CASTELLS - Haciendas locales, autonomìa y responsabilidad fiscal

Haciendas locales, autonomía y responsabilidad fiscal Antoni Castells La importancia de los procesos de descentralización política L os aires de los tiempos muestran hoy en todas partes la fuerza vigorosa de los procesos de descentralización política. En Europa, por ejemplo, en los últimos 20 años el panorama de la mayoría de los países ha cambiado profundamente. Los viejos estados-nación europeos han emprendido reformas políticas que suponen un cuestionamiento básico de la distribución territorial del poder político. En España, la Constitución democrática de 1978 dio paso al Estado de las autonomías; en Francia, aunque siempre más prudentemente, la presidencia de Mitterrand alumbró la regionalización; en el Reino Unido, el gobierno de Blair puso en marcha un proceso que va a dar amplios márgenes de autonomía a Escocia y Gales; en Italia está a la orden del día la reforma constitucional en un sentido federal; la República Federal de Alemania ha tenido que adaptar su sistema federal para acoger a los nuevos Lánder del este; Bélgica, por fin, ha devenido un Estado constitucionalmente federal. Estos procesos de descentralización se producen, además, a la vez que se consolida y avanza el proceso de integración política europea. Estas dos tendencias tienen lugar al mismo tiempo y se producen como consecuencia de la crisis del Estado-nación tradicional. No son contradictorias, sino que se refuerzan entre sí: el proceso de integración política europea es la garantía de que la descentralización no Catedrático de Hacienda Pública, Universidad de Barcelona.

Gestión y Política Pública, vol. VIII, núm. 2, segundo semestre de 1999 277 Antoni Castells Haciendas locales, autonomía y responsabilidad fiscal conduce al desmembramiento y ofrece un horizonte político aceptable; el destacado papel que debe corresponder, en cualquier caso, a los goa la vez, sólo con una descentralización política efectiva, una realidad biernos municipales. No hay auténtica descentralización política sin tan compleja, diversa y variada como la europea puede ser dirigida de otorgar a los municipios un papel esencial en la vida pública. Tal vez manera democrática, con una participación efectiva de los ciudadanos puede ser distinto en otras tradiciones y culturas políticas. Pero en la en las tomas de las decisiones. El proceso federativo se manifiesta así que nosotros estamos inmersos, es así. De ahí la importancia de en esta doble dirección histórica: al tiempo que avanzamos hacia atribuir al principio de subsidiariedad este contenido preciso, de vomodos de integración política, tienen lugar procesos de reforma, denluntad de acercar lo máximo posible la provisión de los servicios y los tro de los países, hacia modos federales. La norma, en los tiempos por centros de toma de decisión en el nivel más próximo a los ciudadanos. venir, será quizá la existencia de realidades políticas plurinacionales con un fuerte grado de descentralización política. Se trata también de una respuesta política a la globalización de la El papel de los gobiernos locales en el conjunto economía y de las relaciones productivas. A la vez que se avanza en la del sector público construcción de mecanismos de decisión y de coordinación de ámbito político supranacional, que puedan actuar de contrapeso a la globaliLa adaptación de la hacienda pública a un sistema caracterizado por

zación de la economía, se aprecia la necesidad de afirmar la identidad la existencia de diferentes niveles de gobierno debe dar respuesta a dos política de las realidades regionales y locales más inmediatas, que no cuestiones fundamentales: en primer lugar, cuáles son las funciones y quieren quedar por completo subsumidas y desaparecer en un mundo competencias que deben ser atribuidas a cada uno de estos niveles globalizado. La globalización acentúa, de hecho, la necesidad de afiry, por tanto, las necesidades de gasto que deberán afrontar; en segunmar la propia identidad. do lugar, cuáles son sus líneas básicas de financiamiento y en parTambién en América Latina se ha producido este tipo de procesos, ticular, por lo que se refiere a los gobiernos subcentrales, cuál debe ser que la importancia relativa de los ingresos tributarios y de las subvenciones procedentes del gobierno central. La segunda cuestión es, en han planteado de manera nueva el tema del carácter federal o unitario de cierta medida, instrumental de la primera, pero tiene unas implicaciolos países en América Latina. Este retorno a los orígenes ha significado nes de gran magnitud, puesto que su desarrollo debe permitirnos obque en los países federales se vuelva a examinar el federalismo bajo una tener algunas conclusiones útiles para el diseño de las haciendas perspectiva contemporánea y con miras a renovar su carácter descentralimunicipales, y a ella vamos a referirnos en los apartados ulteriores. zador postulado en los orígenes de las repúblicas que lo adoptaron [...] En La distribución de funciones y competencias entre distintos niveles los países unitarios, la reforma descentralizadora asume modalidades

de gobierno suele ser producto de múltiples y muy diversos factores, de diversas [...] Aun en aquellos que poseen un territorio menor, se progresa entre los cuales los de tipo histórico, cultural y, sobre todo, político, hacia la descentralización. Una característica que muestran estos países es el surgimiento de regiones como un espacio físico más amplio que los desempeñan un papel relevante. También existen razones de tipo antiguos departamentos y provincias. Sin embargo, cada país asume el económico. La teoría del federalismo fiscal se ha encargado de deproceso descentralizador de una manera específica, según la tradición hismostrar que un conjunto de razones aconsejan, en el estricto terreno tórica, su cultura política y el proyecto nacional que ha adoptado.? de la eficiencia económica, atribuir la prestación de un buen número de servicios y responsabilidades públicas a los gobiernos subcentrales Estos procesos de descentralización tienen características muy disy, en concreto, a los gobiernos locales. Bird (1993) señala que hay aos tintas entre sí. En todos ellos existe, sin embargo, como rasgo común: 3 Así es, también, en América Latina, donde señala Verduga (1996) que “se asiste a la emergencia de un nuevo municipio. El fortalecimiento de la comuna es parte de la actual reforma del 1 Verduga, 1996, p. 62. Estado. Dentro del proceso de descentralización, el nuevo papel del municipio es decisivo. No 2 Verduga, 1996, p. 63. Para un resumen de las principales características de estos procesos, hay descentralización sin fortalecimiento de la vida comuna?”, p. 64. véase también Aghón, 1996b, cuadro 1, p. 144. 1 Véase Castells, 1988, p. 10.

278 Antoni Castells Haciendas locales, autonomía y responsabilidad fiscal enfoques posibles al abordar la descentralización fiscal. Uno es el Cuadro 1. Participación de los diferentes niveles de gobierno enfoque top-down, que trata de justificarla en función de los intereses en el gasto total del sector público del gobierno central o del interés general, o de la eficiencia global, (en % sobre los gastos totales consolidados)! según son percibidos por el gobierno central. Otro es el enfoque bottom1980 E CC C E _L C EL up, que la justifica por el valor genuino que se concede a algunos valores políticos que se consideran positivos y que, a su vez, contribuyen a Australia 49 44 7 53 41 6 Austria 68 14 18 686 146 186 una mejora de la eficiencia económica, como son la autonomía local, la Bélgica ] 84 - 16 888 128 diversidad, la posibilidad de que exista un amplio campo de opciones Canadá 40 39 21 407 41% 197 de políticas públicas que en cierto modo compiten entre sí, la particiDinamarca 37 — 63 46 - 54 pación y la existencia de mecanismos que faciliten la responsabiEspaña 90 - 10 678 216 126 lización y la rendición de cuentas (accountability) de los gobernantes Estados Unidos 58 18 24 55% 21% 248 ante los gobernados. Es en este enfoque, cada vez más extendido, Francia 83 - 17 81 - 19 donde cabe entender tanto las razones últimas de los procesos de Grecia 96 4 89 - 111

descentralización que se están produciendo en todo el mundo como la Irlanda 68 - 32 718 - 998 justificación básica del principio de subsidiariedad. Italia 7. - 27% La realidad nos presenta, sin embargo, una gran variedad de situaPaíses Bajos 69 = 31 72 = 28 ciones cuando examinamos cuál es el grado de descentralización del Portugal 94 - 6 910 - 96 sector público. El cuadro 1 muestra la participación de los distintos Noruega 63 - 37 646 -— 36% niveles de gobierno (central, estatal en los países federales o “cuasifeRep. Fed. de Alemania 57 22 19 62 20 18 Reino Unido 71 = 29 73 - 27 derales”, y local) en el gasto total consolidado del conjunto de las Suecia 55 —- 45 65 —- 358 administraciones públicas de un grupo de países. En concreto, se trata Suiza. 47 29 24 52% 28 218 de 24 países: 15 de ellos europeos (y todos, salvo Suiza y Noruega, miembros de la Unión Europea), 3 países federales desarrollados no 1985 europeos (Australia, Canadá y Estados Unidos) y 6 países de América Argentina 65 35 2? 54 46 .2 Latina, cuya inclusión ha parecido útil, a pesar de ciertas limitaciones Brasil 67 24 9 648 268 108 en la información estadística disponible. El cuadro nos permite apreChile? 904 — 10% nd. nd nd. ciar situaciones claramente contrastadas tanto por lo que se refiere al Colombia 705 235 75 nd. nd. nd

grado de centralización del sector público, como al de la importancia de México? 91 9 0% 828 188 2 los gobiernos locales. En lo que toca al primero, podemos distinguir Perú nd. nd. n.d. 80 12 8 entre tres grupos de países: Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional, 1987 y 1996. 1 C = gebierno central, E = gobierrros estatales, L = gobiernos locales. e El primero es el grupo de países con un grado de descentraliza2 La fuente utilizada indica que “los datos sobre operaciones de gobiernos locales con gastos de anenos de 5% de los gastos totales combinados en todos los-niveles de gobierno no son publición elevado. Podríamos incluir aquí aquellos en los que el peso cados”, p. 9, del gobierno central en el gasto público total es inferior a 65%. : Consolidación calculada a partir de los ingresos de los gobiernos subcentrales. Está formado por países federales, como Canadá (40%), Suiza 1988. 5 1986. (52%), Australia (53%), Estados Unidos (55%) y la República 6 1994, Federal de Alemania (62%), y por los países nórdicos de Europa, 7 1991. 8 1993. como Dinamarca (46%), Noruega (64%) y Suecia (65%), que se 2 1989. 5 Bird, 1993, p. 208. 280 281 Antoni Castells Haciendas locales, autonomía y responsabilidad fiscal encuentran en la frontera. España (67%) y Austria (68%) se hasector público) integrado casi exclusivamente por los países de

llan también en la frontera. Entre los países latinoamericanos, la Europa latina (España, Bélgica, Grecia y Portugal) y por Argentina (54%) y Brasil (64%) deberían ser incluidos dentro de Australia. Todos los países de América Latina de los que se este grupo. dispone información! entrarían también en esta categoría. e Un segundo grupo es el constituido por los países con un grado de centralización intermedio, que podemos situar entre 65 y La realidad parece mostrar, pues, que a pesar de las manifesta80%. Forman parte del mismo, aparte de los que hemos situado ciones políticas en favor de la descentralización, y del papel destacaen la zona fronteriza, Irlanda (71%), Países Bajos (72%), Italia do que se quiere que desempeñen en la misma los gobiernos locales, (713%) y el Reino Unido (73%). En América Latina, Colombia en algunos países la importancia del nivel de gobierno local es aún (70%) entraría dentro de esta categoría. muy reducida dentro del ámbito total del sector público. También es e Finalmente, un tercer grupo es el constituido por los países con cierto, sin embargo, que los países latinos, donde menor es el peso de un elevado grado de centralización, que son aquellos en los que los gobiernos locales, son los únicos en los que en los últimos 15 años el gobierno central absorbe 80% o más del total del sector públise ha producido un aumento, aunque modesto, de su importancia preco. Forman parte del mismo Francia (81%), Bélgica (88%), supuestaria y una intensificación del proceso de descentralización. Grecia (89%) y Portugal (91%) en Europa, y Perú (80%), México Las cifras del cuadro 1 nos indican la gran diversidad de situa-

(82%) y Chile (90%) entre los países seleccionados de América ciones que se presentan en cuanto al peso presupuestario de los goLatina. biernos locales. Dentro sólo de la Unión Europea, el porcentaje muestra una relación de 6 a 1 entre el 54% de Dinamarca y el 9% de Sin tratar de extraer conclusiones generales de estas cifras, podePortugal, que traducida en gasto efectivo por habitante (habida cuenmos subrayar que los países más descentralizados son los federales y ta de que tanto el peso del sector público en relación con el PIB como los nórdicos, mientras que los que muestran un más elevado grado de el PIB por habitante son superiores en Dinamarca que en Portugal) se centralización son los latinos. Esta clasificación se corresponde basconvertiría en una proporción de 14 a 1.7 Es decir, los gobiernos lotante fielmente con la que obtenemos al tratar de examinar cuál es el cales daneses tienen un gasto por habitante (expresado en paridades peso de los gobiernos locales en los distintos países puesto que, en de poder de compra) 14 veces superior al de los gobiernos locales de general, se cumple la regla de que este peso es más elevado cuanto Portugal. más descentralizado es un país, aunque en algunos federales (como Estas diferencias reflejan, sin duda, el hecho de que hay una gran Australia) esta afirmación puede no verificarse. En cualquier caso, diversidad en cuanto al ámbito de responsabilidades específico de los también aquí podemos distinguir entre tres grupos de países: gobiernos locales en cada país. Sin embargo, también es posible identificar en casi todos los paises lo que podríamos denominar núcleo

e Un primer grupo con fuertes gobiernos locales, en los que su duro de servicios básicos suministrados en todos los casos por los gopeso presupuestario supera el 35% del conjunto del gasto públibiernos locales y que incluye los servicios de limpieza y recolección de co, integrado por los países nórdicos (Dinamarca, Suecia y Nobasura, alumbrado, alcantarillado, parques, transporte urbano, ruega). bomberos, urbanismo básico, y en muchos casos suministro de agua, e Un segundo grupo en el que los gobiernos locales tienen un peso intermedio, comprendido entre 15 y 35% del conjunto del gasto 6 La fuente estadística utilizada no proporciona información desglosada que distinga entre público, integrado por la mayoría de los países federales los gobiernos estatales y los gobiernos locales de Argentina y México. De acuerdo con los datos (Estados Unidos, Suiza, Canadá, República Federal de Aleproporcionados por Aghón (1996b), en 1991 el peso de los gobiernos locales en Argentina repremania y Austria) y otros países europeos (Irlanda, Países Bajos, sentaba 8.7% del total del sector público (cuadro 3, p. 151). 7 El peso del gasto público sobre el PIB en Dinamarca es de 55.5% y en Portugal de 40.3%; el Reino Unido, Italia y Francia). PIB per cápita en relación con la media europea expresado en paridades de poder de compra es e Un tercer grupo con débiles gobiernos locales (menos de 15% del 116.3 en Dinamarca y 69.0 en Portugal. Véase Eurostat, European Economy, núm. 64/1997

(cuadros 9 y 71). 282 283 Antoni Castells Haciendas locales, autonomía y responsabilidad fiscal policía local, servicios de bienestar y participación en la gestión de pales de objetivos. En primer lugar, un objetivo de suficiencia, en el infraestructuras.3 sentido de que los ingresos de los que se nutre deben garantizar la Hay que señalar, finalmente, que el peso presupuestario es un prestación, al nivel que se considere suficiente, de los servicios que buen indicador, pero no el único, del grado de centralización del secestos gobiernos tienen encomendados. En segundo lugar, un objetivo tor público. Los gobiernos locales podrían tener una participación elede autonomía, en el sentido de que estos ingresos han de permitir a vada en el gasto público total y, en cambio, un grado de autonomía los gobiernos locales poder ejercer la autonomía política que les es política real solamente modesto. La cifra de gasto público no es, en reconocida y que les permite responsabilizarse políticamente, ante realidad, un indicador perfecto, ni siquiera aproximado, de la capacisus ciudadanos, de sus propias decisiones. En tercer lugar, un objetidad del nivel de gobierno eorrespondiente para poder ejercer un poder vo básico de igualdad, en el sentido de que las diferencias de renta y político real en una determinada función. Este poder puede aparecer capacidad fiscal no sean un factor discriminante decisivo en cuanto a condicionado, o limitado, por decisiones legislativas, administrativas los niveles de servicios que pueden recibir los ciudadanos. Natuy financieras tomadas por otros niveles de gobierno. Así, por ejemplo, ralmente, estos objetivos básicos llevan concatenados algunos otros, el hecho de que el gasto público en educación aparezca muy concenque son también relevantes, como la flexibilidad, la coordinación con

trado en el gobierno local en algunos países (y es una de las razones otras haciendas, etcétera. determinantes de su elevada importancia presupuestaria) no siempre Estas haciendas se han constituido, por lo general, en torno de tres significa que la política educativa sea ejercida por este nivel de gograndes tipos de ingresos no financieros (sin incluir, por tanto, el endeubierno, puesto que existen numerosos mecanismos, de tipo legislativo damiento): los ingresos impositivos, las tasas y precios por la prestación y administrativo, a través de los cuales los niveles de gobierno de de servicios, y las transferencias procedentes de otros niveles de gobier- ámbito superior pueden incidir en el gasto de los de ámbito inferior no. De ahí que las dos grandes cuestiones a las que tradicionalmente sin que ello tenga un reflejo presupuestario significativo.? De ahí la haya habido que dar respuesta sean, por un lado, la de determinar los importancia de examinar, como una cuestión esencial, la autonomía impuestos que es más apropiado atribuir a los gobiernos locales y el real de los gobiernos locales. grado de capacidad de decisión que éstos deben tener sobre los mismos y, por otro lado, la de establecer los sistemas de subvenciones, de carácter general y específicas, que deben adoptarse. Las grandes tendencias de la hacienda local La realidad indica que estas cuestiones básicas han sido resueltas en la práctica con una gran diversidad de alternativas. El cuadro 2 preAl examinar la situación de las haciendas locales, suelen plantearse senta la estructura básica de financiamiento de un amplio conjunto de dos tipos de cuestiones de naturaleza distinta. La primera se refiere

países. La estructura entre ingresos impositivos, tasas y otros ingresos al peso presupuestario de los gobiernos locales y, eventualmente, a la y transferencias, varía de modo muy apreciable. En algunos países, necesidad de reforzarlo; la segunda, a las características que debe como Suecia, los impuestos representan casi 70% de los ingresos torevestir el financiamiento de estos gobiernos. Se trata de cuestiones tales; en otros, como Holanda, el Reino Unido e Irlanda, apenas alcandistintas, que deben ser examinadas de manera independiente, aunzan 10%. Las tasas y precios pagados por los usuarios varían entre el que es obvio que se entrecruzan en numerosos aspectos y que en 30% de la República Federal de Alemania, Australia y Suiza, y el 5% de muchas ocasiones la debilidad financiera de los gobiernos locales Suecia y el Reino Unido. Y las transferencias presentan también halla sus raíces en las características defectuosas de las modalidades grandes oscilaciones en su importancia relativa, entre el 70% del Reino de ingresos de estas haciendas. Unido, Holanda e Irlanda, y el 20% de Australia, Suecia o Suiza. Lo La hacienda local debe tratar de hacer frente a tres tipos princimismo ocurre si examinamos sólo la estructura impositiva. Mientras que en algunos países ésta se fundamenta casi exclusivamente en el 8 Goldsmith, 1992, p. 9. impuesto sobre la propiedad, en otros es sobre la renta y en algunos 9 Castells, 1988, pp. 45 ss. sobre alguna manera de imposición sobre la actividad económica.

284 285 Haciendas locales, autonomía y responsabilidad fiscal Antoni Castells Cuadro 2. Estructura de ingresos de los gobiernos locales (en % sobre el total de ingresos) Australia Canadá Dinamarca España EUA Francia Holanda Ilan; Grasa; ort guga al Rein: o 1 99U 5n idi o R 19F 9A 1 Su 1e 9c 9i 4a i S 1u 9i 9zi 3a Br 1a 9s 9i 3l C 1hi 9le 8 8 Col 1o 9m 8b 6i a 19P 9er 5ú 1995 1993 1995 1994 1994 1995 1995 19% A Ingresos 30.0 29.2 10.8 34.2 69.0 47.8 13.3 32.8 42.2 14.7 impositivos 43.1 38.8 46.9 33.0 41.1 43.8 10.3 63 e Impuestos sobre 4.1 - 29.9 69.0 41.0 - - la renta - 43.8 - 1.9 e Impuestos sobre 20.0 19.5 10.7 3.9 - 6.6 4.3 18.4 16.9 la propiedad 43.1 33.0 3.0 15.0 31.1 Qee 3.9 e Impuestos sobre bienes, servicios 3.0 5.6 - 0.4 - 0.2 8.0 14.4 y actividades - 0.5 0.1 6.0 717 0. 0.4

Tasas y otros 18.0 13.3 6.0 31.8 4.2 25.2 8.6 29.3 10.8 ingresos 29.2 12.8 71 18.0 12.6 17.7 7.4 Ingresos patrimoniales 6.0 8.1 10.4 6.5 7.4 8.5 13.5 2.2 0.1 32.4 y de capital 11.6 25 2.9 5.0 8.0 2.1 12.1 Tot pa rl o pir oe sc ursos 84.9 54.1 56.9 56.0 61.7 63.6 29.8 258 5 44 6. .0 0 5 40 9. .6 4 2 77 2. .2 8 272 7y . .5 5 8 10 9. .6 4 8 11 8. .5 5 63 45 ..4 6 6 34 5. .3 7 453 6. .1 9 547 2. .1 9 Transferencias 16.1 45.9 43.1 44.0 38.3 36.4 70.2 742 Total ingresos 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 no financieros 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional, 1996. e El tercero es el modelo de los países latinos. Sus caracteristicas No resulta fácil, a partir de esta diversidad, realizar generalizabásicas son la debilidad de los gobiernos locales, que suelen no ciones. Con todo, pueden destacarse, probablemente, cuatro grandes modelos de hacienda local: alcanzar el 15% del sector público; el peso apreciable de las transferencias intergubernamentales (en torno de 50%); y la pree El primero es el modelo de los países europeos nórdicos. Está sencia, dentro del campo de la imposición local, de dos grandes caracterizado por el fuerte peso de los gobiernos locales en el figuras impositivas dominantes: una sobre la propiedad y otra, con distintas variantes, sobre la actividad económica. Con todos conjunto del sector público (en torno de 50%), la apreciable importancia de los ingresos impositivos y, dentro de ellos, el papel los matices que sin duda habría que establecer, los gobiernos predominante, y casi exclusivo, de la imposición sobre la renta, locales de los países de América Latina entrarian también en esta categoría.10 sobre la cual, además, los gobiernos locales suelen tener amplios márgenes de capacidad de decisión. e Finalmente, cabría definir un cuarto modelo, correspondiente a El segundo modelo es el anglosajón. Incluye países unitarios, los países federales europeos, todos ellos de tradición germánica

(República Federal de Alemania, Austria y Suiza), caracterizado como el Reino Unido e Irlanda, y federales, como Australia, Canadá y Estados Unidos. Salvo Australia, se trata de países por la existencia de gobiernos locales de un peso intermedio (en con un peso apreciable de los gobiernos locales (entre 20 y 30% torno de 20% del conjunto del sector público), importancia más

del conjunto del sector público), una importancia destacada de bien reducida de las transferencias intergubernamentales, e las transferencias intergubernamentales y un predominio casi ia mbs po ol su it co i ónd el loi cam lp . uesto sobre la propiedad dentro del campo de la inf1 o0 rmV aé ca is óe n el d ic su poa nd ir bo l e.2, Vd éo an sd ee tse a mbm iu ée ns ,t ra e n l ea ste as tr mu ic st mu ar a líd ne e a,i ng Ar ge hs óo ns d (e 1 99l 6os 4 ),p aí cs ue as d rd oe s l 2o s y qu 3,e p.e xi 1s 0t 7e . 287 286 Antoni Castells Haciendas locales, autonomía y responsabilidad fiscal ingresos tributarios procedentes de la participación en el imCuadro 3. Subvenciones en el financiamiento de los gobiernos locales puesto federal sobre la renta. (en % de los ingresos totales) 1972 1978 1986 1995 La diversidad de modelos no ha impedido que la problemática de Australia 17.9 22.6 20.8 16.1 las haciendas locales tenga algunos rasgos básicos comunes a todos Canadá 47.41 48.7 46.8? 45.9 ellos. Desde una perspectiva histórica, cabría quizá distinguir dos Estados Unidos 37.9 44.2 37.14 38.3% grandes etapas. La primera está comprendida entre el final de la Francia 33.98 43.3 34.7 36.4 segunda Guerra Mundial y mediados de los años setenta. Durante

Reino Unido 45.5 47.5 47.0 72.8 esta etapa, la expansión del Estado de bienestar (que pasa de 20-25% REA 29.8 29.9 28.1 27.5 a 40-45% del PIB) discurre en paralelo al aumento muy apreciable del Suecia 28.2 25.4 22.2 19.45 peso de los gobiernos subcentrales, y en especial, de los gobiernos loFuente: Government Finance Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional, diversos años. cales. Esta etapa está caracterizada por la fuerte expansión del gasto 11971. 2 1985. público local, a consecuencia del aumento de las necesidades de gasto de 3 1993. los servicios locales, tanto por el crecimiento de su demanda como de su 4 1987. costo real de prestación. Las dificultades que plantean los impuestos 5 1994. 6 1973. típicamente locales, por lo general rígidos e inflexibles a la variación de la renta, para atender estas necesidades crecientes de gasto, condujeron a un aumento muy importante de las subvenciones procevisto, son los mismos, ni la situación financiera es semejante, ni las dentes de gobiernos de ámbito superior. circunstancias económicas concretas son similares. Es lógico, pues, Sin embargo, a partir de los años setenta la situación experimenta que la manera de reaccionar ante un empeoramiento de la situación algunos cambios apreciables. Por una parte, se produce una desacede las haciendas locales tampoco lo haya sido.!? Ello conduce, como es

leración del ritmo de crecimiento de la economía que hace más difícil lógico, a distintos tipos de estrategias. Walzer et al. (1992), por ejemal gobierno central atender las necesidades de financiamiento de los plo, distingue entre las estrategias encaminadas a incrementar los gobiernos subcentrales, sin incurrir él mismo, por su parte, en elevaingresos y, dentro de ellas, las que se basan en las tasas aplicadas a dos déficit públicos. Por otra parte, se observan también los graves los usuarios de los servicios y las que se dirigen a aumentar los inconvenientes de todo tipo, político y financiero, que puede acarrear impuestos; las de gasto, dentro de las cuales identifican 12 estrategias una excesiva dependencia de las haciendas locales respecto de las que no recurren a acciones de personal (eliminar programas, reducir subvenciones procedentes de otros gobiernos. En esta etapa se apregastos de inversión, diferir pagos, etc.) y otras 7 basadas en la reduccia una mayor preocupación por evitar la falta de transparencia del ción de los gastos de personal (congelaciones salariales, congelaciones costo de los servicios y de responsabilidad fiscal (accountability) que de plantillas, etc.); las estrategias de gestión basadas en mejoras de genera una situación de este tipo. El resultado es una reducción productividad; y las que se basan en la delegación de responsabilide la importancia relativa de las subvenciones en el financiamiento de dades a través de la contratación externa y la cooperación.!3 los gobiernos locales, que puede constatarse de modo bastante geneEl hecho esencial que caracteriza el periodo reciente de las hacienralizado en casi todos los países (cuadro 3) y una mayor preocupación das locales es la constatación de que las tres vías que se han utilizapor la contención del gasto público y el saneamiento de las haciendas do tradicionalmente para financiar la expansión del gasto local tienen locales. unos límites evidentes: los impuestos tradicionales sobre la propiedad Esta preocupación se traduce de diversa manera en los distintos y la actividad económica plantean problemas de rigidez en la evolupaíses. Entre otras razones, ni los modelos de hacienda, como se ha 11 Owens y Norregaard, 1991, pp. 4-5. 12 Mouritzen y Nielsen, 1992, cuadro 4.2 y pp. 43-45. 13 Walzer et al., 1992, cuadro 9.2, pp. 142 ss. 288 289 Haciendas locales, autonomía y responsabilidad fiscal Antoni Castells ción de la base gravable: las subvenciones procedentes de los gobierrios; privatizando, en algunos casos, su gestión; o bien revisando la política de subvenciones a determinadas actividades privadas que no nos de ámbito superior se hallan limitadas por las políticas de deberían recibir subsidio. contención del déficit de estos gobiernos; y el aumento del déficit y

5. Se aprecia el surgimiento de formas múltiples de colaboración o el endeudamiento locales tiene unos costos intrínsecos y resulta tam- “partenariado”, entre la actividad pública local y los intereses privabién condicionado por los compromisos generales del sector público dos. Estas iniciativas pueden adquirir modalidades muy diversas y en este terreno. están justificadas por la existencia de proyectos de interés público, Por ello, las grandes líneas actuales de reforma de las haciendas

que ofrecen oportunidades de rentabilidad y que, sin embargo, no polocales han de tender, bien a explorar nuevas formas de ingresos, bien drían materializarse sin la aportación financiera y el respaldo polítia racionalizar y mej