa, la electividad de los cargos de gobierno). Cualquier otra forma de acceso, que elimine elecciones, las haga menos competitivas o restrinja el derecho del sufragio, no es democrática. Otros métodos son la línea hereditaria, la decisión del comité del partido único y los golpes de Estado. Como el Estado, y a diferencia del gobierno, el régimen es una estructura. Pero, en contraste con el Estado, el régimen es un c