CC - A1186-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1186/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCI(cid:211)N CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pœblica o un particular que desempeæe funciones administrativas

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1186 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5252

Asunto: Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal

Superior de Antioquia, Sala Civil-Familia y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera.

Magistrado sustanciador: Antonio JosØ Lizarazo Ocampo

BogotÆ D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 19 de mayo de 2023, a travØs de correo electr(cid:243)nico, la Comunidad Minera de Buriticá, Sector “los asientos” o Mineros Ancestrales, radicó una acci(cid:243)n popular1, junto con una solicitud de medida cautelar, contra Zijin Continental Gold Ltda., por considerar vulnerado el derecho colectivo a la libre competencia econ(cid:243)mica2. Lo anterior, segœn el escrito de acci(cid:243)n popular,

porque a pesar de ser un grupo de mineros a pequeæa escala, organizado desde hace mÆs de 10 aæos, se han visto afectados por la presencia y actividad de la sociedad Zijin Ltda, quien explota el carb(cid:243)n a gran escala, con uso de maquinaria y tecnolog(cid:237)a y a la cual le han asignado un Ærea aproximada de 39 mil hectÆreas. Esa actividad ha restringido enormemente la labor de los mineros, poniendo en riesgo su subsistencia y trabajo3. 1 Expediente digital. Archivo002Acci(cid:243)nPopularAnexospdf 2 Pretensiones de la acci(cid:243)n popular: 1) Cesar por parte de la multinacional Zjin Continental Gold Ltda. La persecuci(cid:243)n a los mineros tradicionales en proceso de formalizaci(cid:243)n del municipio de BuriticÆ, Antioquia. 2) Acordar mesas mineras con el fin de buscar un punto de encuentro entre la multinacional y la comunidad. 3) Ordenar a la multinacional que establezca procesos de formalizaci(cid:243)n minera que involucren a la comunidad. 4) Suspender todo tipo de acci(cid:243)n encaminada al retiro de los mineros tradicionales o ejercicio de actividades tendientes a la ejecuci(cid:243)n de la explotaci(cid:243)n econ(cid:243)mica de la miner(cid:237)a por parte de los mismos. 3 Ibid.

2. Dicha acci(cid:243)n fue repartida para conocimiento en primera instancia del Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia. Esta autoridad, mediante Auto del 24 de mayo de 20234, admiti(cid:243) la demanda, decret(cid:243) una

medida cautelar5 y vincul(cid:243) a la Agencia Nacional de Miner(cid:237)a – ANM– y a la Gobernaci(cid:243)n de Antioquia, para que intervinieran en la problemÆtica planteada en la acci(cid:243)n.

3. Posteriormente, Zijin Continental Gold Limited Sucursal Colombia, la procuradora 25 judicial administrativa con funciones en ambiental y agrario, la Agencia Nacional de Miner(cid:237)a y la Gobernaci(cid:243)n de Antioquia, interpusieron recursos de reposici(cid:243)n y, en subsidio, de apelaci(cid:243)n contra el Auto que admiti(cid:243) la acci(cid:243)n, recursos que fueron resueltos mediante providencia del 28 de junio de 20236, dentro de la cual, ademÆs, se concedieron en el efecto devolutivo los recursos de apelaci(cid:243)n.

4. Luego, el expediente fue remitido al Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil-Familia, para que fueran resueltos los recursos de apelaci(cid:243)n presentados por la sociedad demandada, la ANM y la Gobernaci(cid:243)n de Antioquia, sin embargo, a travØs de Auto del 17 de agosto de 20237, dicha Corporaci(cid:243)n orden(cid:243) la remisi(cid:243)n de la acci(cid:243)n al Tribunal Administrativo de Antioquia, al advertir la falta de competencia del Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia para conocer sobre el asunto de la referencia. Fundament(cid:243) su decisi(cid:243)n en la consideraci(cid:243)n de que, si bien es cierto que el extremo pasivo de

la acci(cid:243)n popular estÆ integrado por una sociedad comercial de derecho privado, tambiØn lo es que fueron vinculadas entidades del orden pœbico como 4 Expediente digital. Archivo.003AutoAdmisoriopdf 5 Expediente digital. Archivo.003AutoAdmisoriopdf . “ORDENAR suspender todas las órdenes de cierre y desalojo de los trabajadores que adelantan trabajos de miner(cid:237)a tradicional en el municipio de BuriticÆ, que pertenezcan a la sociedad MINEROS ANCESTRALES DE BURITIC` S.A.S., as(cid:237) como de la comunidad minera de los de los Asientos representada por JUAN DAVID DIEZ P(cid:201)REZ y las personas naturales que aparecen suscribiendo la acci(cid:243)n, hasta tanto se decida sobre la petici(cid:243)n de formalizaci(cid:243)n elevada ante la agencia Nacional de Miner(cid:237)a, y se establezcan las mesas de diÆlogos para la formalizaci(cid:243)n de la miner(cid:237)a tradicional de las accionantes.” 6 Expediente digital. Archivo052ConcedeRecursoYFijaFechapdf 7 Expediente digital. Archivo.004.RemiteCompetenciapdf lo son la Gobernaci(cid:243)n de Antioquia y la Agencia Nacional de Miner(cid:237)a, lo cual aparta del conocimiento a un juez perteneciente a la jurisdicci(cid:243)n ordinaria civil, como lo era el Juzgado Promiscuo Municipal de SantafØ de Antioquia. Adujo como fundamento jur(cid:237)dico el Auto 799 de 2021 de la Corte Constitucional, en donde esta Corporaci(cid:243)n estableci(cid:243) que la jurisdicci(cid:243)n

competente para conocer de las acciones populares estÆ determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violaci(cid:243)n de derechos colectivos implique la acci(cid:243)n u omisi(cid:243)n de alguna o algunas entidades pœblicas o las personas privadas desempeæen funci(cid:243)n pœblica, deberÆn ser los jueces de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo quienes conozcan del asunto. En la resoluci(cid:243)n de los recursos interpuestos tanto por la Gobernaci(cid:243)n de Antioquia como por la Agencia Nacional de Miner(cid:237)a, la Sala, Civil-Familia, indic(cid:243) que existe una probabilidad sobre la responsabilidad de las entidades pœblicas vinculadas al proceso por el juzgado de primera instancia, pues los elementos fÆcticos y jur(cid:237)dicos aportados en la demanda son suficientes para que el juez establezca la responsabilidad de las mismas y, en consecuencia, debe ser un juez de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo quien conozca del asunto.

5. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisi(cid:243)n, mediante Auto del 7 de febrero de 20248, resolvi(cid:243) declarar su falta de jurisdicci(cid:243)n para conocer del asunto, proponer el conflicto negativo de jurisdicciones y remitir el expediente a la Corte Constitucional. Indic(cid:243) como fundamento de su decisi(cid:243)n que ninguna de las entidades pœblicas, a saber, la Gobernaci(cid:243)n de Antioquia y la Agencia Nacional de Minas, fueron vinculadas

en calidad de demandadas y entonces, el extremo pasivo de la acci(cid:243)n popular sigue estando integrado œnicamente por Zijin Continental Gold Limited, Sucursal Colombia, que es una entidad privada. Adujo el Tribunal Administrativo de Antioquia que el despacho remisor incurri(cid:243) en una interpretaci(cid:243)n err(cid:243)nea del numeral 14 del art(cid:237)culo 152 de la Ley 1437 de 20119. 8 Expediente digital. Archivo109.SeProponeConflictoDeCompetenciapdf 9 “Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 14. De los relativos a la protección de

6. Una vez remitido el asunto a esta corporaci(cid:243)n el 22 de febrero de 202410, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 8 de marzo siguiente y enviado al despacho el d(cid:237)a 12 del mes y aæo11.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

a. Competencia.

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, adicionado por el art(cid:237)culo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

b. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

8. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o mÆs autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque

estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”12. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo Æmbito desempeæen funciones administrativas.” 10 Expediente digital. Archivo 02CJU-5252 Correo Remisoriopdf. 11 Expediente digital. Archivo 03CJU-5252 Constancia de Repartopdf . Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos Subjetivo autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones12. Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no pol(cid:237)tica o administrativa, es Objetivo decir, que pueda verificarse que estÆ en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trÆmite de naturaleza jurisdiccional13. Requiere que las autoridades en colisi(cid:243)n hayan manifestado expresamente las razones de (cid:237)ndole constitucional o legal, por Normativo las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto14. c. Competencia de la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria Civil y de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo para conocer acciones populares. Reiteraci(cid:243)n jurisprudencial.

9. En el auto 799 de 202115, la Sala Plena estableci(cid:243) que la jurisdicci(cid:243)n para

conocer de las acciones populares estÆ determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violaci(cid:243)n de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades pœblicas y de las personas privadas que desempeæen funciones administrativas serÆ la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo la competente. En contraste, cuando el demandado sea œnicamente un particular corresponde conocer a la 12 Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a travØs del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idØntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. 13 As(cid:237) las cosas, no existirÆ conflicto cuando se evidencie que el litigio no estÆ en trÆmite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carÆcter administrativo o pol(cid:237)tico, pero no jurisdiccional. 14 No existirÆ conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intenci(cid:243)n de asumirla; o la exposici(cid:243)n sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse œnicamente en argumentos de mera conveniencia. 15 Reiterado en el auto 239 de 2023. Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violaci(cid:243)n personas de naturaleza pœblica y privada, la competente serÆ la Jurisdicci(cid:243)n de lo

Contencioso Administrativo.

10. En efecto, el art(cid:237)culo 15 de la Ley 472 de 1998 establece que la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo conocerÆ de lasacciones populares cuando tengan origen: “(…) en actos, acciones u omisiones de las entidades pœblicas y de las personas privadas que desempeæen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia”, para los demás casos, la misma norma dispone que la competente serÆ la jurisdicci(cid:243)n ordinaria, en su especialidad civil. En l(cid:237)nea con lo expuesto, el art(cid:237)culo 9 de la citada ley consagra que las acciones populares “proceden contra toda acci(cid:243)n u omisi(cid:243)n de las autoridades pœblicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.

11. Al respecto, en la sentencia T-446 de 2007, la Corte se pronunci(cid:243) sobre el alcance del mencionado artículo, en los siguientes términos: “en efecto, la determinaci(cid:243)n objetiva del juez competente para el trÆmite de las acciones populares se encuentra dada por la naturaleza de la persona, natural o jur(cid:237)dica, que con su acci(cid:243)n u omisi(cid:243)n ha violado o amenace violar los derechos e intereses colectivos. Es decir, si se trata de actos, acciones u omisiones de las entidades pœblicas y de las personas privadas que desempeæan funciones administrativas, la jurisdicci(cid:243)n competente para conocer de la acci(cid:243)n popular es la Contencios[o] Administrativ[o]; en los

demÆs casos, conocerÆ la jurisdicci(cid:243)n ordinaria civil”16.

12. En el auto en menci(cid:243)n17, la Corte estableci(cid:243) la posibilidad de vinculaci(cid:243)n al trÆmite de una entidad de naturaleza pœblica o de una persona privada que desempeæe funciones administrativas. Es decir, el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculaci(cid:243)n de autoridades pœblicas para 16 Ampliado en la sentencia SU-585 de 2017. 17 Auto 799 de 2021. declarar la falta de jurisdicción. Sin embargo, adujo que, “si con admisi(cid:243)n de la acci(cid:243)n popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pœblica o con personas privadas que desempeæen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrÆ remitirla por competencia a la jurisdicci(cid:243)n contenciosa”.

d. Facultades del juez que conoce de acciones populares. Reiteraci(cid:243)n jurisprudencial.

13. En el Auto 607 de 2023, la Corte precis(cid:243) que el art(cid:237)culo 5(cid:176) de la Ley 472 de 1998 dispone que las acciones populares se sujetarÆn a los principios de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, econom(cid:237)a, celeridad y eficacia, e impone al juez el deber de velar “por el respeto al debido proceso, las garant(cid:237)as constitucionales y el equilibrio entre las partes”. El artículo 14 de la

misma norma seæala que la acci(cid:243)n popular se dirigirÆ contra el particular, persona natural o jur(cid:237)dica, o la autoridad pœblica cuya actuaci(cid:243)n u omisi(cid:243)n se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interØs colectivo y que en caso de que se desconozcan los responsables “corresponderÆ al juez determinarlos”.

14. A la vez, el art(cid:237)culo 18, inciso final, de la citada ley establece que la demanda se dirigirÆ contra el presunto responsable del hecho u omisi(cid:243)n que la motiva “si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenarÆ su citaci(cid:243)n en los tØrminos en que aqu(cid:237) se prescribe para el demandado”.

15. De lo expuesto, la Sala Plena infirió que “la facultad oficiosa del juez popular de vincular al proceso a los posibles responsables de la vulneraci(cid:243)n constituye, para estos puntuales efectos, una verdadera obligaci(cid:243)n”. Al respecto, la Corte concluyó que “se impone al juez de la acci(cid:243)n popular efectuar un estudio serio y riguroso de la demanda, en orden a determinar la naturaleza y el alcance de la eventual vulneraci(cid:243)n y, en armon(cid:237)a con ese examen, integrar el contradictorio con todas las personas naturales y jur(cid:237)dicas que puedan ser las causantes de la acci(cid:243)n u omisi(cid:243)n que pone en

riesgo o lesiona los derechos e intereses colectivos”.

16. Finalmente, en los autos 239 y 287 de 2023, la Corte dirimi(cid:243) conflictos de competencia entre jurisdicciones que se suscitaron en el marco de acciones populares que inicialmente fueron promovidas ante la jurisdicci(cid:243)n ordinaria civil por dirigirse en contra de personas de derecho privado y que, en el trÆmite procesal surtido con ocasi(cid:243)n a la admisi(cid:243)n de la acci(cid:243)n, el juez civil de conocimiento orden(cid:243) la vinculaci(cid:243)n de entidades pœblicas y de personas privadas que desempeæen funciones administrativas. En esos casos, la Sala Plena resolvi(cid:243) que la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo era la competente para asumir el conocimiento del asunto en raz(cid:243)n a que la acci(cid:243)n popular se sustenta –prima facie– en acciones u omisiones de entidades pœblicas como extremo pasivo de la acci(cid:243)n que se demanda.

e. Examen del caso concreto.

17. En el asunto objeto de decisi(cid:243)n, se cumplen con los tres presupuestos para la configuraci(cid:243)n de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes

razones:

1. Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscit(cid:243) entre el Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil-Familia y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, autoridades que integran distintas jurisdicciones. ii. Presupuesto objetivo: se acredit(cid:243) una causa judicial respecto de

la cual se aleg(cid:243) la falta de jurisdicci(cid:243)n para dirimirla, espec(cid:237)ficamente, se trata del conocimiento de una acci(cid:243)n popular promovida por la Comunidad Minera de BuriticÆ, Sector los Asientos, a la que fueron vinculadas la Gobernaci(cid:243)n de Antioquia y la Agencia Nacional de Minas. iii. Presupuesto normativo: se verific(cid:243) que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicci(cid:243)n. Por una parte, el Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil-Familia sostuvo que segœn lo dispuesto en el art(cid:237)culo 152 de la Ley 1437 de 2011 y en los autos 799 de 2021 y 1182 de 2021 de la Corte Constitucional, el asunto corresponde a los jueces administrativos. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, afirm(cid:243) que en raz(cid:243)n al art(cid:237)culo 15 de la Ley 472 de 1998 y dado que la acci(cid:243)n se present(cid:243) en contra de un particular que no ejerce funciones administrativas, el asunto debe ventilarse ante la jurisdicci(cid:243)n ordinaria civil.

18. Superado el anterior estudio, la Corte considera necesario reiterar la regla de decisi(cid:243)n establecida en el auto 799 de 2021, regla de decisi(cid:243)n reiterada, entre otros, en los autos 239 y 287 de 2023 y atribuir la competencia de este asunto a la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, a partir

de las siguientes razones:

1. Si bien la acci(cid:243)n popular en un inicio se present(cid:243) en contra de un particular que no desempeæa funciones administrativas, se observa la vinculaci(cid:243)n de entidades pœblicas, con ocasi(cid:243)n de las acciones u omisiones en las que estas presuntamente pudieron haber incurrido y que habr(cid:237)a conllevado a la vulneraci(cid:243)n de los derechos colectivos de la comunidad. ii. En efecto, el presente caso, al admitir la acci(cid:243)n popular, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia vincul(cid:243) a la Gobernaci(cid:243)n de Antioquia y a la Agencia Nacional de Minas, por considerar que el debate sobre la protecci(cid:243)n de los derechos colectivos invocados estÆ inescindiblemente ligado a posibles acciones y omisiones de las entidades vinculadas. El juez lleg(cid:243) a esta conclusi(cid:243)n despuØs de revisar las piezas procesales obrantes en el expediente, actuaci(cid:243)n que la Sala no revisarÆ, pues la Corte no puede determinar, de ningœn modo, alguna suerte de responsabilidad de las partes dentro de la acci(cid:243)n popular. Esto es de competencia privativa del juez natural. Sin entrar en un examen de fondo, la Sala considera que se debe tener en cuenta que dentro del escrito de la acci(cid:243)n popular, se cuestiona el actuar de la Agencia Nacional de Miner(cid:237)a, quien dentro de sus funciones tiene la de administrar los recursos minerales del Estado y conceder derechos para su exploraci(cid:243)n y explotaci(cid:243)n18.

Regla de decisi(cid:243)n. “En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acci(cid:243)n popular presentada en contra de un particular siempre que la violaci(cid:243)n o amenaza de derechos colectivos no involucre ademÆs actos, acciones u omisiones de entidades pœblicas y de personas privadas que desempeæen funciones administrativas, eventos en los que serÆ la Jurisdicci(cid:243)n Contenciosa Administrativa la competente”19.

III. DECISI(cid:211)N Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil-Familia y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, en el sentido de DECLARAR que 18 Decreto-ley 4134 de 2011, art(cid:237)culo 4. 19 Corte Constitucional, auto 799 de 2021, regla de decisi(cid:243)n reiterada, entre otros, en los autos 239 y 287 de 2023. el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, es la autoridad competente para conocer la acci(cid:243)n popular promovida por Comunidad de

Mineros de BuriticÆ, Sector los Asientos.

Segundo: REMITIR el expediente CJU-5252 al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera, para que continœe con el trÆmite del proceso y para que comunique la presente decisi(cid:243)n a los interesados, incluyendo al Tribunal

Superior de Antioquia, Sala Civil-Familia.

Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase. JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Presidente Presidente(a) con comisi(cid:243)n

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General