CC - A1965-2023

A1965-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1965/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros al Estado por servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1965 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-3628

Conflicto de jurisdicciones suscitadoentre el Juzgado 3° Laboral delCircuito de Neiva y el Juzgado 9Administrativo del Circuito de lamisma ciudad.

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARESCANTILLO

Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 10 de febrero de 2021, a través de apoderado judicial, ASMETSALUD E.P.S. S.A.S. (en adelante, “Asmet Salud”) interpuso demandaordinaria laboral contra el departamento del Huila y la SecretaríaDepartamental de Salud, el municipio de Timaná y la Administradora de los

Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)[1].

2. La demanda se propone para se reconozca y declare que las entidadesdemandadas son responsables del pago de $ 35.728.879 m/cte.,correspondientes al valor que, de acuerdo con la Liquidación Mensual deAfiliados (en adelante, “LMA”) publicada por el Ministerio de Salud y de laProtección Social, le corresponde girar al esfuerzo propio de las entidadesterritoriales, con ocasión de los servicios y tecnologías en salud con cargo ala Unidad de Pago por Capitación (en adelante, “UPC”) del régimensubsidiado, garantizados por Asmet Salud a los afiliados del municipio deTimaná, durante los meses de enero y febrero de 2018. En consecuencia, sepide que se ordene a las entidades demandadas “[r]econocer y pagarsolidariamente a favor de ASMET SALUD EPS SAS” la suma de dineroreferida, la cual consta en dos facturas de venta que fueron radicadas ante losentes territoriales.

3. La accionante manifestó que la administración del RégimenSubsidiado se encuentra en cabeza de los entes territoriales, quienes efectúanseguimiento y control del aseguramiento de los afiliados dentro de sucorrespondiente jurisdicción, luego de lo cual se informa de los resultados alMinisterio de Salud y la Protección Social, entidad nacional que, después deverificar el reporte, gira directamente a nombre de las entidades territorialesla UPC a favor de las EPS. Adujo que, “[e]n aplicación del Decreto 701 de2011 acoplado por el Decreto 780 de 2016, la fuente de financiación deesfuerzo propio, que financia el régimen subsidiado y que se encuentradefinida en la liquidación mensual de afiliados, debe ser girada por laentidad territorial (…)”.

4. Al respecto, la accionante sostuvo que emitió dos facturas de ventapor concepto de “UPC ESFUERZOS PROPIOS”, con base en las cualespresentó peticiones de pago ante las entidades demandadas, sin que a la fechade presentación de la demanda se hubiera satisfecho las obligacionesreclamadas. Además, relató que “radicó ante la Procuraduría 90 Judicial Ipara asuntos administrativos solicitud de conciliación teniendo comoconvocados al municipio de Timana [SIC], departamento del Huila y laADRES, a fin de que se reconociera y pagara los valores de esfuerzo propiode los meses de enero y febrero de 2018 a favor de la EPS”, diligencia que se declaró fallida[2].

5. El 30 de junio de 2022, el Juzgado 3° Laboral del Circuito de Neiva,posterior a avocar el conocimiento de la demanda y ordenar el trámite respectivo[3], dejó sin efecto procesal la actuación surtida y, en su lugar, declaró su falta de competencia para conocer la controversia[4]. Comosustento de su decisión, afirmó que, en auto 389 de 2021, la Corte “concluyóque el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS (en la forma como fue modificadopor el artículo 622 del CGP) no es aplicable a las controversias relacionadascon el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas enel PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas, que se susciten entrelas EPS y la ADRES, en la medida en que no corresponden a litigios que, enestricto sentido, giren en torno a la prestación de servicios de la seguridadsocial; además, porque se trata de controversias presentadas únicamenteentre entidades administradoras, relativas a la financiación de un servicioque ya se prestó (…)”.

6. A su juicio, en aplicación de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo (en adelante, “CPACA”) “(…) los procedimientos de recobroson la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de unaentidad pública, [por lo que] es razonable que su control deba estar a cargode la jurisdicción contencioso administrativa”. Por ende, ordenó remitir elexpediente a los jueces administrativos.7. El asunto fue asignado al Juzgado 9 Administrativo del Circuito deNeiva, autoridad judicial que, en auto del 14 de octubre de 2022, declaró sufalta de competencia, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y dispuso la remisión del expediente a este tribunal[5]. Luego de citar jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[6], de la Corte Constitucional[7] y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8], expuso que la demanda versa sobre un procesoejecutivo, por lo cual consideró que “es pertinente concluir que se radica porun lado la competencia en esta jurisdicción [contenciosa administrativa] entemas relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado porprestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones oglosas a las facturas entre entidades del SGSSS, y por el otro, la competenciade la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridadsocial cuando se trate de ejecuciones derivadas de facturas que medien enlos conflictos del sistema de seguridad social integral”.

8. Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fuerepartido al magistrado sustanciador el 5 de julio de 2023 y enviado al despacho el día 7 de julio siguiente[9].

8. Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fuerepartido al magistrado sustanciador el 5 de julio de 2023 y enviado al despacho el día 7 de julio siguiente[9].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

9. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver losconflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del ActoLegislativo 02 del 2015.

10. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha indicado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde

(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10].11. En particular, se ha sostenido que para que se configure un conflictode jurisdicciones, se requiere que se acrediten los siguientes tres presupuestos[11]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversiasea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]; (ii) presupuesto objetivo que se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite lacontroversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo unproceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]; y el (iii) presupuesto normativo, según el cual, esnecesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente,las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son

competentes o no para conocer del asunto concreto[14].

12. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pagode la UPC en el régimen subsidiado. Reiteración del auto 721 de 2021. En el auto 721 de 2021[15], la Sala Plena concluyó que la competencia judicialpara conocer los asuntos relacionados con el pago de la UPC en el régimensubsidiado recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud dela cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA.

13. En dicha oportunidad, la Corte consideró que las controversiasreferidas al cobro de la UPC no pagada, no son propias de la prestación delos servicios de la seguridad social, porque (i) las partes involucradas en sutrámite son diferentes a los sujetos enunciados en el artículo 2.4 de la Ley712 de 2001; (ii) la liquidación y pago de la UPC es un trámiteadministrativo ex post, mediante el cual la Nación reconoce a las EPS unmonto de dinero por cada uno de los afiliados al régimen subsidiado, paracubrir las prestaciones del POS, hoy PBS; y (iii) la UPC pretende que losrecursos de la salud fluyan adecuadamente, pero su trámite no tiene relacióndirecta con la prestación del servicio, pues se trata de un asuntoexclusivamente económico. 14. Recientemente, en el auto 803 de 2023, la Sala Plena aplicó estasconsideraciones al estudiar una reclamación promovida por la Caja deCompensación Familiar del Huila al Departamento del Huila contra elmunicipio de Iquira y a la ADRES. Esto, con el fin de obtener el pago de losservicios hospitalarios prestados a pacientes afiliados al régimen subsidiadode salud con cargo a los recursos de esfuerzo propio de la entidad territorialen los términos del artículo 10º del Decreto 971 de 2011. 15. Así pues, la Corte determinó que la competencia para conocerreclamaciones judiciales al Estado, para que se paguen servicios médicosprestados a afiliados del régimen subsidiado de salud con cargo a

los recursosde esfuerzo propio, en las que se cuestiona por parte de una entidad delSGSSS la actuación de la entidad territorial y de la Adres, corresponde a losjueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el incisoprimero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. 16. Al tiempo, recalcó que este tipo de controversias no corresponden alas previstas en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajoy de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estrictosentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio,se trata de litigios relativos a la financiación de servicios ya prestados, que noimplican la participación de afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores.

17. Examen del caso concreto. En el caso sub judice, la Sala observa queconcurren los tres presupuestos para configurar un conflicto negativo entrejurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, dado que las autoridadesenfrentadas pertenecen a distintas jurisdicciones, de un lado, el Juzgado 3°Laboral del Circuito de Neiva, que hace parte de la JO y, del otro, el Juzgado9 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, que pertenece a la JCA. Encuanto al (ii) presupuesto objetivo, se constata la existencia de una causajudicial en la que se originó la controversia sobre el juez competente, la cualcorresponde a una demanda presentada por Asmet Salud E.P.S. S.A.S, pormedio de la cual pretende que se declare la responsabilidad solidaria deldepartamento de Huila y Secretaría Departamental de Salud, el municipio deTimaná y la Administradora de los Recursos del Sistema General deSeguridad Social en Salud (ADRES), por el pago de la UPC en el régimensubsidiado por los meses de enero y febrero de 2018.

18. Y, finalmente, respecto del (iii) presupuesto normativo, lasautoridades en colisión citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Así, elJuzgado 3° Laboral del Circuito de Neiva citó el auto 389 de 2021 yargumentó que, en aplicación del inciso 1° del artículo 104 del CPACA, lacontroversia escapa de su competencia. Por su parte, el Juzgado 9Administrativo del Circuito de la misma ciudad sostuvo que, al tratarse de unproceso ejecutivo, el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria,lo anterior con fundamento en varias citas de jurisprudencia de la CorteSuprema de Justicia[16], de la Corte Constitucional[17] y de la Sala

Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[18].

19. Acreditados los referidos presupuestos, la Sala Plena considera que lademanda interpuesta por ASMET SALUD E.P.S. S.A.S. contra eldepartamento del Huila y la Secretaría Departamental de Salud, el municipiode Timaná y la ADRES debe ser conocida por la Jurisdicción de loContencioso Administrativo, ya que el caso bajo examen (i) versa sobre unacontroversia meramente económica que tiene su origen en la prestación deservicios de salud que hacen parte del POS, hoy PBS, suministrados a losafiliados del régimen subsidiado; (ii) no se trata de un litigio relacionadodirectamente con la prestación de servicios y tecnologías en salud a losusuarios del sistema y, además, (iii) se cuestionan las actuacionesadministrativas desplegadas por los entes territoriales y la ADRES, en elmarco del procedimiento administrativo de liquidación y pago de la UPC quederivaron, aparentemente, en el no pago de los dineros reclamados por eldemandante.

14. En estos términos, esta corporación concluye que la autoridadjudicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 9Administrativo del circuito de Neiva y, por lo tanto, ordenará remitirle elexpediente CJU-3628 para lo de su competencia.

20. Regla de decisión. “La competencia judicial para conocer de litigiosque pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones delantes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosaadministrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia previstaen el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata decontroversias de carácter exclusivamente económico contra entidadespúblicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado”[19].

III. DECISIÓN

procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado”[19].

III. DECISIÓN Sobre la base de las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional,RESUELVE

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3°Laboral del Circuito de Neiva (Huila) y el Juzgado 9 Administrativo delCircuito de la misma ciudad y DECLARAR que el Juzgado 9 Administrativodel Circuito de Neiva es la autoridad competente para conocer de la demandapresentada ASMET SALUD E.P.S. S.A.S.

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-3628 al Juzgado 9 Administrativo del Circuito de Neiva para queproceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión alJuzgado 3° Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

MagistradoJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con permiso

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente digital, carpeta “410013105003-2021-00060-00”, véase archivo “04.EscritodeDemandayAnexos.pdf”, págs. 153 – 173. [2] Expediente digital, carpeta “410013105003-2021-00060-00”, véase archivo “04.EscritodeDemandayAnexos.pdf”, págs. 151 y 152. [3] En auto del 3 de marzo de 2021 el despacho admió la demanda y ordenó correr traslado a las demandadas. Expediente digital, carpeta“410013105003-2021-00060-00”, véase archivo “06. AUTO ADMITE DEMANDA.pdf”. [4] Expediente digital, carpeta “410013105003-2021-00060-00”, véase archivo “14. AUTO DE TRAMITE.pdf”. [5] Expediente digital, véase archivo “5_410013333009202200496001AUTOREMITEPRO20221014103507_ TCDescargaTotalItem133203436343896499.pdf”. [6] Expediente AL3620-2017, Radicación No. 77673, acta número 20. [7] Corte Constucional, auto 389 de 2021. [8] Citó sentencia de Unificación del 4 de sepembre de 2019, idenficada con N°11001010200020190129900.

[9] Expediente digital, archivo “03CJU-3628 Constancia de Reparto.pdf”. [10] Corte Constucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019, y 329 de 2021. [11] Corte Constucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020, y 329 de 2021. [12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funcionesjurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Arculos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley1957 de 2019). [13] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, yafinalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116 de laConstución). [14] Así pues, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna deellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las

autoridades en conflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos demera conveniencia. [15] Reiterado en autos 917 y 872 de 2022, entre otros. [16] Expediente AL3620-2017, Radicación No. 77673, acta número 20. [17] Corte Constucional, auto 389 de 2021. [18] Citó sentencia de Unificación del 4 de sepembre de 2019, idenficada con N°11001010200020190129900. [19] Corte Constucional, auto 721 de 2021.