CC - A121-2018

Auto 121/18 SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Análisis y reorientación de la estrategia para su superación

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA DE

HACINAMIENTO CARCELARIO-Naturaleza ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA DE HACINAMIENTO CARCELARIO-Seguimiento en materia penitenciaria y carcelaria SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO PRESENTA UN NUEVO ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Derechos de las personas privadas de la libertad son violados de manera masiva y generalizada

CUMPLIMIENTO DE PROVIDENCIAS JUDICIALES Y

SEGUIMIENTO DE LAS ORDENES DE SENTENCIA QUE DECLARA ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Distinción El cumplimiento está asociado a las órdenes dispuestas en la parte resolutiva de una providencia, sean estas simples o complejas y, además, tiene mecanismos incidentales como el desacato para lograrlo, mientras que el seguimiento trasciende el cumplimiento de las órdenes y, más bien, tiene el propósito de valorar los avances en la garantía de los derechos, en el caso del ECI, a través de la estrategia desplegada para superar tal situación contraria a la Constitución. Esta distinción entre cumplimiento y seguimiento, permite al Tribunal Constitucional enfocarse en los objetivos o mínimos asegurables desde un punto de vista estructural. Además, reconoce las órdenes de la sentencia que declara un ECI como instrumentos para destrabar la inercia burocrática en

determinada política pública, pero admite que, tales órdenes: (i) son emitidas por un órgano que no tiene a cargo la política pública, sino que identifica formas de restablecimiento de derechos fundamentales; y (ii) no son infalibles, por lo que su emisión implica un ejercicio original sometido al diálogo y a la evaluación de sus resultados e incidencia en el goce efectivo de los derechos fundamentales. SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Importancia del concepto de “bloqueo institucional” Dentro del seguimiento al ECI resulta fundamental el concepto de bloqueo institucional, entendido como la ausencia, la deficiencia, o la falta de articulación institucional de políticas públicas para atender los derechos fundamentales, situación que impide su protección efectiva, tanto en el corto como en el largo plazo. En el caso de la deficiencia de las políticas públicas, la vulneración de derechos se origina en el fracaso de las medidas institucionales dispuestas por el Estado para responder a sus deberes constitucionales con relación a tales derechos. Ya sea por un problema de diseño institucional, de falta de recursos o por hechos no previstos en la etapa de diseño, lo cierto es que la respuesta del Estado ha sido insuficiente o inadecuada. El bloqueo también puede ocurrir por la inexistencia de planes o políticas para atender los derechos afectados. SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Elementos El ECI en materia penitenciaria y carcelaria tiene algunas particularidades

respecto de otras declaratorias de anormalidad constitucional. Al respecto destacan dos elementos: a) La relación de especial sujeción entre el Estado y las personas privadas de la libertad y b) el principio de dignidad humana, que cobra mayor importancia en la vida en reclusión, como dos ejes que informan el ámbito de la privación de la libertad. Ambos deben permear toda la actividad estatal en los establecimientos penitenciarios, de modo que se consideren las relaciones de fuerza y dominación que se verifican al interior de las prisiones. RELACIONES DE ESPECIAL SUJECION ENTRE LOS INTERNOS Y EL ESTADO-Respeto por la dignidad humana de personas privadas de la libertad DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA DE PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Goce efectivo de los derechos fundamentales en prisión, indicador de la importancia real de la dignidad humana SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Verificación órdenes impartidas en sentencias T-388/13 y T-762/15 SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Continúan falencias de articulación, coherencia y coordinación que impiden superar el estado de cosas inconstitucional SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Lineamientos a partir de mínimos constitucionales asegurables SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Condiciones mínimas de subsistencia digna Los mínimos que deben ser garantizados en la vida en reclusión por las

autoridades competentes, se refieren a los siguientes aspectos: la resocialización, la infraestructura carcelaria, la alimentación al interior de los centros de reclusión, el derecho a la salud, los servicios públicos domiciliarios y el acceso a la administración pública y a la justicia. RESOCIALIZACION-Función de la pena y deber del Estado frente a las personas privadas de la libertad SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Limitaciones con relación a la resocialización Si bien existen mediciones cuantitativas que podrían revelar el impacto de los programas, en el presente y en el futuro, no se enfilan a dar cuenta de la calidad de los esquemas laborales y formativos al interior de las cárceles del país, por lo que es necesario estructurar un sistema evaluativo que permita monitorear los esquemas de resocialización no solo cuantitativa, sino también cualitativamente (articulándose con los mecanismos externos de monitoreo de la calidad, por ejemplo, con las Pruebas SABER), de tal forma que sea posible valorar la calidad, la diversidad y la pertinencia de los programas de resocialización, así como su impacto en la disminución de la reincidencia. SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Infraestructura carcelaria como garantía para la satisfacción de los mínimos de la vida en reclusión El Estado debe garantizar al interior de los centros de reclusión el espacio en condiciones apropiadas de privacidad, seguridad, salubridad y mobiliario para el descanso, la alimentación, el aseo personal, las actividades laborales,

recreativas y educativas y para las visitas familiares e íntimas. SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Limitaciones con relación a la infraestructura SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Mínimos asegurables constitucionales en materia de alimentación La obligación general del Estado en el componente de alimentación consiste en facilitar las dotaciones mínimas de comida que garanticen la subsistencia en condiciones dignas de los internos. Esta obligación implica que los alimentos deben proporcionarse de manera adecuada y suficiente en el marco de los estándares de calidad, higiene y nutrición, necesarios para asegurar la vida y la salud de los reclusos. SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Limitaciones con relación a la prestación de servicios alimentarios SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Mínimos asegurables constitucionales en materia de salud SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Limitaciones con relación al derecho a la salud SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Mínimos asegurables constitucionales en materia de servicios públicos

SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL

EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Limitaciones con

relación a la prestación de servicios públicos domiciliarios SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Mínimos constitucionales asegurables en materia de acceso a la administración pública y a la justicia SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Deberes específicos del Estado con relación al acceso a la administración pública, al acceso a la justicia y al derecho de petición de las personas privadas de la libertad SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Limitaciones con relación al derecho de petición SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Se ordena reorientar estrategia de seguimiento para superar los límites identificados Referencia: Seguimiento unificado a las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015

Asunto: Análisis y reorientación de la estrategia de seguimiento al estado de cosas inconstitucional (ECI) en materia penitenciaria y carcelaria.

Magistrada sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018). En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, la Sala Especial de Seguimiento a las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados José Fernando Reyes Cuartas,

Carlos Bernal Pulido y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, profiere el presente Auto con fundamento en los siguientes,

ANTECEDENTES

1. En el año 1998, la Sentencia T-153 declaró por primera vez el estado de cosas inconstitucional (en adelante ECI) ante la crisis penitenciaria que ya para entonces estaba ligada a los elevados índices de hacinamiento. La creación de cupos carcelarios se presentó como la opción para asegurar condiciones dignas de habitabilidad carcelaria para la población privada de la libertad1. Los esfuerzos de superación del ECI se concentraron en la construcción de nuevos cupos y establecimientos penitenciarios.

Tiempo después, la Corte constató el acatamiento de las medidas previstas para superar la situación por parte del Gobierno Nacional, de modo que en 2013 declaró superado el ECI mediante la Sentencia T-388 de 2013. Sin embargo, y ante la persistencia de la violación masiva y generalizada de los derechos de las personas privadas de la libertad, la Sala Primera de Revisión, a través de esa misma providencia, declaró un nuevo ECI en materia penitenciaria y carcelaria, que fue reiterado por la Sala Quinta de Revisión en la Sentencia T-762 de 2015, bajo la premisa de que la política criminal colombiana ha sido reactiva, populista, poco reflexiva, volátil, incoherente y subordinada a la política de seguridad.

2. Para garantizar el cumplimiento de lo ordenado, ambas providencias establecieron estrategias de seguimiento con participación de los órganos de control y del Gobierno Nacional. En particular, la Sentencia T-762 de 2015

delegó el seguimiento del ECI a un Grupo Líder, conformado por la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de la Presidencia de la República (hoy Departamento Administrativo de la Presidencia –DAPRE–). Esta Sala recibió tres informes semestrales por parte del Grupo Líder (en diciembre de 2016, junio de 2017 y diciembre de 2017). Con el propósito de hacer más efectiva la valoración y la intervención de la Corte Constitucional en la superación del referido ECI, en sesión del catorce (14) de junio de 2017 la Sala Plena designó una Sala Especial para asumir el conocimiento del asunto y unificar los seguimientos diseñados en ambas decisiones. 1 En esa oportunidad esta Corporación señaló: “Los reclusos deben ser alojados en condiciones dignas. Como se sabe, la capacidad actual de los centros carcelarios no lo permite. Por lo tanto, es imperiosa la construcción de nuevos establecimientos. Al mismo tiempo, los penales existentes deben ser refaccionados, para que puedan cumplir con los requisitos mínimos para ofrecer una vida digna a los reclusos.” Sentencia T-153 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, Fundamento jurídico 56.

3. El 10 de agosto de 2017, esta Sala Especial emitió un Auto en el que solicitó información sobre el proceso de seguimiento ligado a cada una de las sentencias que declararon y reiteraron el ECI. En él, enfatizó en que el propósito era la identificación de los avances, rezagos y retos de la estrategia. El plazo inicialmente previsto en esa decisión fue ampliado a solicitud de las entidades

requeridas. Tanto el Grupo Líder de seguimiento como la Contraloría General de la Nación radicaron en la Secretaría General de esta Corporación, a mediados de octubre de 2017, la respuesta al cuestionario formulado. CONSIDERACIONES Con el propósito de valorar la estrategia de seguimiento a las Sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, así como de verificar su pertinencia y, de ser necesario, de reorientarlo, esta providencia se divide en cuatro partes. En la primera considerará la naturaleza del ECI, en general, y del ECI en el ámbito penitenciario y carcelario, en particular y, a partir de ello, identificará los tipos de seguimiento que ha desplegado esta Corporación en casos que implican la protección estructural de los derechos. En la segunda parte, identificará las limitaciones del seguimiento actual a la crisis carcelaria. En la tercera, se consolidan los retos y los lineamientos de un seguimiento por mínimos constitucionalmente asegurables. En la última parte se identifican los mínimos que, en adelante, deben observar las entidades competentes, con relación a los siguientes temas: resocialización, infraestructura, derecho a la salud, alimentación, servicios públicos domiciliarios y acceso a la administración pública y a la justicia. PRIMERA PARTE. Naturaleza del ECI y de su seguimiento en materia penitenciaria y carcelaria.

1. La declaratoria de un ECI pone en evidencia la falta de materialización de las garantías fundamentales en determinado contexto o escenario por causas estructurales que generan el desconocimiento de los derechos de un número considerable de personas y cuya situación de vulneración se extiende en el

tiempo y en el territorio nacional. Implica, entonces, que “el texto constitucional carece de efectividad en el plano de la realidad, tornándose meramente formal”2, en tanto la actividad del Estado y de los funcionarios públicos se despliega al margen o, incluso, en contravía de los deberes de aquellos para asegurar los derechos constitucionales. A la declaratoria de un ECI le precede, entonces, “un panorama de múltiples afectaciones a los derechos fundamentales de una población numerosa, a causa de la inoperancia del aparato estatal entendido como un todo sistémico”3. El ECI es, en últimas, “una de las muchas modalidades que se pueden presentar dentro de la tipología de órdenes constitucionales de protección de derechos”4. 2 Sentencia T-762 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 3 Auto 368 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 4 Auto 385 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

2. Dos son los factores definitorios de un ECI. Por un lado, el compromiso de derechos fundamentales de forma masiva y generalizada. Por el otro, la existencia de una falla estructural que no es atribuible a una única autoridad5. La concurrencia de ambos factores y el nexo entre ellos, configura una situación de anormalidad constitucional.

Este tipo de casos presenta mayor complejidad que cualquier otro asunto de tutela, pues además de afectarse la dimensión subjetiva de los derechos fundamentales, su compromiso deriva, no de un error o de una alteración aislada de los deberes del Estado en un caso concreto, sino de una falla institucional que

trasciende el asunto puntual y que implica, a futuro, la reiteración de la vulneración, en ese y en otros casos similares, que amenaza con perpetuarse.

3. En esa medida, y dada la vista panorámica que exige este tipo de constataciones, solo la Corte Constitucional, en ejercicio de las competencias que tiene para la revisión de los fallos de tutela, puede declarar la existencia de un ECI y, en caso de verificar que han desaparecido sus factores definitorios, declarar su superación6.

4. Ahora bien, en términos generales conviene precisar, ¿qué tipos de seguimiento ha propuesto la Corte Constitucional para la promoción y verificación de la superación de un ECI?

Esta Corporación ha puesto en práctica diferentes estrategias de seguimiento para velar por el cumplimiento de sus órdenes y para asegurar la efectiva superación de los estados de cosas inconstitucionales que ha declarado. Las variaciones tienen relación con la complejidad de las situaciones y las necesidades de dirección o de articulación institucional. Cabe destacar que no siempre la declaratoria de un ECI conlleva el seguimiento por parte de esta Corporación. En todo caso, la autoridad judicial que debe constatar la materialización del amparo constitucional concedido, incluso por este Tribunal, es el juez de tutela de primera instancia7. Sin embargo, la declaratoria de un ECI, usualmente, tiene como consecuencia la emisión de órdenes estructurales y particulares que, junto con las emitidas para el caso concreto, propenden por restaurar el orden constitucional. Presenta un mayor nivel de complejidad que demanda, en algunos casos, la puesta en marcha de una estrategia de seguimiento que asegure el progreso en la

5 En la Sentencia T-025 de 2004 la Corte identificó como factores definitorios de un ECI: “(i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (ii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iii) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; (iv) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (v) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial”. Sentencia T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 6 Auto 548 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 Auto 368 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. implementación de las órdenes y, en últimas, la superación de la situación contraria al orden constitucional. Por tanto, hay eventos en los que la actuación del juez no concluye con la declaratoria del ECI y tampoco con la emisión de las órdenes requeridas para resolver la vulneración masiva y generalizada de los derechos. 4.1 Por una parte, el seguimiento puede atender al contenido de las órdenes

proferidas por la Corte. Así, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T760 de 2008 en materia de salud, evalúa el cumplimiento de las órdenes de esa providencia y de los autos de seguimiento en la materia8. Se trata, por tanto, de un ejercicio de verificación de su acatamiento de modo que, en este esquema, el cumplimiento y el seguimiento son actividades equivalentes, en tanto este último se desarrolla en el marco de la literalidad de la orden y, a su vez, los reportes que hacen las autoridades competentes responden a lo dispuesto en la sentencia. En todo caso, esa Sala señaló que solo se declarará la superación de la problemática estructural en esa materia cuando se demuestren “(i) unas transformaciones en el funcionamiento del sector salud; (ii) que esos cambios impliquen con alto grado de certeza la consecución de las condiciones para lograr el goce efectivo y avanzar sosteniblemente; y por último (iii) que esas soluciones tengan la virtud de ser coherentes y duraderas, como lo ha exigido la jurisprudencia de la Corte”9. 4.2 Por otra parte, el seguimiento puede atender a ciertos objetivos relacionados con los componentes o asuntos de los cuales se ocupa una política pública. Así, la Sala Especial de Seguimiento al ECI declarado en la Sentencia T-025 de 2004 sobre población en situación de desplazamiento forzado, precisó que es la ausencia de goce efectivo de los derechos fundamentales la que habilita la intervención del juez de tutela en asuntos de política pública en los que, regularmente, solo ha de intervenir el poder ejecutivo. El Auto 373 de 2016 de

esa Sala, definió los umbrales que tienen que alcanzar las autoridades para entender superado el ECI en cada uno de los componentes que integran la política de atención a la población desplazada: registro, participación, tierras, vivienda, educación, generación de ingresos, ayuda humanitaria, prevención y protección, retornos y reubicaciones, indemnización administrativa y justicia, verdad y rehabilitación10. 8 Así, por ejemplo, el Auto 001 de 2017 de la Sala Especial de Seguimiento en Salud dispone: “En esta oportunidad, la Corte se encargará de evaluar el grado de cumplimiento de la orden vigésimo tercera de la Sentencia T-760 de 2008, a partir de los informes presentados por el ente ministerial, las observaciones de la Defensoría del Pueblo y la Superintendencia de Salud, los conceptos de los peritos constitucionales voluntarios y las demás entidades vinculadas al trámite de verificación”. Auto 001 de 2017 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 9 Auto 001 de 2017 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Así, por ejemplo, el Auto 373 de 2016 sostiene que “el ECI se entenderá superado en el componente de registro cuando el 70% de la población desplazada haya sido registrada, advirtiendo que el sub registro deberá observar una tendencia decreciente. Esta información deberá medirse con registros administrativos (RUV) (…) Para efectos de definir cuándo se encuentra superado el ECI en materia de Ayuda humanitaria inmediata, esta Sala Especial considera que es necesario superar el siguiente umbral: el 70% de las personas que tienen

derecho a alguno de los componentes que componen esta ayuda, o a su totalidad, reciben todos los componentes que solicitaron según las definiciones contenidas en las disposiciones legales. Esta información deberá ser medida en principio según registros administrativos.” Auto 373 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. La actividad de la Sala Especial se ha centrado en evaluar avances, rezagos o retrocesos en los componentes de la política pública de atención a la población desplazada. En efecto, en varias oportunidades la Sala Especial ha evaluado la persistencia o la superación del ECI11 y ha concluido que, a pesar de las acciones implementadas por las autoridades responsables, tal estado de cosas persiste en algunos componentes. En otros, levantó de manera parcial el ECI al advertir en ellos mayor progreso. La definición de los umbrales ha permitido valorar la superación o el mantenimiento del ECI a partir de objetivos concretos que trascienden el cumplimiento de las órdenes, tanto de la Sentencia T-025 de 2004 como de sus autos posteriores. Esta distinción entre seguimiento por órdenes y por objetivos o metas, se fundamenta en que “el nivel de cumplimiento o incumplimiento a las órdenes no refleja de manera directa la constitucionalidad de la situación que atraviesa la población destinataria de las mismas”12. En tal sentido, “la superación del ECI constituye una meta cuyo alcance depende, más que del cumplimiento de las órdenes proferidas en [la] sentencia, en la consecución de los fines propuestos”13. Lo anterior, sugiere que la sola demostración de ajustes presupuestales, la expedición de normas o de políticas

públicas o el simple paso del tiempo, “no son criterios concluyentes, por sí mismos, para dar por superado el ECI”14, en tanto no acreditan el goce efectivo de derechos de la población afectada. Sin embargo, esa Sala Especial advirtió que “la consideración del goce efectivo de los derechos de la población desplazada como el criterio central para evaluar la superación del ECI no quiere decir que su levantamiento implique que todos los derechos de esa población deban ser satisfechos de forma concomitante hasta su máximo desarrollo posible”15, de ahí la utilidad de los umbrales determinados en el Auto 373 de 2016. Generalidades del ECI en materia penitenciaria y carcelaria en Colombia.

5. La Sentencia T-762 de 2015 se ocupó de las condiciones para la superación del ECI en materia penitenciaria y carcelaria y definió los criterios generales y específicos para considerar la posibilidad de levantar tal declaratoria. Con relación a los criterios generales señaló que, “hasta tanto no haya certeza de que el andamiaje administrativo y las medidas adoptadas impiden retrocesos”16 no se podrá declarar su superación, mientras que el ECI será innecesario si los resultados en materia de goce efectivo de derechos de la población carcelaria son sostenibles y suficientes. 11 Autos 176, 177 y 178 del 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), Auto 218 del 2006 (M.P. Manuel José Cepeda), Auto 008 del 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), Auto 385 de 2010, Auto 219 del 2011 (M.P.

Luis Ernesto Vargas Silva), Auto 373 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

12 Auto 373 de 2016 Numeral 1.4 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 13 Sentencia T-762 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 14 Auto 385 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 15 Auto 373 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 16 Sentencia T-762 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Fundamento jurídico 103 El seguimiento, entonces, se debe concentrar en resultados y no en medios, de manera que “el ECI no puede superarse en virtud de la mera gestión administrativa”17 para responder a las órdenes judiciales. En cuanto a los criterios específicos, advirtió la necesidad de establecer metas que deben dar cuenta de los avances en la protección de los derechos implicados y no de las actividades y gestiones diseñadas para lograrlo.

6. De conformidad con esa providencia, en tanto concurran los elementos de masividad y generalidad en materia de vulneración de derechos fundamentales, se mantendrá el ECI y la competencia de esta Corporación para orientar el seguimiento de las acciones previstas por el Gobierno Nacional para hacerle frente a tal situación; además, se mantendrá la competencia del Grupo Líder, conformado a partir de la Sentencia T-762 de 2015, para impulsar el seguimiento. En la medida en que desaparezcan estos elementos, es decir, cuando el ECI deje de ser masivo o generalizado, será posible levantar el ECI, incluso parcialmente.

7. Cabe recordar que la masividad se refiere a “la existencia de un importante número de personas afectadas en sus derechos fundamentales, con ocasión de fallas estructurales”18, de manera que la reducción del carácter masivo del ECI

se constatará en tanto se reduzcan significativamente las personas afectadas con relación al número de personas recluidas, por lo cual, en lo que tiene que ver con el elemento de la masividad, “el criterio de evaluación y seguimiento que servirá para mantener o finiquitar la declaratoria del ECI, será la cantidad de población afectada, que se establecerá a través de porcentajes, identificables frente al total de personas privadas de la libertad”19. La Sentencia T-762 de 2015 dispuso fases o etapas para la superación del ECI en atención a la evolución en la reducción de la masividad y la generalidad. Respecto de la masividad, tal providencia distinguió una fase inicial, una intermedia, una etapa de afianzamiento y una de cumplimiento de meta, en los siguientes términos: “La primera etapa se verificará hasta cuando el 60% de las personas recluidas del país vean satisfechos los mínimos que implica su estadía en la prisión, frente a cada uno de los problemas a los que se ha hecho alusión. (…) Se hablará de una fase intermedia cuando el goce de derechos sea efectivo para entre el 61 y el 70% de la población privada de la libertad en el país, frente a cada uno de los requisitos de su estancia en el establecimiento penitenciario. La tercera etapa, será un momento de consolidación de una política criminal sistémica, que tenga afianzados los sistemas cíclicos de 17 Sentencia T-762 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Fundamento jurídico 115. 18 Sentencia T-762 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Fundamento jurídico 117.

19 Sentencia T-762 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Fundamento jurídico 117. seguimiento, evaluación y retroalimentación de los procesos, de manera tal que una vez finiquitada pueda entenderse prospectivamente que el avance se logrará en forma continua y sostenida. Esta etapa se atravesará mientras la población privada de la libertad que vea satisfechos sus derechos esté entre el 71 y el 86% de los presos en el país. Cuando la meta por cumplir sea tan solo frente al 14% de la población privada de la libertad, se agotará el carácter masivo de las afectaciones a los derechos fundamentales al interior del Sistema Penitenciario y Carcelario del país, debiéndose declarar superado el ECI”20. Tales etapas en la superación del ECI constituyen umbrales que fijó el juez constitucional para valorar la persistencia o no del elemento de la masividad, de manera que en las tres primeras fases se mantiene el ECI mientras que, en la etapa de cumplimiento de meta, este se considera superado.

8. Por su parte, la generalidad “implica que la violación a los derechos se verifica a lo largo y ancho del territorio nacional”21. De conformidad con lo señalado por esta Corporación, se supera la generalidad del ECI cuando se logre acreditar que en el 70% de los establecimientos carcelarios hay condiciones mínimas de vida digna. Por tanto, se levantará el estado de cosas contrario a la Constitución en la medida en que desaparezcan los elementos de masividad o generalidad que lo caracterizan.

Estos umbrales, que servirán para acreditar la superación de la generalidad y de

la masividad del ECI, deben atender a los mínimos que son definidos en este Auto, de forma que el Gobierno Nacional debe probar, a través del uso de los presupuestos del seguimiento, como la línea base y los