CAF - Contratos sociales y pactos fiscales en América Latina y el Caribe

Serie: Gobernanza para el desarrollo

1 Contratos sociales y pactos fiscales en América Latina y el Caribe Una perspectiva desde la gobernanza, la acción colectiva y las ciencias del comportamiento Juan Camilo Cárdenas Serie: Gobernanza para el desarrolloContratos sociales y pactos fiscales en América Latina y el Caribe Serie: Gobernanza para el desarrollo 2 3 Contratos sociales y pactos fiscales en América Latina y el Caribe Una perspectiva desde la gobernanza, la acción colectiva y las ciencias del comportamiento

Serie: Gobernanza para el Desarrollo

Este documento ha sido publicado bajo la Presidencia Ejecutiva de Sergio Díaz Granados-Guida y la Vicepresidencia Corporativa de Programación Estratégica de Christian Asinelli. Autor Juan Camilo Cárdenas Profesor de la Facultad de Economía, director del Centro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para América Latina y el Caribe y cofundador de la Iniciativa TREES, Universidad de los Andes, Colombia. Agradecimientos especiales a María del Mar Rojas y Martha Catalina Quesada por su asistencia en la recolección y depuración de fuentes y datos que soportan este trabajo. Coordinador editorial Juan Fernando Londoño Gestión editorial Dirección de Comunicación Estratégica Diseño gráfico Good, creatividad para el desarrollo

© CAF 2026 Esta y otras publicaciones digitales están disponibles en scioteca.caf.com Las ideas y planteamientos contenidos en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen la posición oficial de CAF. Los términos empleados y la presentación de los datos que en ella aparecen no implican toma alguna de posición por parte de CAF en cuanto al estatuto jurídico de los países,

responsabilidad de los autores y no comprometen la posición oficial de CAF. Los términos empleados y la presentación de los datos que en ella aparecen no implican toma alguna de posición por parte de CAF en cuanto al estatuto jurídico de los países, territorios, ciudades o regiones ni respecto de sus autoridades, fronteras o límites. Acceso abierto bajo la licencia Creative Commons Atribución-NoComercialSinDerivar 4.0 Internacional (CC-BY-NC-ND 4.0). Para ver una copia de esta licencia, visite https://creativecommons.org/licenses/

TABLA DE CONTENIDO

Índice Presentación 4

I. Introducción 5

II. La situación actual de los sistemas tributarios de la región 7

III. Cómo analizar los sistemas fiscales y su gobernanza (definiciones) 12 a. ¿Es el pacto fiscal un dilema de lo colectivo? 14

b. Organizaciones 15 c. Instituciones 16 d. Incentivos 17

IV. Síntomas del problema de la gobernanza efectiva 19

a. Sistemas tributarios débiles ante un gasto menor al recaudo tributario 19 b. Persistente desigualdad 23 c. Erosión de la confianza en la democracia 26

V. Una perspectiva desde el ODS 16 (Paz, Justicia e Instituciones Sólidas) 28

VI. Gobernanza y bienes públicos: las relaciones entre la ciudadanía y el Estado 36

a. El juego de gobernanza de bienes públicos 38 b. El modelo en acción en el laboratorio: ¿qué hacen los humanos reales en este juego? 40 c. Del laboratorio a la realidad: lecciones en campo y evidencia del modelo y experimento 45

VII. Recomendaciones de política para fortalecer los contratos sociales y los pactos fiscales

48

VIII. Bibliografía 55

c. Del laboratorio a la realidad: lecciones en campo y evidencia del modelo y experimento 45

VII. Recomendaciones de política para fortalecer los contratos sociales y los pactos fiscales

48

VIII. Bibliografía 55

Anexo I. Metas e indicadores del Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 59 Anexo II. Bibliografía anotada sobre moral tributaria, normas sociales y confianza 61Contratos sociales y pactos fiscales en América Latina y el Caribe Serie: Gobernanza para el desarrollo 4 5 La posibilidad de financiar un contrato social en un país depende de la armonía que se logre entre un sistema tributario que recaude fondos y los gastos que el gobierno proponga en su mandato. Los pactos fiscales son de alguna manera la expresión de esa armonía y, a pesar de que tanto impuestos como gastos del gobierno se puedan ver como contratos vinculantes entre empresas, ciudadanía y Estado, solamente con una buena gobernanza y la acción colectiva es posible que se hagan realidad. En este documento se desarrollan los argumentos sobre la importancia de la gobernanza y la acción colectiva para el éxito de los pactos fiscales, y más allá de una perspectiva de la teoría del Estado. Cuando hablamos de contratos sociales, y dentro de ellos el caso de los pactos fiscales como una expresión concreta de la búsqueda del bien común, necesitamos hablar de gobernanza. Una buena gobernanza nos puede llevar al cumplimiento de los objetivos del contrato social en cuestión. La idea de los pactos fiscales como el resultado de la intersección entre la economía política y la política fiscal (Arenas de Mesa, 2016) es una forma sencilla de expresar el reto para la gobernanza. La gobernanza es el medio para lograr reconciliar las tensiones

economía política y la política fiscal (Arenas de Mesa, 2016) es una forma sencilla de expresar el reto para la gobernanza. La gobernanza es el medio para lograr reconciliar las tensiones entre las necesidades de un sistema fiscal que sea responsable con el presente y el futuro de una nación, por una parte, y responda a las fuerzas políticas que demandan diferentes reclamos sociales y políticos relacionados con la desigualdad de oportunidades, el derecho de minorías o la universalidad de bienes públicos, por otra parte. La región de América Latina y el Caribe (ALC) no podría estar en un momento más crítico para enfrentar este reto: lecciones aprendidas de ajustes macroeconómicos dolorosos de los años ochenta y el continuar siendo una de las regiones más desiguales del planeta, sino la más, nos ofrecen un desafío interesante cuando nos preguntamos por un sistema de gobernanza que está rodeado de limitaciones para ejecutar los mandatos constitucionales debido a ingresos fiscales limitados, corrupción y deterioro de la confianza en el sistema democrático. De hecho, Lora (2008, p. 4) discutía hace más de 15 años que “las posibilidades de un pacto fiscal nunca habían sido mejores en la región”. Su análisis se basaba en una serie de condiciones que se venían avanzando en América Latina con relación a cambios positivos en los sistemas tributarios y reformas en los sistemas democráticos que permitían un mayor acercamiento entre ciudadanía y Estado. El caso chileno, según Lora, sería el más claro ejemplo de que estos pactos fiscales podrían prosperar en la región donde el gobierno de la concertación logró construir dicho pacto fiscal después de 17 años de dictadura, para conciliar la estabilidad macroeconómica con reformas para una mayor justicia social. Lo

ejemplo de que estos pactos fiscales podrían prosperar en la región donde el gobierno de la concertación logró construir dicho pacto fiscal después de 17 años de dictadura, para conciliar la estabilidad macroeconómica con reformas para una mayor justicia social. Lo que veremos a continuación es que 15 años después de ese análisis del autor, la mayoría de las variables centrales de gastos frente a ingresos tributarios se mantuvieron o incluso empeoraron levemente para muchos países de la región, lo que abre la pregunta de cuáles cambios serían necesarios para modificar esa tendencia y realmente responder a esas condiciones que Lora consideraba las mejores posibles.

Introducción PRESENTACIÓN: SERIE GOBERNANZA PARA EL DESARROLLO El desarrollo es un objetivo tan importante como esquivo. Los compromisos adquiridos por los países en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) requieren no solo claridad técnica y conceptual sobre la bondad de mejorar las condiciones de vida de los seres humanos, sino que implican reconocer la complejidad de los procesos de deliberación y toma de decisiones para generar los recursos con los cuales se atiendan estos propósitos y distribuirlos priorizando entre distintos intereses y necesidades.

Este proceso de discusión y generación de acuerdos constituye la gobernanza para el desarrollo, la cual involucra factores como la legitimidad de las partes para intervenir en la discusión, la capacidad de creación de consensos, las garantías de seguridad para los participantes y la eficacia en la implementación de las decisiones. La gobernanza para el desarrollo abarca tanto actores como procesos en condiciones específicas determinadas por la historia, la cultura, las instituciones y los actores en juego. Comprender y generar incentivos para mejorar las condiciones de gobernanza para el

La gobernanza para el desarrollo abarca tanto actores como procesos en condiciones específicas determinadas por la historia, la cultura, las instituciones y los actores en juego. Comprender y generar incentivos para mejorar las condiciones de gobernanza para el desarrollo ha motivado la alianza entre CAF -banco de desarrollo de América Latina y el Caribey el PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, para promover discusiones plurales sobre estos temas a lo largo del hemisferio desde el año 2023. Con el fin de facilitar el proceso de diálogo entre los participantes de estas discusiones, CAF y PNUD encargaron a varios académicos latinoamericanos de gran reconocimiento la elaboración de una serie de textos que proporcionaran elementos de juicio sobre los principales temas de la gobernanza para el desarrollo en América Latina y el Caribe. Los textos que componen ese material se presentan ahora en forma de colección para que dichas ideas logren una mayor difusión y un mayor alcance tanto geográfico como temporal. Estamos seguros de que los contenidos de estos documentos contribuirán significativamente a seguir enriqueciendo este debate, tan necesario como complejo. I.Contratos sociales y pactos fiscales en América Latina y el Caribe Serie: Gobernanza para el desarrollo 6 7 Después de esta introducción conceptual, el documento presenta en la sección II un barrido de la situación fiscal en términos de los recaudos tributarios de la región de ALC y sus principales fuentes como primera aproximación al problema de financiar los pactos fiscales. A continuación, en la sección III se discute sobre conceptos y definiciones esenciales sobre las cuales se construirá el argumento del análisis de los pactos fiscales y el contrato social en general. Posteriormente, la sección IV hace un barrido de una serie de síntomas de los condicionantes

las cuales se construirá el argumento del análisis de los pactos fiscales y el contrato social en general. Posteriormente, la sección IV hace un barrido de una serie de síntomas de los condicionantes más importantes de este sistema de interacción entre instituciones, organizaciones e incentivos, que pueden determinar barreras o vientos a favor para construir sistemas de gobernanza efectivos, y en particular asociados a los pactos fiscales o contratos sociales de más relevancia para la región de ALC. Dentro de esos síntomas coyunturales y estructurales se hará un recuento de los retos de deterioro de la democracia, la confianza interpersonal y la confianza en las instituciones, junto con condiciones de desigualdades extremas de la región que dificultan más la posibilidad de construir una gobernanza en la que todos se sientan igualmente representados, protegidos e incluidos. La sección V se concentra en recorrer los principales retos que se han planteado en la Agenda 2030 con respecto al ODS 16 y su vínculo con esta posibilidad de construir una gobernanza que potencie los pactos fiscales y los contratos sociales de la sociedad. A pesar de las dificultades para tener información de la mejor calidad posible, haré un recorrido de los datos que conocemos de las metas e indicadores de este ODS 16 y su relación con otros factores (por ejemplo, el ODS 10 sobre desigualdad) para comprender la variación de los logros y retos existentes en la región en este sentido. La sección VI expone un modelo teórico sencillo sobre el cual es posible analizar los retos que se enfrentan hoy para poder implementar gobernanzas efectivas en la región de ALC. Dentro de este modelo sencillo podremos incorporar aspectos comportamentales, culturales,

que se enfrentan hoy para poder implementar gobernanzas efectivas en la región de ALC. Dentro de este modelo sencillo podremos incorporar aspectos comportamentales, culturales, sociales, políticos y económicos que pueden jugar un papel importante para explicar por qué pueden las sociedades estancarse en equilibrios no deseados en los que los actores no tienen incentivos para salirse de allí, pero también explorar cuáles pueden ser las estrategias para sacar el sistema de gobernanza de estos estancamientos hacia equilibrios más favorables y compatibles con el contrato social. La idea de pactos fiscales justos, eficientes y sostenibles como equilibrio deseado será uno de los ejemplos de aplicación del modelo teórico que se va a delinear en esta sección. La última sección VII se encarga de concluir con una serie de recomendaciones de política, o principios generales de diseño institucional, que permitan orientar la acción de las organizaciones públicas, privadas y sociales para que se corrijan los elementos de las instituciones e incentivos que impiden la posibilidad de construir una gobernanza efectiva, es decir, eficiente, justa y sostenible. Para lograr el propósito de analizar las barreras y oportunidades para pactos fiscales efectivos en la región, comencemos por una primera mirada a las cifras. La posibilidad de financiar el gasto del gobierno depende en su gran mayoría de los recaudos tributarios y por ello puede ayudar un primer barrido de las dimensiones de esos recaudos en una perspectiva regional. El siguiente Cuadro 1 resume las principales cifras de la gran heterogeneidad que hallamos en la región y para los países sobre los cuales existe información actualizada. En las últimas dos filas se observan los datos promedio para la región y se comparan con la OCDE como referencia. La situación actual de los sistemas tributarios

región y para los países sobre los cuales existe información actualizada. En las últimas dos filas se observan los datos promedio para la región y se comparan con la OCDE como referencia. La situación actual de los sistemas tributarios de la región II. Promedios 2015-2022 (Precios constantes 2017) Como porcentaje del PIB ( %) PIB PIB per cápita Gasto Ingresos totales Recaudo total Impuestos al ingreso Argentina 1.001.650 11.969,188 24,1 % 9,8 % 7,6 % 1,7 % Bolivia 3.278,313 Brasil 2.995.648 8.638,887 35,7 % 26,5 % 13,8 % 7,4 % Chile 426.518 14.698,197 24,1 % 21,9 % 18 % 7,4 % Colombia 661.609 6.247,705 31,2 % 18,7 % 14,6 % 6,6 % Costa Rica 89.033 12.343,632 28,9 % 14,4 % 13 % 4,2 % Ecuador 191.273 6.085,468 32,7 % 20,5 % 14,4 % 4,4 % El Salvador 50.783 4.206,558 26,2 % 19,4 % 18,1 % 7 % Cuadro 1. PIB, gastos y recaudos tributarios de ALC y comparación con la OCDE para el promedio

Panamá 119.841 15.251,115 15,4 % 13 % 9,4 % 4,1 % Perú 377.145 6.611,142 21,5 % 16,2 % 14 % 5,6 % Paraguay 83.700 5.913,395 16,6 % 13,9 % 9,8 % 2,4 % República Dominicana 175.628 7.927,490 16,9 % 14,8 % 13,2 % 4,2 % Uruguay 70.394 17.985,567 32,5 % 29,24 % 18,93 % 7,3 % Promedio LATAM 519.325 8.092,858 24,5 % 17 % 14,4 % 5,5 % Promedio OCDE 1.576.087 42.599,662 34,1 % 41,5 % 25 % 11,6 % Analizar los retos de los pactos fiscales en una región tan heterogénea como la de ALC es complejo. Para comenzar, los tamaños de las economías, si miramos las cifras del PIB para el último año disponible (2022), podemos ver desde economías tan pequeñas como Jamaica, Honduras y Nicaragua, hasta economías como Brasil y México, por lo que las comparaciones deben ser hechas con cautela. Aun así, estamos hablando de un PIB per cápita que es, en el promedio de la región, una quinta parte del equivalente para la OCDE. Por esta razón, en adelante analizaremos las cifras de gastos, recaudos e ingresos como proporción del PIB de cada país en el respectivo

región, una quinta parte del equivalente para la OCDE. Por esta razón, en adelante analizaremos las cifras de gastos, recaudos e ingresos como proporción del PIB de cada país en el respectivo año y para el promedio de los años 2015-2022, para los cuales fue posible consolidar datos de la mayoría de países de la región. En primer lugar, vemos que la región en promedio muestra indicadores inferiores a los de la OCDE como el grupo de países de referencia1. Mientras en ALC el gasto del gobierno equivale al 24,5 % del PIB, este valor es del 34,1 % para la OCDE, a pesar de que la región de ALC cuenta con necesidades de gasto social importantes para atacar los retos de reducción de pobreza que tiene. Este mayor gasto en la OCDE como fracción del PIB es consistente también con un mayor nivel de ingresos del gobierno y de recaudos tributarios para ese grupo de países si se compara con la región de ALC. Los recaudos tributarios de ALC en promedio equivalen al 14,4 % del PIB, mientras que para la OCDE son del 25 %. De la misma manera, los impuestos al ingreso, como un indicador de los esfuerzos tributarios de los países, son sustancialmente inferiores en ALC (5,5 % del PIB promedio) que en la OCDE (11,6 % del PIB). Nótese, sin embargo, que si pensamos 1 Es de anotar que Chile, Colombia, Costa Rica y México ya pertenecen a ese grupo de la OCDE y, por lo tanto, hay un traslape en las comparaciones. en la brecha entre los ingresos totales y los ingresos tributarios² en los dos grupos de países, podemos apreciar la mayor dependencia de la región de ALC de los ingresos tributarios en los

hay un traslape en las comparaciones. en la brecha entre los ingresos totales y los ingresos tributarios² en los dos grupos de países, podemos apreciar la mayor dependencia de la región de ALC de los ingresos tributarios en los ingresos totales (14,4 % vs. 17 %), mientras que en la OCDE los recaudos tributarios son el 25 % y los ingresos totales son el 41,5 %, lo que muestra una capacidad adicional de generación de ingresos no tributarios en ese segundo grupo. Al ser esta la media, hay países como Costa Rica, El Salvador Guatemala, Honduras, República Dominicana donde los ingresos totales del gobierno vienen casi exclusivamente de esos recaudos tributarios, en contraste con otros, como Brasil o Uruguay, con una generación adicional importante de ingresos no tributarios y en segunda línea, otros como Chile, Colombia, Ecuador, Jamaica o Paraguay. En el Gráfico 1 se pueden observar, como porcentaje del PIB, las principales fuentes tributarias de la región y en comparación con otras regiones del mundo, de acuerdo al Banco Mundial. Gráfico 1. Ingresos tributarios por tipos de impuestos y regiones (2022) Fuente: Banco Mundial (s.f.). 2 Los ingresos tributarios hacen referencia a los recursos que el gobierno obtiene por el cobro de impuestos obligatorios a ciudadanos y empresas. Los ingresos no tributarios son recursos que el gobierno obtiene por medios diferentes al recaudo de impuestos, como prestación de servicios, regalías y demás. 12 10 8 6 4 2 0

T axType: Region based World (2022) East Asia and Pacific In percent of GDP

Eastern Europe and Central Asia Latin America and the Caribbean Middle East and North Africa North America 12 10 8 6 4 2 0

0

T axType: Region based World (2022) East Asia and Pacific In percent of GDP

Eastern Europe and Central Asia Latin America and the Caribbean Middle East and North Africa North America 12 10 8 6 4 2 0 Property T axes Trade T axes VAT Other T axes Excise T axes Income T axes In percent of GDP South America Sub-Saharan Africa Western EuropeContratos sociales y pactos fiscales en América Latina y el Caribe Serie: Gobernanza para el desarrollo 10 11 Como se aprecia, la región de América Latina y el Caribe soporta sus ingresos tributarios principalmente en los impuestos a los ingresos y los impuestos al valor agregado (IVA o VAT), cada uno de ellos con un poco más del 6 % del PIB y con el 5 % adicional del PIB equivalente para el caso de recaudos por comercio internacional. Otras regiones del mundo tienen una participación en el PIB de los impuestos al ingreso similares, aunque en Asia del Sur son bastantes menores y en Europa Occidental, sustancialmente mayores. El IVA varía también por regiones y con grandes contrastes, como el caso de Europa Central y Oriental donde este impuesto tiene un peso en el PIB del doble de la región de ALC. Es de anotar también que si bien la región de LATAM puede tener uno de los pesos más altos en impuestos a la propiedad como porcentaje del valor de la economía, este valor es muy bajo en el mundo si se compara con el peso que tienen otros tipos de recaudos. La evolución en el tiempo de los ingresos tributarios para estas regiones del mundo se puede apreciar en el Gráfico 2. El peso de los recaudos tributarios como porcentaje del PIB oscila entre

El Salvador 50.783 4.206,558 26,2 % 19,4 % 18,1 % 7 % Cuadro 1. PIB, gastos y recaudos tributarios de ALC y comparación con la OCDE para el promedio de 2015-2022, precios constantes 2017Contratos sociales y pactos fiscales en América Latina y el Caribe Serie: Gobernanza para el desarrollo 8 9

Fuente: Elaboración propia con datos de Penn World T able (Feenstra et al. [2024], FMI, Banco Mundial).

Promedios 2015-2022 (Precios constantes 2017) Como porcentaje del PIB ( %) PIB PIB per cápita Gasto Ingresos totales Recaudo total Impuestos al ingreso Guatemala 127.505 4.608,510 13,2 % 12 % 10,7 % 3,9 % Honduras 50.148 2.496,228 22,9 % 19,1 % 17,5 % 5,7 % Jamaica 24.035 5.340,266 26,8 % 30,7 % 26 % 8,4 % México 2.349,296 10.030,577 20,4 % 16 % 13,1 % 7 % Nicaragua 34.324 2.039,206 16,6 % 19,3 % 17,2 % 7,4 % Panamá 119.841 15.251,115 15,4 % 13 % 9,4 % 4,1 %

La evolución en el tiempo de los ingresos tributarios para estas regiones del mundo se puede apreciar en el Gráfico 2. El peso de los recaudos tributarios como porcentaje del PIB oscila entre un 10 % (Medio Oriente y Norte de África, Asia del Sur) y algo menos de un 30 % en los casos más altos en la región de Europa Occidental. La región de ALC se encuentra en los niveles intermedios y con una tendencia a un leve aumento en estas dos últimas décadas con el 15,3 % en el año 2000 y el 18,8 % en 2022. Gráfico 2. Ingresos tributarios por regiones (2000-2022)

Fuente: Banco Mundial (s.f.).

25 20 15 10 5 0 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024

T ax Revenue: All Region In percent of GDP

East Asia and Pacific Eastern Europe and Central Asia Latin America and the Caribbean Middle East and North Africa North America South Asia Sub-Saharan Africa Western Europe Este primer barrido de las cifras tributarias de los países de la región muestra algunos patrones importantes a tener en cuenta: • Al comparar con la OCDE observamos una región de ALC con un nivel de ingresos y recaudos tributarios como porcentaje del PIB sustancialmente menor que ese grupo de referencia. • Los recaudos tributarios constituyen una fracción sustancial de los ingresos de los gobiernos si se compara con la OCDE. De hecho, si excluyéramos de la media de ALC aquellos países miembros de la OCDE, estaríamos observando unas brechas aún mayores en las que los ingresos tributarios son esencialmente todos los ingresos del gobierno. Esto hace aún más

si se compara con la OCDE. De hecho, si excluyéramos de la media de ALC aquellos países miembros de la OCDE, estaríamos observando unas brechas aún mayores en las que los ingresos tributarios son esencialmente todos los ingresos del gobierno. Esto hace aún más retador para la región construir pactos fiscales desde los que se genere una cultura tributaria más eficaz y de mayor alcance en la población. • Al analizar el cociente o ratio de ingresos contra gastos, la región muestra una media de 0,69, mientras que en el caso de la OCDE es de 1,22, lo que explica cómo los gastos de los gobiernos de la región no alcanzan a cubrirse con esos recaudos tributarios. • Los países de ALC soportan sus recaudos tributarios en tres grandes rubros: impuestos a los ingresos, impuesto al consumo o IVA e impuestos al comercio. Los dos primeros son los principales y están focalizados en el consumo e ingresos de las personas naturales. • Sin embargo, existe una amplia variación en términos del peso de los ingresos y gastos de los países de la región, o del peso de los ingresos tributarios en el tamaño de la economía de cada país. Esta misma heterogeneidad se aprecia en el nivel y la tendencia en los recaudos tributarios como porcentaje de la economía (ver Gráfico 2), con un grupo importante de países que hacen un esfuerzo en las últimas dos décadas por mejorar esos recaudos, pero en general muy inferiores al estándar con el que estamos comparando de la OCDE. Este es un primero paso en el análisis de los datos de los sistemas tributarios de la región, que se extenderá más adelante para conectarlos con los retos de la gobernanza de los pactos fiscales

en general muy inferiores al estándar con el que estamos comparando de la OCDE. Este es un primero paso en el análisis de los datos de los sistemas tributarios de la región, que se extenderá más adelante para conectarlos con los retos de la gobernanza de los pactos fiscales y el problema de acción colectiva que enfrentan los países, ya que este último es el enfoque de este documento para explorar al final las recomendaciones de política derivadas del análisis. En las secciones IV y V, nos adentraremos en varios de estos indicadores para comprender cómo los retos de las profundas desigualdades de la región y la percepción de justicia desde un enfoque de los ODS (y los ODS 10 y 16 en particular) pueden ayudarnos a comprender las dificultades para construir pactos fiscales efectivos en los que la sociedad apoye la idea de un Estado más fuerte basado en mayores contribuciones tributarias de sus individuos y empresas. Estos patrones en los datos que observamos en este primer barrido nos ayudarán a comprender la importancia de los pactos fiscales en los que los recaudos tributarios permitan soportar la misión de los gobiernos de tener un impacto en los indicadores de logros a partir del gasto. Con este contexto en mente, el texto continúa con una discusión sobre los términos que se usarán para comprender y así recomendar acciones encaminadas a fortalecer los pactos fiscales de la región desde una perspectiva más amplia sobre los sistemas institucionales que tienen estos países.Contratos sociales y pactos fiscales en América Latina y el Caribe Serie: Gobernanza para el desarrollo 12 13 Cómo analizar los sistemas fiscales y su gobernanza (definiciones) IiI. El análisis del papel de una gobernanza efectiva para lograr el cumplimiento de contratos

12 13 Cómo analizar los sistemas fiscales y su gobernanza (definiciones) IiI. El análisis del papel de una gobernanza efectiva para lograr el cumplimiento de contratos sociales, y en particular pactos fiscales exitosos, puede ser visto a través de tres grandes elementos que interactúan entre sí: las organizaciones, las instituciones y los incentivos. En esta sección se desarrollan definiciones precisas de estos tres elementos del análisis bajo el argumento central de que la gobernanza de los contratos sociales, o de los pactos fiscales para nuestro caso particular, depende de que los jugadores o actores (organizaciones³) tomen decisiones en función de los incentivos y de las reglas del juego (instituciones) que los rigen, de manera que se logren los objetivos inicialmente acordados. Es importante destacar que se hace una diferenciación clara entre instituciones y organizaciones en este caso. En ocasiones, se interpreta a las instituciones como organizaciones del Estado. Aquí las instituciones serán entendidas como “reglas del juego formales y no formales” y las organizaciones serán entendidas como “agrupaciones de individuos que bajo alguna estructura de asignación de derechos y responsabilidades toman decisiones que afectan sus intereses y los del resto de la sociedad”⁴. Obviamente, dentro de una organización pueden existir diversos actores (en una empresa pueden existir un sindicato, los accionistas y la administración central) que en ocasiones convergen y en otras divergen en sus decisiones como jugadores. Otra separación importante aquí es la de reglas del juego (instituciones) e incentivos. Las primeras alteran los incentivos materiales, morales o sociales, pero debemos entender, desde 3 Para facilitar el análisis, “organizaciones”, “actores” o “jugadores” se usarán de manera intercambiable en

primeras alteran los incentivos materiales, morales o sociales, pero debemos entender, desde 3 Para facilitar el análisis, “organizaciones”, “actores” o “jugadores” se usarán de manera intercambiable en esta sección, con el fin de aludir a cómo toman decisiones que tienen consecuencias para ellos y el resto de la sociedad. 4 Douglass North y Jack Knight son probablemente los autores más importantes en haber establecido una corriente de pensamiento alrededor de las instituciones. Fuentes recomendadas: Knight y North (1997) y North (1990). un enfoque de teoría de juegos, que las reglas determinan el rango de acciones posibles y los incentivos alternan los beneficios y los costos que perciben los jugadores⁵. También es importante anotar que se separa aquí la idea de una gobernanza eficiente de una gobernanza efectiva. Por eficiente nos referimos a que se usan de la mejor manera posible los recursos limitados que se tienen para lograr los objetivos que se buscan. Una gobernanza efectiva logra los objetivos inicialmente propuestos. Usualmente, la gobernanza efectiva requiere eficiencia, aunque en ocasiones se puede ser efectivo sin ser lo más eficiente posible, de la misma manera que se puede ser muy eficiente y no lograr los objetivos. Una gobernanza efectiva logra alinear las reglas del juego (instituciones) y los incentivos individuales con los objetivos sociales que han sido delineados p