CC - A1192-2021

Auto 1192/21 ACCION DE TUTELA Y DEBIDO PROCESO-Obligatoriedad de la debida integración del contradictorio/INTEGRACION DEL CONTRADICTORIO EN SEDE DE REVISION-Vinculación al trámite de tutela en calidad de tercero interesado DECRETO DE PRUEBAS EN SEDE DE REVISION DE TUTELA-De manera excepcional habrá lugar a la suspensión de términos

Referencia: Expediente T-8.348.353

Acción de tutela instaurada por la Asociación Campesina Ambiental del LosadaGuayabero y otros contra la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras .

Magistrado Sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Octava de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Diana Fajardo Rivera, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el presente auto de conformidad con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. El 22 de diciembre de 2020, Eduin Rened Dimate Carvajal, presidente del Sindicato de Trabajadores Agrícolas de Sumapaz

(SINTRAPAZ); Elver Medina, representante legal de la Asociación Campesina Ambiental del Losada-Guayabero (ASCAL-G); William de Jesús Betancourt Cadavid, representante legal de la Asociación Campesina para la Agricultura Orgánica y el Comercio Justo en la Cuenca del

Río Güéjar (AGROGÜEJAR); Arnobi de Jesús Zapata Martínez representante legal de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (ANZORC), actuado en nombre propio como campesinos y como integrantes de las organizaciones campesinas y sindicales a las que se ha hecho referencia, a través de apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y el Consejo Directivo de la ANT1.

2. La acción de tutela es suscrita, igualmente, por Diego Fernando Trujillo, Procurador Delegado para Asuntos Agrarios y Ambientales; Ramón Esteban Laborde, Procurador 29 Judicial II Agrario y Ambiental; y Martha Viviana Carvajalino Villegas, Procuradora 31 Judicial II Agraria y Ambiental, los dos últimos con competencia nacional agraria de la que trata el artículo 91 de la Ley 160 de 1994, conforme a lo dispuesto por la resolución 186 de 2018, en ejercicio de las funciones constitucionales previstas en el artículo 277 de la Constitución, en los artículos 24 y 38 del Decreto 262 de 2002 y del artículo 92 de la Ley 160 de 1994.

Hechos

3. Como síntesis de los hechos que dieron lugar a la presente acción, los accionantes señalan que las solicitudes de constitución de las ZRC de Sumapaz, Güejar-Cafre y Losada-Guayabero fueron presentadas desde el año 2011, que se cumplieron a cabalidad cada una de las etapas procesales y se acreditaron los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para su constitución. Sin embargo, sostienen que, nueve

años después, los procesos no han finalizado y en los casos de las ZRC Güejar -Cafre y Losada-Guayabero la última actuación de fondo realizada por la ANT se dio hace cuatro años (celebración de las audiencias públicas), sin que exista certeza sobre cuando concluirán dichos procesos.

4. Agregan que la única consideración que esgrime la ANT para justificar su tardanza en el caso de las ZRC Güejar -Cafre y LosadaGuayabero es la indagación sobre la presencia de cultivos de uso ilícito dentro de los polígonos solicitados. Indican que esta actuación fue

1 Cfr. Expediente digital, archivo “1 DEMANDA DE TUTELA.pdf”. realizada por fuera de las etapas del proceso administrativo y que su resultado no determina el cumplimiento de requisito alguno dentro del trámite de selección y delimitación de las ZRC.

5. A propósito de la ZRC de Sumapaz, informan que la propuesta se llevó al Consejo Directivo de la ANT para cumplir su última etapa en 2017, luego de haber cumplido con todos los requisitos legales y reglamentarios. Sin embargo, en dicha oportunidad, el Consejo Directivo consideró que el plan de desarrollo sostenible debía ser actualizado y ajustado ante la reciente delimitación del páramo de Cruz Verde-Sumapaz.

6. Añaden que, con el apoyo de la Unión Europea, SINTRAPAZ logró la construcción de un documento técnico anexo al Plan de Desarrollo Sostenible que lo armoniza con las problemáticas expuestas por el Consejo Directivo de la ANT; así mismo, el sindicato manifestó expresamente estar dispuesto a participar en la formulación de los instrumentos de ordenamiento que se construirían en el territorio con ocasión

de las regulaciones del ecosistema. Pese a ello, los accionantes afirman que la ANT no volvió a llevar el caso al Consejo Directivo y solo dos años después, en virtud de la vigilancia especial desplegada por la Procuraduría General de la Nación en el caso, las autoridades agrarias y ambientales manifestaron que era necesario un nuevo ajuste al Plan de Desarrollo Sostenible y que este tardaría al menos un año más.

7. Los accionantes informan que, en la actualidad, por orden de un juez constitucional se adelanta un nuevo proceso de delimitación que debe responder a estándares de participación y, de forma especial, al reconocimiento de los derechos de las comunidades campesinas que habitan el complejo de páramo Cruz Verde-Sumapaz.

8. Consideran que la actuación de la ANT en los tres procesos de constitución de las ZRC de Güejar -Cafre, Losada-Guayabero y Sumapaz viola los derechos a la igualdad material, a la territorialidad campesina y al debido proceso de los campesinos y las organizaciones campesinas peticionarias de su constitución, como sujetos de especial protección constitucional, constituye una omisión sistemática y reiterada en el impulso adecuado de los procesos administrativos cuyos términos de ejecución superan cualquier plazo razonable y somete a las comunidades peticionarias a una indeterminación que revierte en la acción nugatoria de hecho de los derechos que reclaman, además de que, en su concepto, desconoce la obligación de la autoridad agraria de dar cumplimiento de buena fe al Acuerdo Final.

9. En consecuencia, los accionantes solicitan al juez constitucional que (i) ordene la constitución de las tres ZRC (Losada-Guayabero,

Sumapaz y Güejar-Cafre) por parte del Consejo Directivo de la ANT, una vez que la instancia colegiada verifique el cumplimiento de todos los requisitos dispuestos en el ordenamiento jurídico para ello; (ii) se ordene a la ANT que, una vez constituidas las tres ZRC, si resulta necesario, actualice o ajuste los Planes de Desarrollo Sostenible, requiriendo para el efecto la concurrencia efectiva de todas las entidades con funciones en el asunto, en particular de las autoridades ambientales; y (iii) se tomen todas las medidas necesarias para garantizar la ejecución integral y efectiva de los mencionados planes. Trámite procesal

10. Mediante auto del 24 de diciembre de 2021, el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá avocó conocimiento de la acción de tutela de la referencia y corrió traslado a las entidades accionadas.

Respuesta de las entidades accionadas

11. Dentro del término legal, la ANT remitió escrito de contestación de la acción de tutela en el que indicó que: (i) el 5 de marzo, el 18 de junio y el 3 de septiembre de 2020 radicó oficios en los que solicitó al director de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

(UNDOC) y al director del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) informar sobre la presencia de cultivos ilícitos en las zona pretendidas para la constitución de las ZRC de Güejar-Cafre y de Losada-Guayabero2; (ii) en atención a las respuestas recibidas consideró prudente y necesario ajustar el Plan de Desarrollo Sostenible de estas solicitudes de manera que se armonicen con los

planes de sustitución y erradicación voluntaria3; (iii) según las indicaciones de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), la zonificación del área pretendida por la ZRC de Sumapaz depende de la delimitación y zonificación del Páramo de Sumapaz-Cruz Verde. Este proceso, a su vez, se encuentra supeditado a la reglamentación de la Ley 1930 de 2018, “Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia”; y que (iv) la ANT en articulación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), la CAR de Cundinamarca y a solicitud de la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria elaboró un plan de trabajo encaminado a realizar ajustes al Plan de Desarrollo Sostenible de la ZRC de Sumapaz que ha venido cumpliendo estrictamente. 2 Cfr. Expediente digital, archivo “001 CUADERNO 1 PRIMERA INSTANCIA 1 VEZ.pdf”, p. 139. 3 Ibídem.

12. La ANT solicitó al juez de instancia declarar improcedente el amparo debido a que, en su concepto, este no satisface los requisitos de inmediatez y subsidiariedad porque la entidad ha venido cumpliendo con las distintas etapas del procedimiento de creación de las ZRC.

Agregó que, en este caso, no se han producido dilaciones porque el Acuerdo 024 de 1996 no establece términos y “las implicaciones de cada caso específico no han permitido la culminación de la constitución de dichas zonas de reserva y pasar el proyecto al Consejo Directivo”4. Por esta misma razón, señaló que dicho órgano no tiene legitimidad para pronunciarse y ser vinculado al presente trámite constitucional.

13. El 31 de diciembre de 2020, el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá decidió vincular y correr traslado de la acción de tutela al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al delegado del Presidente de la República, al Director del Departamento Nacional de Planeación, al Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, al delegado de las comunidades indígenas, al delegado de las comunidades negras, a un delegado de las comunidades campesinas y al delegado de los miembros agropecuarios, quienes, de acuerdo con el Decreto 2363 de 2015 integran el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras5.

14. Mediante escrito presentado por su apoderado, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contestó la acción de tutela. La entidad afirmó que no existe evidencia de que los accionantes hubiesen requerido a la entidad actuación administrativa alguna relacionada con los hechos que dieron origen a la acción. Señaló que en este caso no se han presentado dilaciones por cuanto cada ZRC toma un tiempo diferente para su constitución y este depende de situaciones fácticas diversas y, en todo caso, no existen términos de culminación o preclusión de las etapas que hayan sido desconocidas. Adujo, igualmente, que no se vulneró el derecho a la igualdad. Agregó que el Consejo Directivo de la ANT es un órgano que orienta a la entidad y del cual hacen parte no solo el Ministerio de Agricultura sino otros funcionarios del Estado y representantes de las comunidades. A partir de lo anterior y teniendo en cuenta que el Consejo Directivo de la ANT no tiene personería jurídica,

solicitó desvincular a este órgano del proceso6.

15. El Ministerio del Interior7 solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto, afirmó, no existe nexo de causalidad entre la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados y las acciones u omisiones de dicha entidad. Señaló que, si bien es cierto que el Ministerio hace parte del Consejo Directivo de la ANT, la entidad no tiene a su cargo la adopción de las medidas pretendidas por los accionantes, pues estas son competencia de la ANT.

16. El Ministerio de Justicia y del Derecho8 solicitó ser desvinculado del trámite procesal por cuanto, afirmó, no existe ninguna relación jurídica sustancial entre dicha entidad y la parte actora que haya generado la vulneración de sus derechos.

17. El Departamento de Planeación Nacional (DNP)9 afirmó que esta entidad carece de competencia para responder a la presunta violación de los derechos invocados por los actores. Por lo anterior, solicitó que la acción fuese declarada improcedente respecto de dicha entidad y, en subsidio, que se procediese a desvincularla del proceso.

18. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible10 señaló que si bien dicha entidad hace parte del Consejo Directivo de la ANT, “también lo es, que de la lectura de las pretensiones se logra evidenciar que las mismas van dirigidas a acciones que deberán ser adelantadas por instituciones diferentes”. En consecuencia, solicitó se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva. Añadió que la acción no cumplió con el requisito de subsidiariedad porque los accionantes podrían haber acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a

través de la acción de cumplimiento. Fallo de primera instancia y declaratoria de nulidad de lo actuado

19. Mediante sentencia del 8 de enero de 2021, el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá amparó los derechos fundamentales a la igualdad material, al debido proceso y a la territorialidad campesina de los accionantes. En consecuencia, ordenó a la Agencia Nacional de Tierras y a su Consejo Directivo que, en el término máximo de 180 días, concluyeran el trámite de constitución de las 4 Ibídem, p. 169. 5 Ibídem, p. 431. 6 Ibídem, p. 414. 7 Ibídem, p. 468. 8 Ibídem, p. 489.

9Expediente digital, archivo “8 RESPUESTA DNP.pdf” 10 Expediente digital, archivo “12 CONTESTACION MIN AMBIENTE.pdf” ZRC a las que se refiere la acción. De igual forma, advirtió a las accionadas que “en ningún caso vuelvan a incurrir en las omisiones que dieron origen a la presente acción, so pena de hacerse acreedoras a las sanciones contempladas en el Decreto 2591 de 1991 o a las que haya lugar”11.

20. La decisión adoptada fue impugnada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y por la ANT.

21. Mediante auto del 23 de febrero de 2021, el magistrado ponente de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá declaró la nulidad de lo actuado desde la admisión de la demanda, sin perjuicio de la validez de las pruebas recaudadas, por no haberse vinculado a quienes

presentaron formalmente las solicitudes de selección, delimitación y constitución de las ZRC. Es decir, los representantes de 45 y 17 veredas de las regiones que comprenden las zonas de las ZRC cuya constitución se pretende.

22. En cumplimiento de lo ordenado, el 26 de febrero de 2021, el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá vinculó y corrió traslado al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al delegado del Presidente de la República, al Director del Departamento Nacional de Planeación, al Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, al delegado de las comunidades indígenas, al delegado de las comunidades negras, a un delegado de las comunidades campesinas y al delegado de los gremios agropecuarios, así como a los personeros municipales y locales y a las Juntas Administradoras Locales de las zonas de Meta y Sumapaz; a los representantes de 45 y 17 veredas de las regiones que comprenden las zonas pretendidas, Losada-Guayabero y Güejar Cafre, respectivamente, a otras comunidades campesinas con interés, autoridades territoriales de la Gobernación del Meta, a los directores de la Corporación Autónoma Regional CORMACARENA y de Cundinamarca; a la Alcaldía municipal de La Macarena, Puerto Rico y demás entidades y particulares participantes en el proceso de constitución de las ZRC objeto de esta acción de tutela.

23. El 4 de marzo siguiente, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentó nuevamente el escrito de contestación a la acción

de tutela remitido previamente al juez de primera instancia. Lo propio hizo la Agencia Nacional de Tierras.

24. En su escrito de contestación de la demanda, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) afirmó que dicha entidad no tiene a su cargo la adopción de las medidas solicitadas en la presente acción de tutela, por lo cual carece de legitimación en la causa por pasiva12.

25. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca manifestó no haber vulnerado los derechos de los accionantes13. Afirmó estar a la “espera de que la Agencia Nacional de Tierras ajuste el Plan de Desarrollo Sostenible de la ZRC del Sumapaz, para proceder a conceptuar nuevamente, es decir, la demora se presenta por la ANT no ha realizado los ajustes a dicho Plan, dado que una vez realice tales ajustes ambientales, la CAR da el concepto favorable y será esa la oportunidad para que presenten ese Plan al Consejo Directivo de la ANT”14.

En consecuencia, solicitó al juez de instancia denegar las pretensiones en lo que tuviesen que ver con la CAR.

26. La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena (CORMACARENA) solicitó15 que se denegaran las pretensiones de la demanda respecto de dicha entidad, por cuanto, en su concepto, se configuró la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados.

27. Mediante escrito remitido el 5 de marzo de 2021, en respuesta a la solicitud del juez de primera instancia, la ANT informó sobre los nombres e información de contacto de los solicitantes de las ZRC de Losada-Guayabero, Güejar Cafre y Sumapaz16.

28. La Presidencia de la República17 solicitó al juez de instancia declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del señor Presidente de la República y de la Presidencia de la República puesto que ninguno de estos tiene funciones, competencias o facultades para la selección o delimitación de las ZRC o respecto del ajuste de los Planes de Desarrollo Sostenible.

11Expediente digital, archivo “001 CUADERNO 1 PRIMERA INSTANCIA 1 VEZ.pdf”, p. 576. 12Expediente digital, archivo “003.2 CUADERNO JUZGADO 2 110013187008202000077 00 ENVIADO 2 VEZ.pdf”, p. 576., p. 100. 13 Ibídem, p. 104. 14 Ibídem, p. 106. 15 Ibídem, p. 126. 16Ibídem, p. 203. 17Ibídem, p. 225.

29. La Alcaldía de Puerto Rico (Meta)18, la Junta Administradora Local de Sumapaz19, la Gobernación del Meta20 y el Alcalde Local de Sumapaz21 se opusieron a las pretensiones de la demanda, por cuanto, en su concepto, no se generó vulneración alguna de los derechos alegados. De igual forma, señalaron que carecían de legitimación en la causa por pasiva.

Sentencia de primera instancia

30. Tras proceder de conformidad con la providencia del 23 de febrero de 2021 del Tribunal Superior de Bogotá, el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, profirió sentencia el 8 de marzo de 202122. Constató que, pese a haber agotado los medios de enteramiento de la presente acción, hasta el punto de haber publicado para conocimiento del público en general y los interesados la

información en la página WEB de la Rama Judicial, no fueron allegadas respuestas por parte de los terceros interesados.

31. El fallo de primera instancia concedió el amparo invocado y ordenó a la ANT y al Consejo Directivo, en un término de 180 días:

Con relación a la ZRC Losada-Guayabero: 1Sin dilaciones como las que se vienen presentando y de manera prioritaria, completar la actuación de llevar el trámite que se adelante y presentarla al Consejo Directivo de la ANT para que mediante acto administrativo tome la decisión definitiva dentro de la órbita de sus competencias y atendido el sistema reglado que rige esa actividad, todo ello dentro de una concertación dialógica y participativa entre las entidades del Estado y la comunidad campesina correspondiente. 2Comunicar esa determinación a los solicitantes para que, de no compartirla, puedan interponer los recursos de ley en salvaguarda de sus derechos fundamentales ello dentro de la égida del debido proceso. Con relación a la ZRC de Sumapaz: 1Realizar un plan de acción o cronograma donde se fijen las tareas a adelantar con el objetivo de culminación el proceso de constitución de la Zona correspondiente, para ello adelantar audiencias, foros todas las actuaciones que sean necesarias, interactuar de manera dialógica, concertada y deliberativa con las comunidades campesinas correspondientes, ello en pro del adelantamiento de las gestiones para poder dar por terminado el trámite de constitución de las ZRC, sin que ello se torne indefinido. Si se ha establecido un plan de trabajo, dar pleno cumplimiento al mismo, atendiendo siempre y en primera medida la concertación con miras al resultado de constitución de la ZRC. 2Que la ANT, a la mayor brevedad posible y atendiendo los principios que rigen la actividad administrativa, realice las gestiones

administrativas correspondientes para continuar con el trámite y remitir al Consejo Directivo, la documentación correspondiente, con el objeto de que este adopte la determinación que corresponda. 3El Consejo dentro del giro normal de su actividad reglada en consecuencia debe proceder a expedir el correspondiente acto administrativo para completar la actuación, debiendo tener en cuenta para su estudio y determinación que se trata de una población vulnerable, determinación que una vez expedida debe ser notificada oportunamente a la misma comunidad campesina, todo ello dentro de la égida del debido proceso. Con relación a la ZRC Güejar Cafre: 1A la mayor brevedad posible, pero con la participación activa, deliberativa y concertada con la comunidad campesina implicada y de la zona, adelantar un plan de acción concertado también, un cronograma claro, con fijación de fechas cuando el punto lo requiera. 2La ANT, deberá en su oportunidad remitir al Consejo de la entidad la documentación correspondiente con miras a que ese organismo dentro del ámbito de sus competencias adopte la determinación definitiva expidiendo el acto administrativo necesario, el cual deberá ser debidamente notificado. 18Ibídem, p. 248. 19Ibídem, p. 260. 20Ibídem, p. 266. 21Ibídem, p. 275. 22Ibídem, p. 307.

32. De igual forma, el fallo advirtió a la ANT y a su Consejo Directivo que en ningún caso deberían volver a incurrir en las omisiones que dieron lugar a la presente acción, so pena de hacerse acreedores a las sanciones contempladas en el Decreto 2591 de 1991 o a las que haya lugar.

Impugnaciones

33. El 15 de marzo de 2021, a través de su apoderada, la ANT radicó escrito de impugnación del fallo de primera instancia23. Tras relatar las gestiones desarrolladas en relación con las ZRC en forma previa al proceso y durante el mismo, la ANT informó que: (i) con base a la georreferenciación enviada de las solicitudes de constitución de las ZRC, se pudo evidenciar que en ellas se encuentran eventos que generan riesgo por presencia de minas y que estas generaron víctimas civiles e integrantes de la fuerza pública en cada uno de los municipios24; (ii) según el Plan Operativo de Desminado Humanitario para la Liberación del territorio colombiano de la sospecha de contaminación por minas antipersonales (MAP) y municiones sin explotar (MUSE), la entrega del Distrito de Sumapaz estaba prevista para el 23 de diciembre de 2020, pero en la matriz se reporta inicio de la operación el 15 de enero de 2021 y no se conoce la fecha de entrega; (iii) la entrega del municipio de La Macarena estaba prevista para el 30 de noviembre de 2022, pero en la matriz se reporta la suspensión por situaciones de seguridad que no permiten desarrollar las actividades de desminado; lo que supone que el reinicio no tiene fecha y, por ende, tampoco la entrega; (iv) la entrega del municipio de Puerto Rico estaba prevista para el 1 de diciembre de 2020, sin embargo, en la matriz se reporta la entrega el 1 de noviembre de 2023 y en la actualidad se encuentra suspendido por seguridad.

34. Con base en lo anterior, la ANT señaló que las actividades en territorio generarían un riesgo para sus funcionarios, contratistas y colaboradores, así como para la comunidad en general25.

35. Respecto de la constitución de las ZRC de Güejar-Cafre, Sumapaz y Losada-Guayabero, afirmó que “se han surtido las diferentes etapas procesales que han dado impulso al mencionado trámite, sin embargo, al evidenciarse cultivos ilícitos, minas antipersonales y predios con protección ambiental, han dificultado la culminación de (sic) mencionada gestión”26. Por lo cual, no se puede atribuir el retraso en el proceso a la desidia o falta de diligencia de la entidad.

36. Indicó que la gestión de la ANT se ha visto respaldada en los principios de prevención y precaución, racionalidad, coordinación, coherencia. Al respecto afirmó que estos principios pueden invocarse, pues “mal puede perderse de vista la existencia de los cultivos ilícitos y las condiciones de páramos evidenciados en la zona, sino que adicional a ello, al omitir el estudio y las precauciones que se están tomando por parte de la entidad, generarían una problemática social más compleja a la que se está evidenciando”27.

37. Añadió que “la constitución de las zonas de reserva campesina de Güejar-Cafre, en Sumapaz y Losada-Guayabero, resultaría contradictoria con las políticas públicas del Estado Colombiano, si para esos efectos no se considera y pondera, previo a ordenar su constitución, el hecho de la existencia de cultivos ilícitos en la zona. Un Estado Social de Derecho supone la existencia de un ordenamiento

jurídico unitario, coherente y armónico con la axiología constitucional, en donde mal se haría en ordenar la constitución de una ZRC con presencia de cultivos ilícitos en el territorio, cuando quiera que esto puede poner en riesgo no solo la integridad de los beneficiarios (orden público), sino también los cimientos propios de la política agraria nacional”28.

38. Aseveró que “en el caso específico el operador judicial notifica la admisión de tutela después de la nulidad declarada por el Alto Superior al encontrar que no todas (sic) los interesados habían sido vinculados, admitió la tutela y vinculo (sic) a los 45 representantes y 17 veredas de las regiones de las zonas pretendidas, pero no las individualizó ni las notificó conforme lo establece la Ley, simplemente manifestó que se realizaría esa notificación por intermedio de las alcaldías”29. 23 Ibídem, p. 342. 24 Ibídem, p. 347. 25 Ibídem, p. 352. 26 Ibídem, p. 356. 27 Ibídem, p. 368. 28 Ibídem, p. 371.

29Ibídem, p. 373.

39. Finalmente, solicitó revocar el fallo de tutela del 8 de marzo de 2021 y, en su lugar, declarar que la ANT no vulneró los derechos fundamentales de los accionantes; desvincular del asunto al Consejo Directivo de la ANT; y, en subsidio, declarar la nulidad de lo actuado desde la admisión de la acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en el artículo 133 numeral 5º y 6º del Código General del Proceso.

40. El 15 de marzo de 2021, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) allegó escrito de impugnación del fallo proferido en primera instancia en el proceso de la referencia30. La entidad señaló que carecía de legitimación por pasiva por cuanto no era responsable de las violaciones alegadas, toda vez que la responsable del proceso de constitución de las ZRC es la ANT. De igual forma, afirmó que la acción debía ser declarada improcedente puesto que no cumplió con el requisito de subsidiariedad. Según el DNP los accionantes habrían podido acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, “pues la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para solicitar el reconocimiento, ni la actualización de los planes de Desarrollo Sostenible de las ZRC, debido a que no se logra acreditar la existencia de un perjuicio irremediable”31. En tal sentido, solicitó que se revocara el fallo proferido por el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de

Seguridad de Bogotá.

41. En su escrito de impugnación32, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural reiteró los argumentos esgrimidos en el escrito de contestación de la demanda y solicitó que se revocara el fallo de primera instancia.

42. El 13 de abril de 2021, el apoderado de los accionantes remitió memorial de respuesta a las impugnaciones, en el que solicitó ratificar el fallo de primera instancia33. A propósito de los aspectos formales cuestionados por los recurrentes señaló que:

(i) el requisito de inmediatez se cumplió por cuanto la vulneración alegada se mantiene en el tiempo y los accionantes han buscado una

respuesta efectiva de las autoridades; (ii) el requisito de subsidiariedad se cumplió porque no existe otro medio de defensa judicial disponible pues, no existe un acto administrativo que pueda ser controvertido ante la jurisdicción contencioso administrativa y tampoco se puede acudir a la acción de cumplimiento toda vez que esta no procede cuando los derechos comprometidos se pueden garantizar a través de la acción de tutela; (iii) el Ministerio de Agricultura y el DNP no son demandados como entidades sino en cuanto miembros del Consejo Directivo de la ANT. Estas entidades tienen legitimación en la causa por pasiva porque “participan como responsables del menoscabo de los derechos fundamentales de los accionantes al no tomar una decisión final en casi una década dentro de los tres procesos de constitución que originaron la presente acción”34; (iv) debe distinguirse entre los sujetos que deben ser vinculados obligatoriamente en el proceso y aquellos que pueden tener interés en él. En este caso, las sentencias de tutela no tienen vocación de producir efectos directos a sujetos distintos a la ANT y a su Consejo Directivo, aunque en el trámite que se surte ante esta entidad se requiera vincular a otros sujetos, estos no deben ser vinculados a la acción de tutela; (v) no era necesario notificar a las juntas de acción comunal de las veredas que hacen parte del área pretendida de las ZRC de Losada-Guayabero y Güejar-Cafre pues, estas integran las asociaciones de Ascal-G y Agrogüejar y, por tanto, están enteradas y son parte en el proceso. En el caso de la Asociación de Juntas Comunales de Sumapa