CC - A1945-2023

A1945-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1945/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

(...) la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos laborales promovidos por los servidores vinculados a asociaciones entre entidades públicas cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, siempre y cuando, a partir de un análisis preliminar, no sea posible establecer que las funciones que realizaba el demandante sean de aquellas atribuidas a quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA.

AUTO 1945 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-3118.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre elJuzgado Veintisiete Laboral del Circuito deBogotá y el Juzgado Veinte Administrativo deOralidad del Circuito de Bogotá, SecciónSegunda.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 14 de julio de 2022[1], a través de apoderado judicial, el señor Arlen AdidVargas Porras y otros presentaron demanda ordinaria laboral contra la Federación

Nacional de Departamentos (en adelante la Federación)[2]. Expusieron que elseñor Vargas Porras participó en un “proceso de selección y concurso de méritos llevado a cabo por la Federación”[3] y fue seleccionado para ejercer el cargo decoordinador de gestión documental en la entidad demandada, con la cual celebróun contrato de trabajo a término indefinido el 1 de diciembre de 2016. Sinembargo, el 4 de junio de 2020, la Federación declaró unilateralmente laterminación de la relación laboral del señor Porras Vargas, a pesar de que él alegótener la calidad de padre cabeza de familia. 2. Las funciones del demandante consistían, entre otras, en “[o]rganizar, coordinary dirigir el sistema archivístico, en su conservación y la seguridad de la gestióndocumental de la Federación”, “[r]eunir, identificar, estudiar y valorar las seriesdocumentales generadas por las diferentes áreas de la Federación” y “[r]esponderpor la administración, manejo y conservación de la información de gestióndocumental de la Federación, de conformidad con las tablas de retención

documental y las normas archivísticas vigentes”[4]. 3. Así pues, en las pretensiones de la demanda se solicitó: (i) que se declarara laexistencia de una “relación laboral a término indefinido por concurso de mérito”entre el señor Vargas Porras y la Federación; (ii) que se dejara sin efectos ladesvinculación laboral del señor Vargas Porras; (iii) que se ordenara a laFederación a reintegrarlo a un cargo igual o superior al último que desempeñó;(iv) que se condenara a la Federación a pagar las indemnizaciones a las quehubiera lugar y los aportes a seguridad social, los salarios y las prestacionessociales dejados de percibir por el actor desde el momento de su desvinculación yhasta que se materialice su reintegro. 4. Mediante auto del 9 de septiembre de 2022, el Juzgado Veintisiete Laboral delCircuito de Bogotá rechazó la demanda, declaró su falta de jurisdicción y remitió

el asunto a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá[5]. Consideró quela naturaleza jurídica de los empleados de la Federación era la misma de losempleados de las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, deacuerdo con el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y la Sentencia C-671 de 1999.Además, señaló que el artículo 233 del Decreto 1222 de 1986, modificado por laLey 617 de 2000, establecía que los servidores departamentales eran empleadospúblicos. El Juzgado concluyó que el asunto debía ser de conocimiento de lajurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de lo dispuesto en elnumeral 1 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social(CPTSS) y el numeral 4 del artículo 104 del Código de ProcedimientoAdministrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 5. Tras el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado VeinteAdministrativo de Oralidad del Circuito Bogotá, Sección Segunda, el cualpropuso el conflicto negativo entre jurisdicciones mediante auto del 7 de octubre de 2022[6]. Sostuvo que el demandante no gozaba de la calidad de empleadopúblico, pues había sido vinculado mediante un contrato de trabajo y no a travésde una relación legal y reglamentaria. Sustentó su posición en el numeral 4 delartículo 104 del CPACA. 6. Finalmente, de acuerdo con el reparto efectuado el 2 de mayo de 2023, elproceso se remitió al despacho del magistrado sustanciador el 5 de mayo siguiente[7].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

7. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la CorteConstitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entrejurisdicciones.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

7. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la CorteConstitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entrejurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta corporación ha advertido que para que se configure un conflicto dejurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[8]. Enel caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos: Presupuesto subjetivo El conflicto se suscitó entre una autoridad que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado VeinteAdministrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección

Segunda). Presupuesto objetivo La controversia se enmarca en la demanda promovida por el señor Vargas Porras contra la Federación Nacional de Departamentos. Presupuesto normativo Ambas autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole legal y jurisprudencial en los que soportaron sus posiciones.

1. El Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente en virtud de la Sentencia C-671 de 1999 y los artículos 95 de la Ley 489 de 1998, 233 del Decreto 1222 de 1986, 2.1 del CPTSS y 104 del CPACA. ii. Por su parte, el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda citó el

233 del Decreto 1222 de 1986, 2.1 del CPTSS y 104 del CPACA. ii. Por su parte, el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda citó el numeral 4 del artículo 104 del CPACA para afirmar que carecía de competencia porque el demandante no se había vinculado mediante una relación legal y reglamentaria.

Régimen laboral de los servidores de la Federación Nacional deDepartamentos

9. El artículo 95 de la Ley 498 de 1998 establece que las entidades públicaspueden asociarse para cooperar en el cumplimiento de sus funciones o prestar demanera conjunta los servicios públicos a su cargo. Estas asociaciones puedenllevarse a cabo mediante la celebración de convenios administrativos o laconformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro, las cuales se rigen por lasdisposiciones del Código Civil y las demás normas que regulan ese tipo deentidades.

10. En la Sentencia C-671 de 1999, la Corte Constitucional declaró laexequibilidad condicionada de dicha norma, bajo el entendido de que laspersonas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación deentidades públicas se rigen por el derecho privado, “sin perjuicio de que, en todocaso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de losactos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán lospropios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobredichas materias”.11. En la providencia mencionada, esta corporación decidió que el artículo 95 dela Ley 498 de 1998 “sólo podrá considerarse ajustad[o] a las normas superiorescuando la asociación surgida se sujete al mismo régimen que, en consonancia conla naturaleza de las entidades participantes y el régimen propio de funciónadministrativa o de servicio público a su cargo hubiere señalado la ley decreación o autorización de éstas”.

12. Adicionalmente, el Consejo de Estado[9] ha señalado que la aplicación denormas de derecho privado en la conformación de las asociaciones de entidadespúblicas tiene un fin meramente instrumental y no implica que estas tengannaturaleza privada. Por el contrario, dicha corporación ha reconocido lanaturaleza pública de las personas jurídicas que se crean a partir del artículo 95de la Ley 498 de 1998, lo que se debe al carácter de las entidades que las integrany a los objetivos y fines que persiguen. En ese sentido, las asociaciones deentidades públicas deben “sujetarse al régimen de derecho público aplicable a lasentidades que la conforman en todo lo relacionado con la estructura orgánicainterna, régimen salarial y prestacional del personal [y] régimen contractual”.Además, los actos que expidan están sujetos al control de la jurisdicción de locontencioso administrativo.

13. Ahora bien, de acuerdo con sus Estatutos[10], la Federación Nacional deDepartamentos es una entidad pública de segundo grado, sin ánimo de lucro ycon personería jurídica, que está conformada por los departamentos de Colombia que desean pertenecer a ella[11].

14. Así, en primer lugar, se tiene que la Federación asocia a entidades territorialesen virtud de lo dispuesto por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998. En segundolugar, se reitera que las asociaciones entre entidades públicas están sujeta almismo régimen aplicable a las entidades que las conforman, lo que incluye elrégimen de personal. En consecuencia, a quienes prestan sus servicios en laFederación les aplican las mismas normas de vinculación que rigen a losservidores públicos de los departamentos.

15. Al respecto, el artículo 233 del Decreto 1222 de 1986 establecía que “[l]osservidores departamentales son empleados públicos; sin embargo, lostrabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”[12]. Siguiendo el análisis expuesto en precedencia, seconcluye que quienes estuvieran vinculados a la Federación durante la vigenciadel Decreto 1222 de 1986 también ostentaban, por regla general, la calidad deempleados públicos.

Competencia judicial para conocer de las controversias de carácter laboral

16. El numeral 4 del artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce, en materia laboral, de los conflictos relativos a la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos y el Estado, así como

de la seguridad social de aquellos cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público. Por su parte, el numeral 4 del artículo 105 del mismo Código dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo carece de competencia para conocer de los procesos judiciales de carácter laboral originados entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

17. En sentido similar, el numeral 1 del artículo 2 del CPTSS señala que la jurisdicción ordinara laboral conoce de los conflictos que tengan origen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. Al respecto, se resalta que los trabajadores oficiales están vinculados a la entidad en que prestan sus servicios a través de un contrato laboral, de conformidad con lo expuesto en el artículo 2.2.30.1.1 del Decreto 1083 de 2015.

18. Ahora bien, es posible que en algunos casos existan dudas acerca de la calidad que ostentaba quien promovió el proceso laboral. Al respecto, se resalta que al dirimir conflictos entre jurisdicciones la Corte no está facultada para realizar un análisis preciso y detallado del caso concreto para definir si el demandante ostentaba la calidad de empleado público o trabajador oficial, pues ello corresponde al juez que conozca del fondo del asunto.

19. Sin embargo, “para efectos de dirimir el conflicto [entre jurisdicciones], cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador (…) debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente

sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto”[13] (énfasis fuera de texto). Así mismo, el juez que resuelve el conflicto entre jurisdicciones puede realizar un análisis preliminar de las funciones que desempeñaba el demandante con el objetivo de establecer, en principio, cuál era la naturaleza de su vínculo con la entidad demandada[14].20. Con base en lo anterior, la Sala Plena formula la siguiente regla de decisión: la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos laborales promovidos por los servidores vinculados a asociaciones entre entidades públicas cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, siempre y cuando, a partir de un análisis preliminar, no sea posible establecer que las funciones que realizaba el demandante sean de aquellas atribuidas a quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA. Caso concreto

21. La Sala considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los motivos que se expondrán a continuación.

22. Primero. El señor Vargas Porras estuvo vinculado a la Federación Nacional de Departamentos entre el 1 de diciembre de 2016 y el 4 de junio de 2020, y ejerció el cargo de coordinador de gestión documental. Él promovió una demanda ordinaria laboral al estimar que su desvinculación laboral desconoció su calidad

de padre cabeza de familia, por lo que solicitó que se ordenara a la demandada reintegrarlo a un cargo igual o superior al que venía ocupando junto con el pago de las indemnizaciones a que hubiera lugar y de las acreencias laborales dejadas de percibir.

23. Segundo. La regla general de vinculación de la Federación es la de empleado público. En la Sentencia C-671 de 1999 esta corporación evaluó la constitucionalidad del artículo 95 de la Ley 498 de 1998. En esa providencia se estableció que cuando una asociación entre entidades públicas conforma una persona jurídica sin ánimo de lucro, su régimen aplicable es el mismo de las entidades que la conforman.

24. La Federación es una asociación de departamentos creada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 498 de 1998. Por su parte, el artículo 233 del Decreto 1222 de 1986 establecía que quienes prestaran sus servicios a los departamentos serían, por regla general, empleados públicos. De manera excepcional, quienes cumplieran funciones relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas ostentaban la calidad de trabajadores oficiales.

Con base en lo anterior se concluye que, por regla general, los servidores de la Federación son empleados públicos[15].25. Tercero. Como se mencionó, el cargo que ocupó el demandante era el decoordinador de gestión documental y sus funciones comprendían, entre otras,“[o]rganizar, coordinar y dirigir el sistema archivístico, en su conservación y laseguridad de la gestión documental de la Federación”, “[r]eunir, identificar,estudiar y valorar las series documentales generadas por las diferentes áreas de laFederación” y “[r]esponder por la administración, manejo y conservación de lainformación de gestión documental de la Federación, de conformidad con las

tablas de retención documental y las normas archivísticas vigentes”[16]. 26. De un análisis preliminar de las funciones del demandante es posible concluirque estas, en principio, no se corresponden con aquellas que desarrollan lostrabajadores oficiales. Esto es así porque el actor no se dedicaba a la construccióny sostenimiento de obras públicas, en los términos del artículo 233 del Decreto1222 de 1986.

27. Ahora bien, la Sala reconoce que en el caso objeto de estudio el demandante celebró con la Federación un contrato laboral a término indefinido[17], por lo que podría estimarse, en principio, que ostentaba la calidad de trabajador oficial. Sin embargo, ello implica una contradicción con la regla general de vinculación de la entidad demandada y las funciones que desempeñaba el demandante, pues esos criterios apuntan a que el actor pudo haber tenido la calidad de empleado público.

28. En algunos pronunciamientos, como los Autos 378 de 2021, 380 de 2021, 641 de 2021, 1096 de 2021 y 059 de 2022, al estudiar asuntos laborales, la Corte ha señalado que en aquellas controversias originadas entre una persona vinculada a través de un contrato de trabajo y una entidad pública en las cuales se pretenda el reconocimiento de la relación laboral y/o el pago de las acreencias laborales, la jurisdicción ordinaria laboral será la competente al tratarse de conflictos jurídicos que se originaron directa o indirectamente en un contrato de trabajo. Sin embargo, lo cierto es que esta corporación también ha consolidado una línea a partir de los

Autos 796 de 2021, 242 de 2022, 347 de 2022, 681 de 2022, 737 de 2022, 141 de 2023 y 315 de 2023, en la que bajo las mismas circunstancias ha estimado que, más allá de la formalidad de la vinculación, se debe realizar un estudio de la regla general de vinculación de la entidad demandada y las funciones desempeñadas por el trabajador demandante para definir la jurisdicción competente, de manera que la forma de vinculación no sería la única circunstancia a tener en consideración al resolver este tipo de asuntos. Lo anterior, dando prevalencia a la normatividad especial que establece las formas de vinculación con las entidades empleadoras, según las funciones desempeñadas por el trabajador.29. Verbigracia, en el Auto 242 de 2022, la Sala Plena aclaró que “sin perjuicio de la vinculación formal que haya existido con una entidad pública, para efectos de determinar la competencia, la Sala debe tener en cuenta las normas especiales que establecen el tipo de vinculación laboral aplicable a las entidades demandas”. Así, al resolver el caso concreto sostuvo que “[l]a Sala reconoce que con la demanda se aportaron diversos documentos denominados ‘contrato de trabajo’ y certificaciones que se refieren a la presunta vinculación formal de la demandante mediante contrato de trabajo. Sin embargo, el hecho de que la [demandante] solicite el reconocimiento de un ‘contrato de trabajo’ y (…) no resulta determinante para asignar la competencia del asunto, habida cuenta de que, de conformidad con las normas que determinan la naturaleza de las vinculaciones laborales de la entidad demandada, en principio no habría desempeñado funciones de construcción o sostenimiento de obras públicas”.

30. En el caso objeto de estudio, la Sala optó por aplicar la segunda metodología,

laborales de la entidad demandada, en principio no habría desempeñado funciones de construcción o sostenimiento de obras públicas”.

30. En el caso objeto de estudio, la Sala optó por aplicar la segunda metodología, por lo que para definir la jurisdicción competente se tuvieron en cuenta la regla general de vinculación de la entidad demandada y las funciones desempeñadas por el trabajador, incluso aunque este hubiera estado vinculado a través de un contrato laboral. De esa manera, no se efectuó un estudio detallado el fondo del asunto ni se examinó la validez de la modalidad de vinculación del demandante, pues dichos asuntos son justamente los que deberá decidir el juez natural.

31. Cuarto. Según el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias de carácter laboral que surjan entre los empleados públicos y la entidad a la cual están vinculados.

32. Así las cosas, la Corte declarará que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la demanda presentada por el señor Vargas Porras y otros y remitirá el expediente CJU-3118 al Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda para lo de su competencia. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

su competencia. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVEPRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado VeintisieteLaboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidaddel Circuito de Bogotá, Sección Segunda, en el sentido de DECLARAR que elJuzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, SecciónSegunda es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por elseñor Arlen Adid Vargas Porras y otros contra la Federación Nacional deDepartamentos. SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-3118 al Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá,Sección Segunda, para que proceda con lo de su competencia y les comunique lapresente decisión al Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá y a lossujetos procesales y partes interesadas.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

MagistradoJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con permiso

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital, archivo “003ActaDeReparto.pdf” [2] Expediente digital, archivo “001Demanda.pdf”. [3] Expediente digital, archivo “001Demanda.pdf”, folio 1. [4] Expediente digital, archivo “002Pruebas.pdf”, folios 21 y 22.

[5] Expediente digital, archivo “004AutoDeclaraFaltaDeJurisdiccion.pdf”. [6] Expediente digital, archivo “009AutoProponeConflictoEnviarCC.pdf”. [7] Expediente digital, archivo “03CJU-3118 Constancia de Reparto.pdf”. [8] Auto 155 de 2019. Respecto al factor subjevo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión noejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al factor objevo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no estáen trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco,pero no jurisdiccional (Arculo 116 de la Constución). Finalmente, sobre el factor normavo, se enende que no exisrá conflicto cuando: (a) seevidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado suintención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no ene, al menos aparentemente,fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

[9] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1971 del 20 de mayo de 2010, rad. 11001-03-06-000-2009-00057-00. Se resaltaque en este concepto el Consejo de Estado se refiere a la Federación Nacional de Municipios. Sin embargo, como esta también es una asociación deendades públicas, las consideraciones presentadas por la Sala resultan plenamente aplicables a la Federación Nacional de Departamentos. [10] Arculos 1 y 6 de los Estatutos de la Federación Nacional de Departamentos. [11] Entre sus funciones se encuentran defender los intereses de los departamentos, promover el desarrollo regional y apoyar el diseño yelaboración de planes y programas integrales que aendan las necesidades de las comunidades departamentales (arculo 3 de los Estatutos de laFederación Nacional de Departamentos). [12] Esta norma fue derogada por la Ley 2200 de 2022. Sin embargo, se trae a colación en este caso debido a su relevancia para resolver el casoconcreto, pues era la disposición vigente mientras el demandante estuvo vinculado a la Federación. [13] Auto 863 de 2021. [14] Autos 1360 de 2022, 441 de 2022, 863 de 2021, entre otros. [15] Aunque el Decreto 1222 de 1986 fue derogado por la Ley 2200 de 2022, resulta relevante en el caso concreto porque estuvo vigente mientras el señor Vargas Porras estuvo vinculado a la entidad demandada, entre los años 2016 y 2020.[16] Expediente digital, archivo “002Pruebas.pdf”, folios 21 y 22. [17] Expediente digital, archivo “002Pruebas.pdf”, folios 3 a 16.