CC - A096-2017

Auto 096/17 Referencia Expediente T-3287521 (AC). Por medio del cual se hace seguimiento a las órdenes impartidas en la Sentencia T774 de 2015.

Magistrado Sustanciador:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecisiete (2017) La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa, y los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido el siguiente, AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Mediante Sentencia T-774 de 2015 la Corte Constitucional declaró finalizado el estado de cosas inconstitucional verificado a partir del Auto 110 de 2013 en la administración del régimen pensional de prima media con prestación definida gestionado por el Instituto de Seguros Sociales ISS y la

Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones.

2. La decisión se adoptó luego de constatar que se superaron las condiciones dispuestas en la jurisprudencia constitucional para mantener la intervención judicial excepcional, intensa y transitoria propia de esta figura. La Corte encontró una notable mejoría en la situación de los derechos fundamentales de los usuarios de la entidad al confrontar el escenario presente al inicio de la intervención en junio de 2013 y el existente al momento de proferir el fallo el 18 de diciembre de 2015.

3. En particular, advirtió el restablecimiento de las propiedades de efectividad y protección inmediata de la acción de tutela debido a la disminución de las

demandas interpuestas, la reducción de los fallos estimatorios y el descenso de las sentencias incumplidas. Encontró, además, una mayor coordinación entre las entidades responsables de la administración y supervisión del sistema de pensiones, el desbloqueo de sus actuaciones y un progreso considerable en la oportunidad y calidad de los trámites prestacionales realizados por la administradora.

4. Pese a lo anterior, la Corte entendió que era necesario adoptar medidas estructurales encaminadas a evitar la repetición de las acciones y omisiones que produjeron el escenario de infracción constitucional y atender situaciones problemáticas asociadas al reconocimiento de pensiones, el cumplimiento de fallos judiciales y la completitud de las historias laborales que, aunque en menor escala, continuaban impactando sistemáticamente el goce de los derechos fundamentales de los usuarios.

5. En escrito radicado el 29 de marzo de 2016 el Director de la División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial pidió a la Sala Novena de Revisión aclarar la Sentencia T-774 de 2015 “en el sentido de si se continúa con la ejecución de los procesos de cobro coactivo por multas impuestas por incidente de desacato o se terminan por orden judicial…”. El peticionario sostuvo que la aclaración de la sentencia resultaba necesaria, pues para “impartir instrucciones a las diferentes Direcciones Seccionales de Administración Judicial, es importante tener claridad [sobre] qué trámite se debe llevar a cabo, si se continúa con la ejecución de los procesos de cobro coactivo por multas impuestas por incidentes de desacato, siguen suspendidos o se

terminan por orden judicial, y por otro lado con los procesos de cobro coactivo por incidente de desacato de antes del 05 de junio de 2013 que trámite se llevaría a cabo”. A través de Auto 155 de 2016 la Corte rechazó por extemporánea la petición.

6. Mediante escrito del 06 de septiembre de 2016 el presidente de Colpensiones solicitó la apertura de incidente de cumplimiento de la Sentencia T-774 de 2015 con el propósito de que se adoptaran las medidas necesarias para materializar las directrices sobre sanciones por desacato fijadas durante el proceso.

7. A través de Auto 532 de 2016 la Sala Novena de Revisión asumió competencia provisional para constatar el acatamiento de la Sentencia T-774 de 2015. En la misma providencia ordenó suspender el cobro persuasivo y coactivo de las multas que se impusieron por desacato a los servidores de Colpensiones entre el 05 de junio de 2013 y la fecha de comunicación de la Sentencia T-774 de 2015 y remitió copia de la petición a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a la División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría Delegada para los Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social, a la Contraloría General de la República y a la Superintendencia Financiera de Colombia para que, de encontrarlo pertinente,

se pronunciaran sobre la solicitud.

8. El Ministerio de Trabajo, en escrito del 07 de diciembre de 2016, coadyuvó la solicitud de Colpensiones al considerar que los jueces relacionados en la 2 petición han desconocido la jurisprudencia constitucional sobre sanción por desacato. La Superintendencia Financiera de Colombia, por su parte, reprodujo fragmentos de la información remitida por Colpensiones pero se abstuvo de asumir una postura frente a la petición. La Contraloría General de la República, a su vez, comunicó que se abstenía de conceptuar sobre el particular. Las restantes entidades no allegaron comunicación alguna.

9. El 2 de noviembre de 2016 la Corte le solicitó al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Superintendencia Financiera de Colombia, a la Defensoría del Pueblo, a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría Delegada para los Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social que informaran las medidas que habían adoptado para el efectivo cumplimiento de la Sentencia T-774 de 2015. Salvo esta última, las entidades requeridas rindieron el reporte solicitado.

10. En providencia del 10 de noviembre de 2016 la Corte le ordenó a Colpensiones rendir informe en relación con el cumplimiento del fallo. La entidad dio respuesta al requerimiento a través de reporte del 12 de diciembre del mismo año.

11. En providencia del 29 de noviembre de 2016 la Sala solicitó colaboración a la Coordinación del Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de

la Universidad Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario, a la Dirección del Departamento de Derecho Laboral de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, al Departamento de Seguridad Social, Mercado de Trabajo de la Universidad Externado de Colombia, a la Confederación Democrática de Pensionados CDP, a la Confederación General de Trabajadores CGT, a la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia CUT y a la Confederación de Trabajadores de Colombia CTC, para que, si lo encontraban procedente, emitieran concepto en relación con el grado de cumplimiento de las órdenes estructurales dictadas en la Sentencia T-774 de 2015 y para que informaran si habían sido convocadas a los espacios participativos dispuestos para la implementación del fallo. Las universidades se abstuvieron de rendir el concepto solicitado pero informaron que no fueron llamadas a proceso alguno por parte de Colpensiones. Los sindicatos, por su parte, no remitieron comunicación alguna.

12. El 12 de julio, el 12 de septiembre y el 12 de diciembre de 2016

Colpensiones remitió informes trimestrales de cumplimiento a la sentencia.

13. Bajo esa óptica, la Sala procede a realizar seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia T-774 de 2015. Para el efecto, reiterará la jurisprudencia constitucional alusiva a las facultades del juez de tutela frente a la materialización de sus decisiones en el marco de sentencias estructurales, sintetizará las órdenes objeto de monitoreo, estudiará el nivel de acatamiento de las mismas y, finalmente, adoptará las decisiones que sean del caso.

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II. CONSIDERACIONES Las facultades del juez de tutela frente a la materialización de las decisiones impartidas en el marco de un estado de cosas inconstitucional.

El trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.

14. El artículo 86 superior establece que toda persona tiene derecho a ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquél, respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.

15. La acción de tutela, de este modo, constituye el más valioso instrumento de salvaguarda judicial de los derechos y libertades constitucionales. A partir de su configuración en la Carta la jurisprudencia de esta corporación ha reafirmado su carácter de derecho fundamental “a través del cual se garantiza la protección de los demás derechos fundamentales, los cuales sin ella, comprometerían su eficacia”.1 La Sentencia T-774 de 2015 sintetizó los principios orientadores del amparo constitucional en estos términos:

[E]ste instrumento judicial se caracteriza por ser i) subsidiario, porque solo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz, o cuando está ante la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable; ii) inmediato, debido a que su propósito es otorgar sin dilaciones la protección a que haya

lugar; iii) informal, en tanto su ejercicio no requiere apoderado judicial, su trámite es sencillo y no se encuentra sometido a mayores requisitos y ritualidades; iv) específico, ya que se creó como mecanismo de especial protección de los derechos fundamentales; v) oficioso, pues exige un papel activo y comprometido de la autoridad judicial en la dirección del proceso y la salvaguarda de los derechos; vi) eficaz, porque requiere que el juez constitucional adopte de manera oportuna y precisa las medidas necesarias para materializar la protección otorgada y vii) preferente, ya que sus términos son breves y perentorios y desplaza la instrucción de los demás trámites que esté conociendo el respectivo despacho judicial.

16. Estos principios irradian todo el trámite de la acción de tutela y le imponen a la autoridad judicial múltiples deberes oficiosos. Entre ellos, i) interpretar adecuadamente la solicitud de tutela y analizar íntegramente la problemática planteada; ii) identificar los hechos generadores de la afectación y sus posibles

1Sentencia C-483 de 2008. 4 responsables; iii) integrar debidamente el contradictorio y vincular al trámite a las personas o entidades que puedan estar comprometidas en la afectación iusfundamental y en el cumplimiento de una eventual orden de amparo; iv) decretar y practicar de oficio las pruebas que resulten necesarias para despejar la incertidumbre fáctica y jurídica que se cierna sobre el asunto; v) dictar medidas cautelares cuando advierta la necesidad de evitar que la amenaza contra un derecho fundamental se transforme en vulneración o, que

habiéndose constatado la existencia de una infracción, ésta se torne más gravosa para la integridad de los bienes constitucionales involucrados; vi) valorar la situación de vulnerabilidad de las personas y considerar sus condiciones materiales de existencia, en armonía con lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Política; vii) proteger adecuadamente los derechos amenazados o vulnerados incluso si el accionante no los invocó expresamente y viii) ejercer activa, y oficiosamente, sus poderes de cumplimiento y desacato para lograr la materialización de las sentencias estimatorias.2

17. El contenido de las órdenes dictadas por la autoridad judicial es crucial en el propósito de materializar la protección de los derechos infringidos. Por esa razón, para establecer el remedio constitucionalmente adecuado el juez debe “considerar las violaciones específicas y tomar las medidas que de manera directa y oportuna le permitan garantizar la salvaguarda de los derechos conculcados”.3 Esta última labor, ha dicho la Corte, “exige que las órdenes que se impartan como consecuencia de la concesión del amparo tengan un grado de especificidad que facilite su ejecución”.4

18. El artículo 23 del Decreto 2591 de 1991 orienta esa tarea. La norma precisa que las órdenes consignadas en los fallos de tutela estimatorios deben asegurar que quien formuló la acción goce plenamente de los derechos fundamentales que le fueron vulnerados y que, si es posible, retorne a la situación en la que se encontraba antes del momento de su lesión. Si la infracción denunciada se presentó a raíz de una omisión, el fallo debe asegurar

que la conducta omitida se realice. Si, en cambio, la tutela se promovió ante la amenaza de un derecho fundamental, el juez debe ordenar que cese e impartir las medidas necesarias para evitar que el derecho comprometido vuelva a ser 2Sentencias T-774 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-255 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-065 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-194 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-235 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-710 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-344 de 2011 (M.P. Humberto Sierra Porto) y T327 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). También se pueden consultar las providencias T-502 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-288 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), A203 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda), T-1020 de 2004 (M.P. Humberto Sierra Porto), T-693 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), A-227 de 2006 (M.P. Humberto Sierra Porto), A-234 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), A-308 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), A-150 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C483 de 2008, entre otras. 3Sentencia T-774 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) 4Sentencia T-226 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)

5 perturbado, violado o restringido. La disposición, en todo caso, establece una cláusula que otorga amplia discrecionalidad a la autoridad judicial para adoptar todas las medidas que estime necesarias para alcanzar la protección reclamada, y puntualiza que “el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto”.

19. Así mismo, la jurisprudencia de esta corporación ha clasificado las órdenes de protección en simples y complejas. Una orden es simple “cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto”. Una orden de tutela es compleja, por el contrario, “cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno.5 Las órdenes complejas, igualmente, son ‘mandatos de hacer que generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una determinada política pública”.6

20. La orden de tutela debe ser acatada dentro de las 48 horas siguientes a su comunicación o, en su defecto, en el plazo distinto que, atendiendo a la complejidad del asunto, disponga la autoridad judicial. Las órdenes de

protección deben ser cumplidas de buena fe, esto es, en los precisos términos y condiciones establecidas en ellas, sin oponer barreras burocráticas u otros obstáculos fácilmente superables. El cumplimiento de buena fe implica, así mismo, que el responsable de su obedecimiento se abstenga de efectuar un cumplimiento meramente formal que no responda al verdadero espíritu de la protección. En su deber, entonces, interpretar la decisión y realizar la salvaguarda más amplia posible, buscando el cumplimiento real, efectivo e integral de la orden (goce efectivo del derecho), superando cualquier ambigüedad que se pudiera presentar en el contenido de la misma.

21. El incumplimiento de una orden de tutela es un asunto grave por varias razones. De una parte, desconoce el imperativo del estado social de derecho según el cual las actuaciones de las autoridades y los particulares deben estar ceñidas a la ley en el marco de un orden justo. El desafío a la autoridad judicial, además, prolonga la vulneración del derecho amparado y agravia los derechos al debido proceso y a la administración de justicia. Lesiona, finalmente, los principios de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica, Sentencia T-226 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) 5 Sentencia T-086 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa); en este caso, en sus consideraciones, se analizó en qué condiciones puede un juez de tutela modificar, con posterioridad al momento en que se dictó una sentencia, una orden compleja, con el fin de asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales.

6 Sentencia T-086 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).

6 cosa juzgada y, sobre todo, la prevalencia del orden constitucional.

22. Por ese motivo, “la administración de justicia y, de manera especial, el juez que dictó la providencia judicial, no pueden ser indiferentes o ajenos a su cumplimiento. Este cumplimiento puede y, si es del caso debe, efectuarse aún en contra de la voluntad de quien está llamado a ello, por medios coercitivos”.7

23. La falta de obedecimiento de una orden judicial, en general, es sancionada a través de las autoridades disciplinarias y penales. El artículo 35 numeral 24 de la Ley 734 de 2002 establece que los servidores públicos tienen prohibido “Incumplir cualquier decisión judicial, fiscal, administrativa, o disciplinaria en razón o con ocasión del cargo o funciones, u obstaculizar su ejecución”.

Tratándose de la acción de tutela el artículo 53 del Decreto 2591 de manera expresa indica que “El que incumpla el fallo de tutela o el juez que incumpla las funciones que le son propias de conformidad con este decreto incurrirá, según el caso, en fraude a resolución judicial, prevaricato por omisión o en las sanciones penales a que hubiere lugar. || También incurrirá en la responsabilidad penal a que hubiere lugar quien repita la acción o la omisión que motivó la tutela concedida mediante fallo ejecutoriado en proceso en el cual haya sido parte”.

24. El juez de tutela, no obstante, es depositario de amplios poderes encaminados a materializar sus providencias. Como resaltó esta corporación “el cumplimiento de las órdenes impartidas en las sentencias de tutela ostenta una relevancia particular, derivada de la entidad de los bienes jurídicos

involucrados en un proceso de esa naturaleza. Eso explica, también, los poderes con los que fueron investidos los jueces constitucionales en aras de la eficacia de las decisiones consignadas en sus providencias”8. En esa dirección, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria y penal en que incurre una autoridad que incumple un fallo de tutela, el juez constitucional cuenta con dos mecanismos para perseguir el acatamiento de sus órdenes: los incidentes de desacato y cumplimiento.

25. Ambas figuras comparten el propósito de asegurar que la entidad pública o el particular responsable de la infracción iusfundamental satisfagan las órdenes que se le impartieron en aras del restablecimiento de los derechos vulnerados. La incidencia de estos instrumentos en la realización del derecho a la administración de justicia de los ciudadanos beneficiados por un fallo de tutela tiene que ver, precisamente, con el hecho de que doten a los jueces constitucionales de las herramientas necesarias para lograr que sus órdenes sean oportuna y plenamente cumplidas. 7 Sentencia C-367 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo).

8Sentencia T-226 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

Sentencia T-226 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

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26. De este modo, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 reconoce la competencia de los operadores judiciales para actuar con posterioridad a la adopción del fallo estimatorio hasta lograr el restablecimiento del derecho protegido o la eliminación de las circunstancias que lo amenazaban. 9 En

relación con el trámite de cumplimiento la disposición señala i) que la autoridad o persona responsable del agravio debe acatar el fallo sin demora; ii) si no lo hiciere, en las 48 horas siguientes, el juez se debe dirigir al superior responsable y requerirlo para que lo haga cumplir y abra un proceso disciplinario contra el incumplido y iii) si transcurren otras 48 horas sin obedecer el fallo, el juez “ordena abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas” para el cabal cumplimiento de la sentencia.

27. Puede ocurrir, sin embargo, que incluso entonces el incumplimiento persista. Ante tal evento opera el instrumento de desato. A través de este el juez puede sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la orden de tutela. Esto, en todo caso, no lo sustrae de la obligación de adoptar las medidas que corresponda para asegurar el cumplimiento efectivo del fallo.10

28. Bajo esa óptica, la facultad de requerir y la de adoptar “todas las medidas” que propugnen por la materialización del amparo son gestiones de impulso procesal propias del trámite de verificación al cumplimiento del fallo.

La imposición de la sanción por desacato se produce, en cambio, por la vía del trámite incidental concebido para el efecto. Tal es, de hecho, la principal diferencia que existe entre uno y otro instrumento. Mientras el primero se 9Sentencia T-226 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 10 Decreto 2591 de 1991, Artículo 27: Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la

autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenara abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 8 enfoca en la adopción de medidas que persuadan el acatamiento del fallo, el segundo, el incidente de desacato, se concentra en el juzgamiento disciplinario del servidor público o del particular incumplido, cuestión que, eventualmente, puede conducir también a que la sentencia sea satisfecha.11

29. La razón de ser de ambos mecanismos es, en últimas, lograr que la orden de tutela se ejecute. De ahí que puedan tramitarse simultánea o sucesivamente.

Lo importante, ha dicho la jurisprudencia, es que el juez de tutela logre sortear las dificultades prácticas y formales que impiden que el ciudadano disfrute de su derecho en las condiciones contempladas en la decisión que lo protegió12.

30. Las providencias que se han ocupado del tema han identificado las

diferencias que existen entre uno y otro mecanismo, sin perder de vista que ambos buscan asegurar que la salvaguarda del derecho fundamental protegido se materialice.13

31. Tres aspectos diferencian al trámite de cumplimiento del incidente de desacato14. El primero de ellos tiene que ver con el hecho de que el cumplimiento sea oficioso y obligatorio, dado el compromiso que, tras proferir un fallo estimatorio, adquiere el juez constitucional respecto del pronto y pleno cumplimiento de su decisión. El desacato, en cambio, es secundario, lo que supone que el juez deba acudir a él subsidiariamente, cuando, en los términos de la situación específica de que se trate, las medidas adoptadas en ejercicio de la verificación del cumplimiento no hayan sido suficientes para hacer cumplir la orden de protección de los derechos fundamentales.

11Sentencia T-226 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 12 “Por encima de las dificultades prácticas y trabas formales, el juez está llamado a tomar las medidas que se requieran para que, en realidad, la persona afectada pueda disfrutar de su derecho. Una sentencia de tutela no puede quedar escrita, tiene que materializarse en conductas positivas o negativas a favor de las personas cuyo derecho fue amparado”. (Sentencia T-086 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda). 13Sentencia T-226 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) 14 En este punto, la Sala apoya su exposición en la síntesis consignada, sobre el tema, en la Sentencia T-254 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), que a su vez remite a las

sentencias T-458, T-744 y SU-1158 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy). Sobre el mismo tema puede revisarse, también, la Sentencia C-367 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo), que declaró exequible el inciso primero del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en el entendido de que el incidente de desacato de las sentencias de tutela debe resolverse en el término establecido en el artículo 86 de la Constitución Política.

Sentencia T-226 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)

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32. La segunda diferencia remite a la naturaleza de la responsabilidad exigida en uno y otro escenario. Respecto del cumplimiento, la responsabilidad es objetiva. La responsabilidad exigida para imponer una sanción por desacato es subjetiva, lo cual implica demostrar la negligencia de la autoridad o del particular concernido, esto es, que entre su comportamiento y el incumplimiento del fallo existe un nexo causal sustentado en la culpa o en el dolo15.

33. La Corte ha establecido, en tercer lugar, que ambas figuras se diferencian en función de la persona que está a cargo de impulsarlas, pues, mientras el desacato se inicia a petición del interesado, el cumplimiento debe iniciarse de oficio, o cuando el interesado o el Ministerio Público lo soliciten. Sin embargo, lo advertido en ese sentido debe leerse en el contexto de los mandatos constitucionales que comprometen al juez con la efectiva salvaguarda de los derechos fundamentales.

34. Desde esa perspectiva, el trámite del incidente desacato no siempre puede supeditarse a que la persona a cuyo favor se profirió la orden de amparo

formule una petición al respecto. Si ninguna de las medidas de impulso procesal ha permitido avanzar en el cumplimiento del fallo, por circunstancias atribuibles a la conducta del obligado, el juez debe, de oficio, iniciar el incidente, para presionar por esa vía la satisfacción de las órdenes impartidas y proteger los derechos fundamentales comprometidos en cada caso.16

35. En suma, la jurisprudencia constitucional ha reconocido el amplio margen de acción que el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato les 15 Sentencia T-171 de 2009:“En este orden de ideas, siempre será necesario demostrar que el incumplimiento de la orden fue producto de la existencia de responsabilidad subjetiva por parte del accionado, es decir, debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, quedando eliminada la presunción de la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria. Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo”.

Sentencia T-226 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) 16 Por ejemplo, se puede consultar el Auto 259 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 10 conceden a los jueces de tutela, tanto para materializar las órdenes de protección impartidas en la decisión de amparo como para garantizar los

derechos fundamentales de quienes intervienen en el trámite incidental. El alcance de los poderes con que cuentan en esa materia ha sido delimitado atendiendo a la especial responsabilidad que los vincula con la satisfacción de ambos propósitos.

36. En ejercicio de esos poderes, la autoridad judicial puede valerse de las herramientas que ya se han mencionado en esta providencia. Para efectos expositivos, se clasificarán en dos grupos. Del primero harían parte todas aquellas medidas que propenden por el cumplimiento del fallo en su sentido original y, del segundo, las que suponen una alteración de aspectos accidentales de la sentencia. i) Medidas que no involucran la alteración del fallo de tutela.

37. El Decreto 2591 de 1991 compromete al juez de tutela con el pronto acatamiento de sus sentencias estimatorias. En aras de la materialización de ese propósito, lo habilita para requerir al responsable del cumplimiento, cuando hayan transcurrido 48 horas sin que las órdenes de amparo se hayan satisfecho.17 Si el requerimiento no conduce al cumplimiento del fallo, el juez adquiere competencia para adoptar, directamente, “todas las medidas” para el restablecimiento del derecho o a eliminación de las conductas que lo amenazan.

38. Eso involucra la facultad de realizar nuevos requerimientos, de practicar pruebas y, en fin, de tomar los correctivos que en su criterio puedan impulsar la materialización de lo ordenado18. También comprende, como se ha dicho, la

Sentencia T-226 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) Sentencia T-226 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) 17 Si el responsab