CALDERON Y FREY - El ordenamiento territorial para la gestión del riesgo de desastres en Colombia

Territorios 36 / Bogotá, 2017, pp. 239-264

ISSN: 0123-8418

ISSNe: 2215-7484

El ordenamiento territorial para la gestión del riesgo de desastres en Colombia Land Management for Risk Management of Disasters in Colombia Ecólogo, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia. Magister en DeO ordenamento territorial para a gestão do risco sarrollo rural por la misma de desastres na Colômbia universidad. Estudiante de doctorado Universidad Federal del ABC, São Paulo, Brasil. Programa de Planificación y gestión del territoDaniel Calderón Ramírez rio. Correo electrónico: calderón.daniel@ufabc.edu.

Klaus Frey br. ORCID: http://orcid. org/0000-0003-1127-2602 Graduado en Ciencias de la Administración,

Universidad de Konstanz, Alemania. Doctor en Ciencias Sociales, Universidad de Konstanz, Alemania. Profesor titular Universidad Federal del ABC, São Paulo, Brasil. Programa Recibido: 18 de abril de 2 016 de postrado en PlanificaAprobado: 16 de mayo de 2 016 ción y gestión del territorio – Coordinador programa Doi: http://dx.doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/territorios/a.4795 de posgrado políticas pú- blicas. Correo electrónico: klaus.frey@ufabc.edu.

Para citar este artículo: br. ORCID: http://orcid.

Calderón Ramírez, D. & Frey, K. (2 017). El ordenamiento territorial para la gestión del riesgo de desasorg/0000-0002-7564-1764 tres en Colombia. Territorios, (36), 239-264. Doi: http://dx.doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/ territorios/a.4795 239 Resumen Palabras clave En Colombia la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) es una de las herramientas Ley Orgánica de que permitió la restructuración del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, generando que los Ordenamiento entes territoriales pudieran organizarse en una gestión conjunta al nivel central, bajo los principios Territorial, Sistema de descentralización, coordinación, complementariedad y concurrencia; esto con el objetivo de Nacional de Gestión fomentar acciones estratégicas coordinadas hacia el conocimiento del riesgo, reducción del riesdel Riesgo de Desastres, go y manejo de la emergencia. De esta manera, la LOOT ha permitido mejorar las competencias Gobernanza del riesgo, de los entes territoriales para la gestión del riesgo de desastres, por medio del traspaso de mayor Área Metropolitana del autonomía del nivel nacional hacia los departamentos y municipios, así como el fortalecimiento Valle de Aburrá. de asociaciones municipales como el caso del Área Metropolitana del Valle de Aburrá y su plan intermunicipal de gestión del riesgo —Red Riesgos—. AbstRAct Keywords In Colombia, land management is one of the major tools that contributed to the restructuring of Land Management the National Risk Management System, enabling local authorities to organize a common manaLaw, National gement approach at the central level, based on the principles of decentralization, coordination,

System for Disaster complementarity and competition. The main objective is to promote coordinated strategic actions Risk Management, in order to enhance risk awareness, to reduce concrete risks and to prepare for effective emergency Risk Management, management. Land management has contributed to improve the capacity of local authorities to Metropolitan Area of the manage disaster risks through the transfer of greater autonomy from the national level to the deAburrá Valley. partments and municipalities, and finally by strengthening municipal associations, as in the case of the Metropolitan area of the Aburrá Valley, and its inter-risk management plan —Red Riesgos—. Resumo Palavras-chave Na Colômbia a Lei Orgânica de Ordenamento Territorial (LOOT), é uma das ferramentas que permitiu a restruturação do Sistema Nacional de Gestão do Risco, gerando que os entes territoriais Lei Orgânica de Ordenamento Territorial, pudessem organizar-se em uma gestão conjunta ao nível central, sob os princípios de descentraliSistema Nacional de zação, coordenação, complementariedade e concorrência; isto com o objetivo de fomentar ações Gestão do Risco de estratégicas coordenadas ao conhecimento do risco, redução do risco e gestão da emergência. Desta Desastres, Governança do maneira, a LOOT tem permitido melhorar as competências dos entes territoriais para a gestão do risco, Área Metropolitana risco de desastres, por meio do traspasso de maior autonomia do nível nacional aos departamendo Valle de Aburrá. tos e municípios, assim como o fortalecimento de associações municipais como o caso da área Metropolitana do Valle de Aburrá e o seu plano intermunicipal de gestão do risco -Rede Riscos-.

territorios 36 240 Daniel CalDerón ramírez, Klaus Frey Introducción de los principios para la gestión del riesgo. A pesar que los riesgos se presentan en En Colombia, la institucionalidad de la lugares puntuales, su afectación y sus orí- gestión del riesgo está conformada por genes nunca son locales. Por esta razón, su un régimen normativo que coordina las gestión se amplía al nivel regional, nacional relaciones entre el conjunto de entidades e internacional por medio de la creación públicas, privadas y de la sociedad civil. La de sistemas o plataformas que coordinan función del Estado, como ente regulador a las entidades y a los actores, generando de riesgos, parte de la misión de asegurar una institucionalidad basada en los princila construcción de nación (Revéiz, 2 013), pios de la gobernanza de múltiples niveles. esto por medio de la elaboración de insEsta coordinación multiescalar es posible trumentos que permitan delegar funciones gracias a los principios de una política de bajo un esquema de organización en los Ordenamiento Territorial. distintos ámbitos sectoriales y territoriales. En Colombia, la Ley Orgánica de OrEn el ámbito territorial, la instituciodenamiento Territorial (LOOT) 1 454 del nalidad para la gestión del riesgo se sus28 de junio de 2 011 tiene como objetitenta en los procesos, las estrategias y los vo dictar las normas para la organización proyectos específicos de corto, mediano político-administrativa del territorio, por y largo plazo realizados por los entes temedio de la definición de un marco instirritoriales —departamentos, municipios tucional que especifique las competencias

y regiones del país— en los procesos de del Estado y los entes territoriales, junto conocimiento del riesgo, reducción del a los instrumentos de planificación que riesgo y manejo del desastre. Esto se depermitan el desarrollo territorial. sarrolla bajo una estructura organizativa, unos instrumentos de planificación, unos La finalidad del ordenamiento territorial sistemas de información y unos mecanises promover el aumento de la descentralimos de financiación. zación, la planeación, la gestión y la admiEste tipo de organización para la gesnistración de los entes territoriales, con la tión del riesgo muestra claramente los princorrespondiente asignación de recursos, con cipios de la descentralización que según la intención de propiciar las condiciones para Ferrando (1 992, citado en Trujillo, 2 007), concertar políticas públicas entre el Estado, se describe como una pluralidad de órgael departamento y los municipios, donde se nos de decisión y de centros particulares reconozcan las características particulares de interés; una dirección de estas institude cada territorio (Congreso de Colombia, ciones por autoridades independientes o 2 011, p. 2). semi-independientes; y una sujeción de tales autoridades a un control cualificado. De esta manera, la LOOT ha sido la territorios 36 De esta manera, la descentralización es uno base del ordenamiento territorial en Co241 El ordEnamiEnto tErritorial para la gEstión dEl riEsgo dE naturalEs En Colombia lombia, siendo uno de los instrumentos negativos que conllevan al aumento de la indispensables para la formulación de otras vulnerabilidad territorial. De este modo, la

políticas públicas enfocadas al desarrollo ley intenta brindar a los entes territoriales territorial. El caso de la Ley 1 523 del 24 directrices de sostenibilidad para la acción de abril de 2 012, en la cual se adopta la urbanística, que permitan continuar con política nacional de gestión del riesgo de los procesos de desarrollo sin aumentar el desastres y se establece el Sistema Nacioriesgo de desastres. nal de Gestión del Riesgo (SNGRD), bajo Uno de los principios que destaca la los enfoques de coordinación territorial, LOOT, fundamental para la formulación concurrencia y subsidiaridad, pone en evide planes de gestión del riesgo, son los dencia la importancia del ordenamiento esquemas asociativos territoriales, donde territorial para la gestión del riesgo de el Estado promueve procesos integradores desastres. Según la ley 1 523 (Art 1): “la de las entidades territoriales, nacionales gestión del riesgo de desastres es una polí- e internacionales, para la libre y voluntatica de desarrollo indispensable que asegura ria conformación de alianzas estratégicas la seguridad territorial y mejora la calidad que impulsen el desarrollo territorial. Un de vida de las poblaciones y las comunidaejemplo de asociación territorial para la des en riesgo” (p.1). Por tanto, la gestión planeación y gestión es el Área Metropodel riesgo está ligada a la planificación del litana del Valle de Aburrá (AMVA), en el desarrollo seguro y a la gestión ambiental departamento de Antioquia, donde los territorial sostenible. gobiernos locales de diez municipios se arComplementando a la LOOT se enticulan, evidenciando una mayor eficiencia

cuentra la ley 388 de 1 997, que brinda y eficacia de la gestión del riesgo. directrices hacia el desarrollo y ordenaEl presente artículo pretende describir miento territorial municipal y distrital, inlos principios de la Ley Orgánica de Ordecluyendo la gestión del riesgo de desastres namiento Territorial que han sustentado como uno de los objetivos fundamentales la función de coordinación que el Sistema para el ordenamiento del territorio donNacional de Gestión del Riesgo intenta de la creación, protección y defensa del realizar, junto a los diferentes entes terriespacio público debe contener una visión toriales, bajo una perspectiva de la goberpreventiva hacia todo tipo de amenazas nanza del riesgo. Así mismo, se resaltan las que afecten la integridad social y comprocompetencias de los entes territoriales y los metan la sostenibilidad de la biodiversidad instrumentos de planificación territorial, ecológica. Al mismo tiempo, esta ley esresaltando la asociación territorial como tablece, como requisito del ordenamiento una estrategia de gestión del riesgo. En territorial, la conservación y sostenibilidad la primera parte se exponen los principios territorios 36 de ecosistemas estratégicos con la finalidel ordenamiento territorial en Colombia. dad de reducir los impactos ambientales En la segunda parte se hace una breve 242 Daniel CalDerón ramírez, Klaus Frey alusión a los nuevos retos y paradigmas y políticas propias de su entorno, permide la gestión del riesgo con énfasis en la tiendo desarrollar ventajas comparativas y gobernanza del riesgo. En la tercera parte competitivas. se detalla la institucionalidad del Sistema En Colombia, desde la Constitución

Nacional de Gestión del Riesgo (SNGR). de 1 991 se considera al territorio como En la cuarta y última parte, se presenta una dimensión fundamental para el desael caso del Área Metropolita del Valle de rrollo económico y social. Desde entonces, Aburrá donde la asociación territorial ha la Constitución brindó mayor legitimidad sido una de las estrategias de gestión del democrática a los entes territoriales, perriesgo de desastres. mitiendo ampliar las relaciones políticas entre la sociedad y el territorio que habi1. Los principios del ta. De esta manera, el reconocimiento del Ordenamiento Territorial municipio como la entidad fundamental en Colombia de la división político-administrativa del Estado en el artículo 311 de Constitución Según Becker, Chica & Cárdena (2 003), puede llegar a cambiar el sentido del conel ordenamiento territorial hace parte del cepto de construcción de nación. La Ley diseño de una estrategia político adminis388 de 1 997 en el artículo 5º define el trativa por parte del Estado, con el objetivo ordenamiento territorial municipal como: de lograr una articulación entre los intereses de la población, las instituciones y un conjunto de acciones político-adminisel territorio. “En otras palabras, se insiste trativas y de planificación física concertadas, en considerar el ordenamiento territorial emprendidas por los municipios o distritos como una condición para garantizar que y áreas metropolitanas, en ejercicio de la la descentralización cumpla con los objefunción pública que les compete, dentro tivos de alcanzar bienestar social, legitide los límites fijados por la Constitución mar el sistema institucional y promover la y las leyes, en orden a disponer de instruproductividad económica” (Becker et al., mentos eficientes para orientar el desarrollo 2 003, p. 9). Desde este punto de vista, se del territorio bajo su jurisdicción y regular considera al ordenamiento del territorio la utilización, transformación y ocupación como una estrategia que permite mayor del espacio, de acuerdo con las estrategias autonomía para el desarrollo económico de desarrollo socioeconómico y en armonía y social de los entes territoriales, recalcancon el medio ambiente y las tradiciones hisdo el papel que tiene el nivel local hacia la tóricas y culturales (Congreso de Colombia, consecución de este objetivo. Esto permite 1 997, p. 2). legitimar las acciones de los territorios encaminadas en aprovechar y dinamizar las Entendido el ordenamiento territorial territorios 36 variables sociales, económicas, ecológicas como una función pública para la acción 243 El ordEnamiEnto tErritorial para la gEstión dEl riEsgo dE naturalEs En Colombia administrativa y la planificación, la gestión territorial y la gestión del riesgo de desasdel riesgo de desastres naturales se conviertres naturales se desatanca: a) a la nación te en unas de las líneas de acción fundale compete el ordenamiento territorial de mentales para continuar con el desarrollo interés nacional como las áreas protegidas territorial, mediante la utilización, transfory los parques nacionales; b) a los deparmación y ocupación del espacio. Por esta tamentos les corresponde la elaboración razón, la ley 388 determina que uno de de directrices y orientaciones para el orlos objetivos del ordenamiento territorial denamiento territorial en función de los a nivel municipal es la gestión del riesgo de objetivos de desarrollo, potencialidades y

desastres y por lo tanto es necesario: limitantes biofísicos, económicos y culturales; y definir las políticas de asentamientos […] el establecimiento de los mecanismo poblacionales en centros urbanos; c) al nique permitan al municipio, en ejercicio de vel metropolitano le corresponde elaborar su autonomía, promover el ordenamiento de el plan integral de desarrollo metropolitano su territorio, el uso equitativo y racional del así como definir las normas y criterios por suelo, la prevención y defensa del patrimonio las cuales los municipios se regularán; la ecológico y cultural localizado en su ámbito delimitación de áreas protegidas estratégiterritorial y la prevención de desastres en cas en la generación de bienes y servicios asentamiento de alto riesgo, así como la ambientales; d) los municipios deberán ejecución de acciones urbanísticas eficientes formular y adoptar los planes de ordena- (Congreso de Colombia, 1 997, p. 1). miento territorial, reglamentar los usos del suelo a nivel urbano y rural, y coordinar Por lo tanto, la ley considera, entre los planes sectoriales como la gestión del otros aspectos, “mejorar la seguridad de riesgo de desastres con los planes a nivel los asentamientos humanos ante el riesgo departamental, metropolitano y nacional. de desastres naturales” (Congreso de CoSegún el artículo 8º de la Ley 388: lombia, 1 997, p. 2). Para este fin, la ley establece las competencias de la nación, los La función pública del ordenamiento del tedepartamentos, las áreas metropolitanas y rritorio a nivel municipal y distrital se ejerce

los municipios otorgando responsabilidad, mediante la acción urbanística referida a las a cada uno, sobre la planificación urbanodecisiones administrativas y a las actuaciones territorial, el uso del suelo y la elaboración urbanísticas que le son propias, relacionadas de planes y proyectos que contemplen la con el ordenamiento del territorio y la inprotección del medio ambiente y la segutervención en los usos del suelo. (Congreso ridad de la población. de Colombia, 1 997, p. 5) Según la Ley, dentro de las responsaterritorios 36 bilidades, de cada uno de los entes terriDentro de la acción urbanística retoriales, en relación con el ordenamiento lacionada con la gestión del riesgo de 244 Daniel CalDerón ramírez, Klaus Frey desastres, el conocimiento del riesgo con Regiones de Planeación y Gestión y las la determinación de los diferentes tipos de Regiones Administrativas y de Planificación amenazas y vulnerabilidades, se convierten (Art 10, 16, 19); d) el fortalecimiento del en una de las estrategias para la reducción departamento como nivel intermedio (Art del riesgo. Así mismo, se contempla la con22, 29); e) el fortalecimiento del municipio servación y sostenibilidad de ecosistemas como entidad fundamental de la división estratégicos que sustentan el equilibrio político administrativa del Estado (Art 3, entre las relaciones sociedad y naturaleza. 29) ; f) la acción conjunta y articulada de los diferentes niveles de gobierno a través 1) determinar las zonas no urbanizables de alianzas, asociaciones y convenios de que presenten riesgos para la localización delegación (Art 29, 30); g) el diseño de

de asentamiento humanos, por amenazas modalidades regionales de administración naturales, o que de otra forma presenten para el desarrollo de proyectos especiales condiciones insalubres para la vivienda (Art 10, 12, 13, 14, 15, 16, 19); h) el 2) localizar las áreas críticas de recuperación incremento de la productividad y modery control para la prevención de desastres, así nización de la administración municipal como las áreas con fines de conservación y (Art 3, 29). recuperación paisajística. 3) Identificar y Según la Constitución Política de Cocaracterizar los ecosistemas de importancia lombia (1 991), son entidades territoriaambiental del municipio de acuerdo con la les los departamentos (32), los distritos autoridad ambiental de la respectiva jurisdic- (6), los municipios (1 123 en total) y los ción, para su protección y manejo adecuados territorios indígenas. Así mismo, podrán (Congreso de Colombia, 1 997, p. 6). llegar a constituirse entidades territoriales las regiones y provincias. El artículo 287 Por otra parte, la función del ordenade la Constitución, dicta que las entidades miento territorial, como un instrumento de territoriales gozan de autonomía para la planificación y de gestión de las entidades gestión de sus intereses dentro de los límiterritoriales, está regulada por la Ley Orgá- tes de la Constitución y la Ley, respaldados nica de Ordenamiento Territorial (LOOT) por el principio de descentralización. “El 1 454 de 2 011. Los principios de la LOOT, proceso de descentralización colombiano están enfocados principalmente hacia: se inició siguiendo la tendencia observada

a) la promoción de una mayor delegación de en América Latina, con la firme intención funciones y competencias del nivel nacional de mejorar el desempeño de los gobiernos hacia el orden territorial (Art, 21, 26, 27, subnacionales para contribuir al desarro28, 29); b) la eliminación de duplicidades llo económico y al mejoramiento de la de competencias entre la administración calidad de vida” (Bonet, Pérez & Ayala, central y los entes territoriales (Art, 26, 2 014, p. 3). territorios 36 27, 28, 29); c) el fortalecimiento de las 245 El ordEnamiEnto tErritorial para la gEstión dEl riEsgo dE naturalEs En Colombia 1.1. Descentralización do Unitario Descentralizado, concepto que describe Trujillo (2 007), como una forma Colombia, bajo la Constitución de 1 991, institucional del centralismo político, en la es una república unitaria donde se procual todos los atributos del poder emanan clama el principio de descentralización, de una sola jerarquía constitucional que se reconociendo la gran diversidad social y proyecta sobre la organización general del biofísica del país; con lo cual, se otorga Estado pero, con la coexistencia de centros autonomía a los entes territoriales para diversos, institucionalmente organizados liderar su propio desarrollo mediante el para el impulso y el ejercicio de la admiaprovechamiento de sus ventajas compenistración pública. titivas y comparativas. Para que cada terriDe las relaciones entre autoridades torio pueda llevar a cabo este propósito, centrales y descentralizadas se despenden

la Constitución define la descentralización los conceptos de descentralización políticomo principio de la acción de todas las ca, económica administrativa y fiscal, curamas del poder público y, en especial, de yos ámbitos pueden manejarse de forma la Administración Pública. De esta manecomplementaria o en forma independiente ra, se otorga un traspaso de funciones de como lo explica Trujillo (2 007). En térun nivel de gobierno a otro, otorgando minos de una descentralización integral, competencias administrativas, fiscales y el traslado de competencias abarca todos políticas (Manrique, 2 010; Revéiz, 2 013). los campos referidos. Sin embargo, puede Las reformas de descentralización puehaber descentralización administrativa con den atribuirse a una crisis de gobernabicentralización fiscal lidad y legitimidad del Estado colombiaSegún Falleti (2 010), la autonomía no, como lo afirma Cabrera & Naranjo de los entes territoriales en las compe- (2 003) quienes, a través del análisis de tencias administrativas, fiscales y políticas estudios realizados por el Departamento no se presentan simultáneamente. En el Nacional de Planeación (DNP), afirman caso colombiano, primero se produjo una que Colombia se caracterizó, durante la descentralización política, seguida de una administración centralista, por las restricfiscal y administrativa. Siguiendo a Falleti, ciones a la democracia, el deterioro en la el orden en el cual se produce cada una provisión de bienes y servicios públicos de las autonomías, repercute finalmente locales, especialmente en los municipios en el grado de autonomía administratimás pequeños y atrasados. Esto conllevó a va. Según él, si bien Colombia obtuvo en

la búsqueda de mecanismos más eficientes primera medida una autonomía política, a en la asignación de recursos, basados en nivel administrativo y fiscal muchos de los la teoría económica y el federalismo fiscal. entes territoriales actualmente tienen una territorios 36 A pesar de este eclecticismo político, dependencia del nivel central. Colombia se ha constituido como un Esta246 Daniel CalDerón ramírez, Klaus Frey 1.2. Descentralización fiscal lo explica Cabrera et al. (2 003). En el caso de los departamentos estos pueden recauLas entidades territoriales, para llevar a cadar impuestos sobre los licores, tabaco, la bo el proceso de descentralización, particisuerte y el azar (loterías). Los municipios, pan de las rentas nacionales por medio del por su parte, gozan de fuentes tributarias Sistema General de Participaciones (SGP), un poco más dinámicas como los impuespor el cual, la Nación transfiere recursos tos a la propiedad inmueble, prediales, para la financiación de las competencia esimpuestos de la industria y comercio y a tatales, asignadas en la Ley 715 de 2 001, la gasolina. referentes principalmente a educación, salud, saneamiento básico y disposiciones 1.3. Competencias generales como la gestión del riesgo de desastres naturales. En la LOOT se entiende como compeEl SGP es asignado a los municipios tencia la facultad que tiene la Nación, las dependiendo de la categoría municipal a la entidades territoriales y las figuras de inque pertenezcan, la cual está relacionada tegración territorial para atender de maprincipalmente con el número de habitannera general responsabilidades estatales.

tes. Los municipios con menos de 50 mil Los departamentos y municipios tienen habitantes dependen casi completamente autonomía para determinar su estructura del SGP. En estos municipios las transfeinterna y organización administrativa cenrencias nacionales representan el 80 % o tral y descentralizada; así como el establemás de los ingresos corrientes. En el caso cimiento y distribución de sus funciones y de los municipios mayores de 500 mil harecursos para el adecuado cumplimiento bitantes, las transferencias representan el de sus deberes constitucionales. 40 % de sus ingresos, proporción que auSegún el artículo 27 de la LOOT, para menta a 55 % en la categoría de 100 a 500 la asignación de competencias se tienen mil habitantes, y a 68 % en la categoría de en cuenta principalmente los principios 50 a 100 mil (Manrique, 2 010). de: a) coordinación: donde la Nación y las Aparte de la SGP, la autonomía de los entidades territoriales deben ejercer sus entes territoriales depende de las fuentes competencias de manera articulada y armó- de financiamiento propios a través de la nica, por esto, las entidades territoriales se recaudación de impuestos. En tal sentido, articularan con las autoridades nacionales; las leyes tributarias han determinado que b) subsidiaridad: donde las autoridades los impuestos más productivos —la renta de planeación del nivel más amplio debey el Impuesto de Valor Agregado (IVA)— rán apoyar transitoriamente a aquellas que estén en manos del nivel central mientras carezcan de capacidad técnica para la preque las entidades territoriales gozan de paración oportuna del plan de desarrollo; territorios 36 fuentes tributarias menos dinámicas, como c) complementariedad: en el ejercicio de las

247 El ordEnamiEnto tErritorial para la gEstión dEl riEsgo dE naturalEs En Colombia competencias en materia de planeación, las existencia de una identidad socio-cultural; autoridades actúan colaborando con otras una tendencia a una organización social: autoridades, dentro de su órbita funcional, como una vocación colectiva para adoptar con el fin de que el desarrollo de aquéllas formas comunes de institucionalidad. tenga plena efectividad; d) concurrencia: Según Uribe (1 998), la regionalizase presenta cuando dos o más autoridades ción es analizada como un nivel intermedio de planeación deben desarrollar actividanecesario para la conexión entre el nivel lodes en conjunto hacia un propósito cocal y nacional. Este criterio se apoya en que mún, donde su actuación tiene facultades la planificación nacional y local, actuando en distintos niveles con el propósito de de forma independiente, serían incapaces ser oportunos eficientes y eficaces. Según de crear condiciones para manejar en forma Trujillo (2 007), las competencias entre el adecuada y eficiente las políticas públicas Estado central y los entes territoriales se de desarrollo. De esta manera, 1) las porigen por el principio de exclusividad, el líticas nacionales nunca podrán considerar cual determina que la función asignada a la diversidad de situaciones regionales; un ente no pueda ser ejercida por otro, sin 2) la planificación local opera en un sistema prejuicio de la vigencia de los principio de muy pequeño; 3) ni el ámbito nacional ni coordinación y subsidiaridad. el local están en condiciones de percibir la especificidad de las estructuras económicas, 1.4. Regionalización sociales y políticas de carácter regional y

sus coyunturas de desarrollo; 4) sin un Jurídicamente la región es una entidad sistema regional sería muy difícil obtener territorial cuya existencia es producto de un grado significativo de coordinación una construcción política que, como lo entre los distintos planes de ámbito local. explica Trujillo (2 007), es más que el espaSegún la LOOT, la autonomía que cio físico: se refiere a las instituciones que brinda el Estado a los entes territoriales, gobiernan a una población con intereses les da la facultad de establecer regiones de comunes, asentada en un territorio deliplaneación y gestión, generando regiones mitado por fronteras que en un momento donde se establecen relaciones geográ- dado pueden no depender de la geografía ficas, económicas y funcionales a partir sino de las decisiones humanas. Según Fede la noción de complementariedad. Así rrando (1 992, citado en Trujillo, 2 007) la mismo, el Gobierno Nacional, a través de región, desde el punto de vista sociológiincentivos fiscales, promueve la conforco, establece tres elementos centrales: un mación de esquemas asociativos como: elemento espacial, dado por las caracterísregiones administrativas y de planificación, ticas biofísicas embarcadas dentro de un regiones de planeación y gestión, provincias territorios 36 contexto de apropiación socio-política; administrativas y de planificación, y áreas una conciencia regional: refiriéndose a la metropolitanas. La regionalización tiene 248 Daniel CalDerón ramírez, Klaus Frey como objetivo que las entidades territoconstrucción social con diferentes visioriales económicamente desarrolladas se nes del fenómeno, permite analizar las

asocien con las más débiles, con el fin de características del riesgo, anteriormente hacer efectivos los principios de subsidiaignoradas, relacionadas con el carácter de ridad, equidad territorial, equidad social, complejidad e incertidumbre, generando sostenibilidad ambiental y equilibrio teuna percepción más amplia del riesgo con rritorial. Igualmente, el Estado promueve nuevas estrategias para gestionarlo. procesos asociativos entre entidades terriEn primer lugar, a nivel mundial, petoriales nacionales y las de países vecinos y ro específicamente en América Latina y el fronterizos tendientes a la conformación sudoeste asiático, el riesgo