CC - A1029-2023

A1029-23COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversiasalrededor de contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por transferencia derecursos del Estado (…) de conformidad con el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativoconocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos porel Estado, a través de fiducias mercantiles orientadas a desarrollar programas y proyectos de interés público,independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad que ejerza su administración y vocería. REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONALSala Plena AUTO 1029 DE 2023 Referencia: Expediente CJU-2931 Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado PrimeroAdministrativo Oral del Circuito de Villavicencio y el Juzgado Promiscuo delCircuito de San Martín de los Llanos, Meta. Magistrado sustanciador:Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., primero (1º) de junio de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial la prevista en artículo241.11 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Causa judicial que origina el conflicto de competencia entre jurisdicciones.En ejercicio del medio de control de controversias contractuales, Ingisa Construcciones SAS presentó demandacontra el patrimonio autónomo “Fideicomiso San Juan de Arama - Urbanización La Esperanza” (constituido con recursos públicos del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda)[1] y administrado por la Fiduciaria Bogotá SA[2].La firma accionante alegó que, en virtud de contrato suscrito con el demandado, el 4 de julio de 2014, edificó unproyecto de viviendas de interés prioritario «destinadas a la atención de [los] hogares a los que [se] refiere la ley 1537 de2012». Aunque ejecutó la obra en debida forma, aquél se niega a pagarle la contraprestación pactada. Por tanto,pidió se le ordene desembolsarla, incluyendo intereses moratorios e indexación. 2. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Mediante auto del 26 de julio de 2021, el JuzgadoPrimero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio declaró que carecía de competencia para tramitar el

asunto[3]. Sostuvo que como solo intervienen compañías particulares, esto es, Ingisa Construcciones SAS yFiduciaria de Bogotá SA, como representante del fideicomiso accionado, correspondía a la jurisdicción ordinariapronunciarse al respecto, al no reunirse los requisitos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, es decir, no tratarsede controversias o litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derechoadministrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan funciónadministrativa. 3. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Mediante auto del 15 de septiembre de 2022, elJuzgado Promiscuo del Circuito de San Martín de los Llanos, Meta, propuso conflicto negativo de competencia yordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional. Adujo que las partes ejercieron una función administrativa «comoes la de adelantar un proyecto de vivienda de interés social prioritario destinado a solventar el déficit de vivienda de familiasen condición de vulnerabilidad». Además, los recursos empleados para el efecto eran públicos, en tanto fueronsuministrados por Fonvivienda. Por ende, a su juicio, el proceso debía agotarse ante la jurisdicción de locontencioso administrativo, conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. II. CONSIDERACIONES El caso cumple con los presupuestos del conflicto de competencia entre jurisdicciones4. En el auto 155 de 2019, esta Corporación precisó que un conflicto de esta naturaleza se configura cuando: (i) doso más

autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones (presupuesto subjetivo), (ii) sedisputan el conocimiento de una causa, proceso, incidente o cualquier trámite jurisdiccional (presupuesto objetivo)y (iii) manifiestan las razones constitucionales o legales -no de mera convenienciapor las que se consideran o nocompetentes para resolverlo (presupuesto normativo). En el presente caso se satisfacen dichos requisitos, porque: (i)intervienen dos autoridades judiciales que pertenecen a las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso-administrativo, (ii) la controversia surgió del proceso judicial promovido por Ingisa Construcciones SAS contra el“Fideicomiso San Juan de Arama - Urbanización La Esperanza” y (iii) ambos despachos fundamentaronrazonadamente su postura, invocando el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Asunto objeto de decisión y metodología 5. Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Corte Constitucionaldirimirá la controversia judicial. Con tal propósito, hará referencia a: (i) la competencia de la jurisdicción de locontencioso-administrativo para conocer controversias contractuales en las que estén involucradas entidadespúblicas, (ii) la competencia jurisdiccional para resolver litigios relativos a contratos celebrados por patrimoniosautónomos constituidos por Fonvivienda. Con fundamento en ello, (iii) resolverá el caso concreto. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo para conocer controversias contractuales enlas que estén involucradas entidades públicas 6. De conformidad con

el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso-administrativoconocerá de los procesos «relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad públicao un particular en ejercicio de funciones propias del Estado». El parágrafo de la misma norma dispone que «se entiendepor entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades oempresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes oparticipación estatal igual o superior al 50%». Competencia jurisdiccional para resolver litigios relativos a contratos celebrados por patrimonios autónomosconstituidos por Fonvivienda 7. El Decreto 555 de 2003 creó Fonvivienda, como un fondo con personería jurídica, patrimonio propio, autonomíapresupuestal y financiera, adscrito al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (antes Ministerio de Ambiente,Vivienda y Desarrollo Territorial). Los recursos que administra son públicos por su origen y destinación, teniendo

en cuenta que: (i) están sometidos a las normas presupuestales y fiscales del orden nacional[4] y (ii) son invertidosen «consolidar el Sistema Nacional de Información de Vivienda y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana»[5]. Según los artículos 12 del Decreto 555 de 2003 y 23 de la Ley 1469 de 2011,para el cumplimiento de sus funciones, dicha entidad debe canalizar tales recursos a través de fiducias mercantilesgestionadas por entidades financieras, según las normas del Código de Comercio. A partir de allí, los dinerospúblicos se integran en patrimonios autónomos que, a su vez, se encargan de celebrar nuevos contratos (orientadosa la realización de obras inmobiliarias, planeación urbanística, adquisición de predios y materiales de construcción, entre otros) que permitan la materialización de proyectos, con la finalidad antedicha[6]. 8. Las controversias que se susciten alrededor de los contratos celebrados por ese tipo de patrimonios autónomos,constituidos por transferencia de recursos del Estado, con el objetivo de desarrollar programas y proyectos deinterés público, deben dirimirse ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, independientemente de lanaturaleza jurídica de la entidad fiduciaria que los administra. Esta conclusión obedece a tres razones: (i) De conformidad con el artículo 1233 del Código de Comercio, los patrimonios autónomos son centros deimputación de responsabilidad contractual independientes de quien los representa, lo que implica no solo que losefectos jurídicos de sus actuaciones -aun siendo gestionadas por un terceroles incumben exclusivamente a ellos,

sino que son los únicos que resultarán comprometidos con la decisión judicial de fondo[7]. (ii) Tanto en su origen, como en su manejo y destinación, los recursos englobados en el patrimonio autónomo sonpúblicos y su naturaleza no se modifica por el solo hecho de celebrarse un contrato de fiducia mercantil,precisamente, porque no ingresan al patrimonio de la sociedad fiduciaria, sino que se conservan en una universalidad independiente, que se seguirá orientando al cumplimiento de una función administrativa[8]. (iii) Como la totalidad de tales dineros es transferida desde el erario público, para los solos efectos del artículo 104de la Ley 1437 de 2011, el patrimonio autónomo puede asimilarse a una entidad pública, por tener aportes o

participación estatal igual o superior al 50%[9]. De ahí que la resolución de las controversias derivadas de loscontratos en los que intervenga el fideicomiso constituido en esas condiciones, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, según el numeral 2.º del mismo artículo[10]. 9. En esa línea, el Consejo de Estado estableció que: [No puede] considerarse que la Fiduciaria sea titular de los efectos jurídicos y de las responsabilidades que correspondenal Patrimonio Autónomo contratante, de suerte que su participación como administradora del mismo no es una condiciónrelevante desde el punto de vista jurídico para determinar la naturaleza del contrato y la competencia del juez […] // Enefecto, conviene recordar que la celebración del contrato de fiducia trae como consecuencia o efecto la formación de unpatrimonio autónomo, de conformidad con el artículo 1233 del Código de Comercio que dispone que los bienesfideicomitidos “... forman un patrimonio autónomo afecto a la finalidad contemplada en el acto constitutivo”, siendo claroque los bienes que se transfieren en virtud de un contrato de fiducia mercantil salen del patrimonio del fideicomitentepero no entran a formar parte del patrimonio del fiduciario, sino que se radican en el patrimonio autónomo, con el únicoobjetivo de cumplir la finalidad asignada […] De ello se sigue, que el centro de atribución de los derechos y obligaciones que surjan del negocio jurídico de que se trate,lo es directamente el patrimonio autónomo, universalidad jurídica que resulta directamente vinculada por el acto negociala través de la manifestación de voluntad que en nombre suyo y con efectos directos sobre la misma, efectúa quien actúa

como su vocero y administrador[11]

10. En el mismo sentido, se ha considerado que las fiduciarias que intervienen en un proceso judicial comoadministradoras de los patrimonios autónomos descritos «no son parte en sentido estricto y material, sino que lo serán aquellos a quienes est[a]s representen y pueden quedar comprometidos con la decisión judicial de fondo»[12]. Estasituación precisamente es reconocida por el artículo 53.2 del Código General del Proceso que dispone que lospatrimonios autónomos pueden ser parte en un proceso judicial, sin que para el efecto se exija que la misma calidadconcurra en la sociedad fiduciaria que hace las veces de vocera. 11. En suma, la aplicación de las reglas de competencia previstas en la Ley 1437 de 2011 no está sujeta a lanaturaleza jurídica de la entidad que gestiona el respectivo patrimonio autónomo. Lo relevante, se insiste, esdeterminar la manera en que este se encuentra integrado, siendo «menester tener en cuenta el origen público de los recursos que constituyen la universalidad jurídica»[13]. Si, como en el caso de Fonvivienda, los recursos sonsuministrados por el Estado, para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, el patrimonio autónomoha de asimilarse a una entidad pública, para los efectos procesales de que trata el artículo 104.2 aludido. De ahí quelos litigios relativos a los contratos en los que este intervenga deban resolverse por la jurisdicción de lo contencioso

administrativo[14]. III. CASO CONCRETO 12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presenteconflicto de competencia entre jurisdicciones. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito deVillavicencio es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto. 13. Ingisa Construcciones SAS presentó demanda con el objeto de discutir aspectos relativos al contrato quesuscribió con el patrimonio autónomo “Fideicomiso San Juan de Arama - Urbanización La Esperanza”, el cual, fueconstituido con recursos suministrados por Fonvivienda para edificar un proyecto de viviendas de interésprioritario. Como se explicó, ese tipo de patrimonios autónomos se equiparan a una entidad pública, según elartículo 104 de la Ley 1437 de 2011, al ser conformados con aportes mediante los cuales el Estado busca desarrollarprogramas de interés público. En consecuencia, las discusiones sobre el contrato en cuestión deben solucionarseante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme lo establecido en el numeral 2º de la misma norma. 14. Aunque la administración y vocería del demandado es ejercida por una compañía de naturaleza privada

(Fiduciaria Bogotá SA)[15], su intervención, según se advirtió, no es determinante para definir la competencia,puesto que, el que verdaderamente funge como parte en el proceso es el fideicomiso que representa, de conformidadcon los artículos 1233 del Código de Comercio y 53.2 del Código General del Proceso. Regla de decisión: de conformidad con el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo conocerá de los procesos relativos a los contratos en los que intervengan patrimonios autónomosconstituidos por el Estado, a través de fiducias mercantiles orientadas a desarrollar programas y proyectos de interéspúblico, independientemente de la naturaleza jurídica de la sociedad que ejerza su administración y vocería. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo Oral delCircuito de Villavicencio y el Juzgado Promiscuo del Circuito de San Martín de los Llanos, Meta. En consecuencia,DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio es competente paraconocer la demanda instaurada por Ingisa Construcciones SAS contra el “Fideicomiso San Juan de Arama -Urbanización La Esperanza”. SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-2931 al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito deVillavicencio, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Promiscuo delCircuito de San Martín de los Llanos, Meta, y a los interesados en este trámite. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. DIANA FAJARDO RIVERAPresidentaNATALIA ÁNGEL CABOMagistrada JUAN CARLOS CORTÉS

de San Martín de los Llanos, Meta, y a los interesados en este trámite. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. DIANA FAJARDO RIVERAPresidentaNATALIA ÁNGEL CABOMagistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTASMagistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZSecretaria General[1] El Decreto 555 de 2003 creó Fonvivienda, como un fondo con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, adscrito al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (antesMinisterio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial).[2] La Fiduciaria de Bogotá es una sociedad de servicios financieros, de naturaleza privada, con permiso de funcionamiento de la otorgado por la Superintendencia Bancaria (hoy SuperintendenciaFinanciera) mediante Resolución 3615 del 4 de octubre de 1991.[3] Presentado recurso contra esta decisión por la demandante fue confirmado por dicho juzgado en auto del 27 de julio de 2022: “008AutoNiegaReposiciónYEnvía270722.pdf”.[4] Decreto 555 de 2003, artículo 1.º[5] Decreto 555

de 2003, artículo 2.º[6] Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 30 de junio de 2022, rad. 110010306000202200066.[7] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera: auto del 2 de octubre de 2019, exp. 62199; sentencia del 18 de diciembre de 2020, exp. 64129, rad. n.º11001032600020190009100; y sentencia del 16 de septiembre de 2021, exp. 66091, rad. n.º: 11001032600020200007600A.[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 16 de septiembre de 2021, exp. 66091, rad. n.º: 11001032600020200007600A.[9] Cabe aclarar que el Consejo de Estado ha considerado que, sin perjuicio de la asimilación procesal a una entidad pública por virtud del artículo 104 del CPACA, los patrimonios autónomos constituidospor entidades como Fonvivienda son cuentas o fondos especiales porque, sin perjuicio de que en ocasiones estén sometidos a las normas del derecho civil y mercantil, en todo caso, deben responder a losprincipios de la función pública y de la contratación estatal, como una garantía adicional para la administración y ejecución de los recursos públicos sometidos al régimen privado. Cfr. Consejo de Estado,Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 30 de junio de 2022, rad. 110010306000202200066.[10] Consejo de Estado, Sala

de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 2 de octubre de 2019, exp. 62199.[11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de diciembre de 2020, exp. 64129, rad. n.º 11001032600020190009100.[12] Óp. Cit. Consejo de Estado, 2021, exp. 66091.[13] Óp. Cit. Consejo de Estado, 2020, exp. 64129.[14] Ibidem.[15] Cfr. Código de Gobierno Corporativo de Fiduciaria Bogotá SA, disponible en:https://www.fidubogota.com/documents/1428694/1668382/CODIGODEGOBIERNOCORPORATIVO.pdf/#:~:text=Fiduciaria%20Bogotá%20S.A.%20es%20una,permiso%20de%20funcionamiento%20otorgSegún el mismo: «es una sociedad anónima de servicios financieros, de naturaleza privada, con domicilio en la ciudad de Bogotá D.C., constituida mediante Escritura Pública número 3178, otorgada ante laNotaría Once del Círculo de Bogotá D.C. el 30 de Septiembre de 1991».