CC - A1754-2024

A1754-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1754/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1754 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5852

Conflicto de jurisdicciones entre elJuzgado Civil del Circuito de Santa Rosade Cabal y el Tribunal Administrativo deRisaralda

Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZOOCAMPOBogotá D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. El señor José Largo interpuso acción popular contra (i) el Banco de Bogotá S.A., pues aseguró que una oficina de la entidad en Santa Rosa de Cabal, Risaralda, no cuenta con un baño público apto para las personas que se movilizan en silla de ruedas. Señaló que esa situación vulnera derechos colectivos y pretende que se le ordene al banco la construcción de una unidad sanitaria que sea apta para esas personas y que se condene en costas y

agencias en derecho a su favor[1] y (ii) el Ministerio de Salud y Protección Social por considerar que dicha entidad permite la violación de derechos colectivos y legales por parte de la entidad bancaria y eso, a juicio del accionante configura una omisión que no violó directamente los derechos que busca proteger, pero sí permitió la vulneración de estos[2].

2. En primer lugar conoció del asunto el Tribunal Administrativo de Risaralda, quien mediante Auto del 31 de mayo de 2024[3] declaró que no es competente para conocer el proceso y remitió el mismo a la oficina de reparto de los jueces civiles de Santa Rosa de Cabal. Expresó que el accionado es un banco privado y la pretensión de la acción popular exige una actuación exclusiva por parte de dicha entidad, por lo tanto, no corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo conocer el caso. En cuanto a la vinculación del Ministerio de Salud y Seguridad Social, señaló que se le incluyó sin evidencia de ningún requerimiento previo y para efectos de vigilancia y sanción, lo cual difiere del objeto del medio de control escogido por el accionante que es la protección de derechos e intereses colectivos. Todo lo anterior con fundamento en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 en el que se diferencian las acciones populares que deben ser conocidas por lajurisdicción de lo contencioso administrativo de aquellas que le competen a la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil.

3. Correspondió, entonces, al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pereira

conocer del expediente, quien mediante Auto del 11 de julio de 2024[4] declaró que no es competente dado que “la elección del foro no depende exclusivamente de la voluntad del accionante”[5] sino que éste debe escoger entre las alternativas que le ofrece la ley, esto es, el lugar de ocurrencia de la presunta vulneración o su domicilio. Para el despacho, en este caso la ciudad de Pereira no es ni el lugar de ocurrencia de la supuesta vulneración, por cuanto es el municipio de Santa Rosa de Cabal, ni el lugar de domicilio del accionante. En consecuencia, remitió las diligencias a la oficina de reparto de los jueces civiles de Santa Rosa de Cabal[6]. Lo anterior en concordancia con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 472 de 1998.

4. Por reparto conoció el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal.

A través de Auto del 16 de agosto de 2024[7], declaró falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Consideró que de acuerdo con los dispuesto en el artículo 152 del CPACA, la acción popular interpuesta por el señor José Largo debe ser conocida por los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo toda vez que dentro de la misma se accionó una entidad pública del orden nacional como lo es el Ministerio de Salud y Seguridad Social[8].

5. El 19 de septiembre de 2024 se repartió el expediente de la referencia aldespacho del magistrado sustanciador, y el 23 del mismo mes se envió el expediente al despacho[9].

II. CONSIDERACIONES

5. El 19 de septiembre de 2024 se repartió el expediente de la referencia aldespacho del magistrado sustanciador, y el 23 del mismo mes se envió el expediente al despacho[9].

II. CONSIDERACIONES

Competencia6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflictode jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones7. La Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure unconflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los siguientespresupuestos: (i) el presupuesto subjetivo, que consiste en que lacontroversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administranjusticia, que hagan parte de distintas jurisdicciones y que rechacen oreclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuestoobjetivo, el cual exige que la disputa recaiga sobre el conocimiento de unacausa judicial; y (iii) el presupuesto normativo, según el cual es necesarioque las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razonesde índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10].

8. En el asunto objeto de estudio, se encuentran acreditados los presupuestos antes referidos porque: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, Risaralda) y otra que hace parte de la jurisdicción de lo

contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Risaralda), y por lo tanto se configura el presupuesto subjetivo; (ii) existe una controversia para resolver la acción popular a la que acudió José Largo para que se le ordene al Banco de Bogotá S.A. la construcción en una de sus sedes de una unidad sanitaria apta para personas que se movilizan en sillas de ruedas, que se condene en costas y agencias en derecho a su favor y que se haga responsable al Ministerio de Salud y Seguridad Social por permitir la vulneración de los derechos colectivos de la población con movilidad reducida.

9. Finalmente, (iii) las autoridades en conflicto acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para defender sus posturas sobre la falta de competencia, como puede evidenciarse en los fundamentos jurídicos 2 y 4 de la presente providencia.

Reglas de distribución de competencia para conocer las demandas deacción popular

legales y jurisprudenciales para defender sus posturas sobre la falta de competencia, como puede evidenciarse en los fundamentos jurídicos 2 y 4 de la presente providencia.

Reglas de distribución de competencia para conocer las demandas deacción popular

10. El sustento normativo para fijar qué jurisdicción conocerá de lasdemandas de acción popular presentadas por los ciudadanos se encuentra enel artículo 15 de la Ley 472 de 1998 “[p]or la cual se desarrolla el artículo 88de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de lasacciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. Elmencionado artículo dispone que “[l]a jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión delejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisionesde las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñenfunciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en lasdisposiciones vigentes sobre la materia”. Y añade que, “[e]n los demás casos,conocerá la jurisdicción ordinaria civil”. 11. Esta disposición determinó “un factor subjetivo de competencia, esto es,por la calidad de los sujetos contra quien se dirige la demanda”, en virtud delcual, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, le correspondeconocer “todas aquellas acciones dirigidas contra las entidades públicas opersonas privadas que desempeñen funciones administrativas, con ocasión desu actividad o de sus eventuales omisiones, siendo de competencia de la

Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil en los demás casos”[11].

12. Al respecto, el Auto 799 de 2021[12] fijó la siguiente regla dedecisión: “En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, laJurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acciónpopular presentada en contra de un particular siempre que la violación oamenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones uomisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñenfunciones administrativas, eventos en los que será́ la JurisdicciónContenciosa Administrativa la competente”. En virtud de lo anterior, resultaevidente que, si la acción popular involucra acciones u omisiones deentidades públicas, la competencia es de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. 13. En concordancia con lo anterior, el numeral 16 del artículo 152 delCPACA, dispone que es competencia de los tribunales administrativosconocer de los asuntos “relativos a la protección de derechos e interesescolectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento,contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentrode ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. Y el numeral10 del artículo 155 ibidem dispone que los jueces administrativos conoceránesta clase de conflictos cuando las acciones u omisiones que los originenprovengan de autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal olocal, o de personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñenfunciones administrativas.14. De conformidad con el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, las acciones

populares “se dirigirá[n] contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo (…)”[13]. No obstante, el artículo 15 de la misma ley incluyó una regla de competencia, de acuerdo con la cual la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de las acciones populares se determinará en virtud de la naturaleza jurídica del sujeto al que se imputan las acciones u omisiones que vulneran o amenazan los derechos colectivos. En efecto, el citado artículo dispone: “[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de losprocesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las AccionesPopulares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidadespúblicas y de las personas privadas que desempeñen funcionesadministrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposicionesvigentes sobre la materia.

En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

La competencia para conocer acciones populares interpuestas contrainstituciones financieras 15. Como asunto relevante, es preciso anotar que esta Corte ha concluido que“[l]a Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer del trámitede una acción popular en la que se alega la presunta violación de derechos ointereses colectivos por parte de una entidad financiera, dada la falta deadecuación de la infraestructura e instalaciones locativas para permitir yfacilitar el acceso a las personas en situación de discapacidad. Esto, cuandolas instituciones financieras son personas jurídicas de derecho privado y laspretensiones no se relacionan con el excepcional ejercicio de la funciónadministrativa (función de recaudo), por lo que, se debe privilegiar lacompetencia residual asignada en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998y el artículo 20.7 del Código General del Proceso”. 16. Esa regla se derivó del Auto 356 de 2023 en el que la CorteConstitucional resolvió un conflicto suscitado entre el Juzgado OnceAdministrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla y el JuzgadoPrimero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga en relación con la acciónpopular que presentó un particular contra Bancolombia S.A. para quegarantizara la existencia de baños públicos aptos para las personas que semovilizan en sillas de ruedas en las diferentes sedes e instalaciones de laentidad. En esa oportunidad la Sala consideró que, aunque las institucionesfinancieras prestan un servicio público, no desarrollan función administrativa,sino que ejecutan actividades propias del derecho privado. Salvo,excepcionalmente, cuando las autoridades tributarias delegan

la función derecaudo en las entidades financieras. Sin embargo, dicha regla no es aplicableal caso concreto pues el accionante accionó en su escrito a una entidadpública del orden nacional, y con esto, activó el conocimiento del asunto porparte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 17. En el Auto 288 de 2024, la Sala Plena resolvió un caso en el que unciudadano instauró demanda de acción popular en contra de una pluralidad desujetos entre los cuales se encontraba un particular y varias entidadespúblicas. Allí se definió que cuando se trate de acciones populares dirigidasen contra de varios actores, será la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo la competente para conocer del asunto, siempre que en laviolación o amenaza de los derechos colectivos, concurra una persona dederecho público. Lo anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de laLey 472 de 1998. Caso concreto

18. Según se expuso en el acápite anterior, el artículo 15 de la Ley 472 de1998 dispone dos reglas de atribución de competencia para el conocimientode las acciones populares, así:

Regla 1: si la acción popular se dirige en contra de una entidad públicao una entidad privada que desempeñe funciones administrativas, lajurisdicción competente para conocer de ella es la jurisdicción de locontencioso administrativo.

Regla 2: si la acción popular se dirige contra una persona privada queno desempeñe funciones administrativas, la jurisdicción competentepara conocer de ella es la ordinaria en su especialidad civil.

19. En el caso bajo estudio, la Sala Plena seguirá la regla 1 antesreferenciada, según la cual, la determinación de la jurisdicción para conocerde una acción popular está dada por razón del factor subjetivo, esto es, por lanaturaleza de la entidad o persona en la que se origina el acto, acción uomisión que suscita la demanda. En este sentido, se advierte que el señorJosé Largo instauró la acción popular en contra de una entidad privada y otrapública. De lo anterior se concluye que conforme a lo dispuesto en el artículo15 de la Ley 472 de 1998, para este caso se activa la competencia de laJurisdicción de lo Contencioso administrativo para conocer de accionespopulares, a partir del cumplimiento de la condición referente a que laaccionada, o algunas de ellas, sean entidades públicas. 20. En virtud de lo anterior, la jurisdicción competente para conocer delasunto es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia,la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU5852 al TribunalAdministrativo de Risaralda. 21. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo esla competente para conocer de una acción popular presentada en contra deuna pluralidad de sujetos pasivos, siempre que en la violación o amenaza delos derechos colectivos concurra una persona de naturaleza pública, con

sustento en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998[14].

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones planteado entre elJuzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, Risaralda, y el TribunalAdministrativo de Risaralda, en el sentido de DECLARAR que el TribunalAdministrativo de Risaralda, es la autoridad competente para conocer laacción popular que interpuso el señor José Largo contra el Banco de BogotáS.A. y el Ministerio de Salud y Protección Social. SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5852 alTribunal Administrativo de Risaralda, para que adelante las funciones de sucompetencia y para que comunique esta decisión al Juzgado Civil delCircuito de Santa Rosa de Cabal y a los sujetos procesales e interesadosdentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.JOSE FERNANDO REYES CUARTASPresidente NATALIA ÁNGEL CABOMagistradaAusente con permiso JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado DIANA FAJARDO RIVERAMagistrada VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADEMagistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistradaANDREA LILIANA ROMERO LOPEZSecretaria General[ 1 ] Expediente Digital. 002Demandapdf. [ 2 ] Ibid. [ 3 ] Expediente digital. 005RemiteCompetenciapdf. [ 4 ] Expediente digital. 012RechazaDemanda-Competenciapdf. [ 5 ] Ibid.

[ 2 ] Ibid. [ 3 ] Expediente digital. 005RemiteCompetenciapdf. [ 4 ] Expediente digital. 012RechazaDemanda-Competenciapdf. [ 5 ] Ibid. [ 6 ] Ibid. [ 7 ] Expediente digital. 005AutoConflictoJurisdiccionpdf. [ 8 ] Ibidem. [ 9 ] Expediente Digital. 03CJU-5852 Constancia de Repartopdf. [ 1 0 ] Se reiteran las consideraciones expuestas en los autos 155 de 2019, 452 de 2019 y 503 de 2019, sobre los presupuestos para laconfiguración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. [ 1 1 ] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Auto del 2 de octubre de 2019, Radicación No.110010102000201901891 00. [ 1 2 ] Expediente CJU-585. Reiterado en el auto 866 de 2021. [ 1 3 ] Ley 472 de 1998, arculo 14. [ 1 4 ] Reiteración de la regla de decisión del Auto 288 de 2024.