CC - A220-2024

A220-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-220/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos administrativos proferidos por particulares en ejercicio de funciones públicas

(...) conforme a lo previsto por el numeral 2º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante, EOSF) y por el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas contra actos proferidos por el agente liquidador de una Entidad Promotora de Salud (en adelante, EPS), designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que se pronuncie sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA A red circle with a red and blue emblem DescriptionCORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO Nº 220 DE 2024

Referencia: expediente CJU-4764

Conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de

Bogotá.Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente,

AUTO

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente,

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Demanda. El Hospital Universitario Clínica San Rafael (en adelante, la Clínica San Rafael) ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo Saludcoop Organismo Cooperativo en Liquidación (en adelante, Saludcoop EPS)[1], a fin de solicitar (i) la nulidad de los actos administrativos con los que la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS rechazó gran parte de la reclamación de prestaciones económicas núm. 14147[2], y (ii) ordenar reconocer y pagar el monto de las facturas que la Clínica San Rafael incluyó como objeto de la reclamación núm. 14147, junto con su actualización monetaria[3]. Argumentó que presentó la reclamación 14147 dentro del término y según las instrucciones establecidas por la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS. Inicialmente, mediante la Resolución 178 de febrero de 2016, el agente liquidador de Saludcoop EPS reconoció parte del valor reclamando. No obstante, posteriormente, la nueva agente liquidadora[4] revocó de manera directa esa resolución. Lo anterior, sin el “consentimiento expreso y escrito de los titulares de los derechos reconocidos en las [r]esoluciones unilateralmente revocadas”. Agregó que la agente liquidadora expidió otras resoluciones que rechazaron la reclamación

14174[5].

2. Declaración de falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso

agente liquidadora expidió otras resoluciones que rechazaron la reclamación 14174[5].

2. Declaración de falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 4 de octubre de 2019, la Subsección B de la SecciónPrimera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción y envió el expediente para reparto a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Argumentó que (i) en casos similares[6], la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura determinó que “los temas relacionados con el [SSSI[7]] son de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social” de conformidad con el artículo 2.4 del CPTSS[8], salvo cuando se trata de un “proceso relativo a la seguridad social de los empleados públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público”; (ii) según la Sentencia C-1027 de 2002, al margen de la “naturaleza de la relación jurídica o de los actos que reconocieron o negaron un derecho”, la jurisdicción ordinaria laboral conoce de los asuntos que involucran “la relación afiliado, beneficiario o usuario, con la respectiva entidad administradora o prestadora de servicios de seguridad social integral”; y (iii) en el caso concreto, la demandante pretende la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales el agente liquidador de Saludcoop EPS negó el pago total de las reclamaciones que presentó la Clínica San Rafael por la “prestación de los servicios de la seguridad social”[9].

3. Trámite de recursos de reposición, apelación y de queja. El 10 de octubre de 2019, la demandante presentó recurso de reposición y, en subsidio, de

social”[9].

3. Trámite de recursos de reposición, apelación y de queja. El 10 de octubre de 2019, la demandante presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el auto que declaró la falta de competencia[10]. El 13 de noviembre de 2019, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la reposición del auto del 4 de octubre de 2019[11]. Posteriormente, el 9 de diciembre de 2019, con base en la solicitud de adición que presentó la demandante[12], rechazó por improcedente el recurso de apelación[13]. Por ende, la Clínica San Rafael formuló recurso de “reposición y de queja” contra los autos del 13 de noviembre y 9 de diciembre de 2019[14]. El 31 de marzo de 2023, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró bien denegado el recurso de apelación, fundamentalmente, porque el auto que declaró la falta de jurisdicción no es susceptible de apelación, sino solo de reposición[15].4. Terminación de la existencia legal de la demandada y solicitud de finalización del proceso. El 24 de enero de 2023, el liquidador de Saludcoop EPS resolvió “DECLARAR terminada la existencia legal de SALUDCOOP EPC OC EN LIQUIDACIÓN”[16]. El 7 de febrero de 2023, el abogado de Saludcoop EPS presentó renuncia de poder e informó al tribunal sobre la

terminación de la persona jurídica demandada[17]. Por su parte, el 13 de febrero de 2023, la Superintendencia Nacional de Salud informó al Tribunal Administrativo sobre la terminación de la existencia legal de la EPS demandada[18]. El 7 de marzo de 2023, el nuevo apoderado de Saludcoop EPS –liquidada– solicitó al tribunal reconocer personería jurídica para actuar, terminar el proceso y desvincular a la demandada por la extinción de Saludcoop EPS[19]. No obstante, el 9 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso obedecer y cumplir la decisión del 31 de marzo de 2023, por medio de la que el Consejo de Estado declaró bien denegado el recurso de apelación (supra párr. 3)[20] y remitió el asunto a los juzgados laborales.

5. Conflicto de competencias entre jurisdicciones. El 15 de agosto de 2023, el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá declaró que carecía de competencia para conocer de la demanda, propuso conflicto negativo de competencia, y remitió el expediente a la Corte Constitucional.

Argumentó que (i) según el artículo 2.4 del CPTSS y providencias de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia[21], el “cobro de facturas por prestación de servicios de salud” no tiene que ver, en sentido estricto, con la prestación de servicios de seguridad social, sino con la financiación de los servicios que ya fueron prestados; (ii) el proceso para el

recobro de facturas es de índole administrativa y concluye con “una clara manifestación de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos”, por lo que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (iii) en todo caso, si la Clínica San Rafael quisiera ejecutar obligaciones que consten en facturas y Saludcoop EPS fuera una entidad privada, la jurisdicción civil ordinaria –no la laboral ordinaria– sería la competente[22].6. Actuación en la Corte Constitucional. El 25 de septiembre de 2023, el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[23]. Posteriormente, el 20 de noviembre de 2023, de conformidad con el reparto del 16 de noviembre anterior, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente CJU4764 a la magistrada sustanciadora[24].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo que dispone el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

8. La Sala Plena debe resolver el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá,

para conocer la demanda de la Clínica San Rafael contra Saludcoop EPS en relación con la prestación de servicios de salud que esta última no habría pagado. Con este fin, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatar el cumplimiento de esos presupuestos, reiterará las reglas de distribución de competencia para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que los agentes liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud emitan (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones.

Los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando “dos omás autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[25]. La Corte Constitucional ha reiterado que para que este tipo de conflictos surja es necesario acreditar tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[26], los cuales explica el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Presupuesto subjetivo

Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[27]. Presupuesto objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[28]. Presupuesto normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[29].

10. El asunto sub examine dio origen a un conflicto de jurisdicciones porque satisface los requisitos subjetivo, objetivo y normativo.

(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque el conflicto se presenta entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción de laboral ordinaria[30].

(ii) Satisface el presupuesto objetivo, debido a que existe una controversia respecto del conocimiento de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual es de naturaleza judicial.(iii) Satisface el presupuesto normativo, dado que los jueces enunciaron los fundamentos de índole legal y jurisprudencial que soportan las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (supra 2 y 5).

4. Reglas de competencia para conocer sobre acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración de jurisprudencia

por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (supra 2 y 5).

4. Reglas de competencia para conocer sobre acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración de jurisprudencia

11. En el Auto 343 de 2021[31], reiterado, entre otros, en el Auto 687 de 2021[32], la Sala Plena estableció que conforme a lo previsto por el numeral 2º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante, EOSF) y por el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas contra actos proferidos por el agente liquidador de una Entidad Promotora de Salud (en adelante, EPS), designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que se pronuncie sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos. Esto es así, por las siguientes

razones:

(i) Según el artículo 295.2 del EOSF, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que se interponen en contra de los actos proferidos por el agente liquidador, sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que “por su naturaleza constituyan actos administrativos”.

(ii) Conforme al artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias, de conformidad con el numeral 8 del artículo 291 del EOSF, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999[33]. En este sentido, sus decisiones son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad.

(iii) El parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, dispone que “el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacionalde Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”[34].

(iv) La Corte Constitucional[35] ha reconocido en asuntos similares, que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de la EPS son “verdaderos actos administrativos”, dictados en el ejercicio de la función pública transitoria a ellos atribuida. Por tanto, el control de legalidad de estos actos administrativos corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

5. Caso concreto

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la controversia que suscita el conflicto sub examine. Esto, porque constata que las resoluciones que cuestiona la demandante son actos administrativos que corresponden a la aceptación y calificación de créditos, en los términos del numeral 2º del artículo 295 del EOSF. Por lo tanto, de conformidad con la regla establecida el Auto 343 de 2021[36], reiterado,

entre otros, en el Auto 687 de 2021[37], la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Clínica San Rafael. Así las cosas, la autoridad judicial competente para conocer de la acción sub examine es la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4764 para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. – DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para conocer de la demandade nulidad y restablecimiento del derecho del Hospital Universitario Clínica San Rafael en contra de la Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo Saludcoop Organismo Cooperativo en Liquidación.

Segundo. – REMITIR el expediente CJU-4764 a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Mediante la Resolución 002414 de 2015, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó tomar posesión de los bienes, haberes y negocios, así como proceder con la intervención forzosa administrativa para liquidar a Saludcoop EPS. Por medio de la Resolución 1731 de 2016, esta Superintendencia designó a Ángela María Echeverry como agente especial liquidadora, cargo del que se posesionó el 21 de junio de 2016 (ver: expediente digital. Cuaderno PPTAL.pdf, pp. 139-154, 155-158). [2] Concretamente, solicitó la nulidad de las resoluciones núm. 1935 de 2016; 1960 y 1974 de 2017; así como de “todos los actos

administrativos complementarios que tengan su razón de ser en la Resolución No. 1935 del tres (3) de febrero de dos mil dieciséis (2016), de la Resolución No. 1960 del seis (6) de marzo de dos mil diecisiete (2017) y de la Resolución No. 1974 del catorce (14) de julio de dos mil diecisiete (2017)”. [3] La Clínica San Rafael también pidió condenar en costas a la demandada. Como pretensiones subsidiarias, solicitó: (i) reconocer los efectos jurídicos vinculantes de la Resolución No. 00178 de 2016, y, por ende, pagar la suma de $ 9.057.372.146,45, junto con la actualización monetaria correspondiente; y (ii) condenar en costas a Saludcoop EPS. Por otro lado, como medida cautelar, pidió ordenar a la agente liquidadora de Saludcoop EPS constituir una reserva para el pago de la “obligación contingente y litigiosa” sobre la que versa el objeto del litigio. Mediante auto del 4 de agosto de 2018, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó esa solicitud de medida cautelar (ver: expediente digital. Cuaderno MedidaC 4.pdf). [4] A quien designó la Superintendencia Nacional de Salud como agente especial liquidadora, y quien se posesionó el 21 de junio de 2016 según el hecho núm. 8 de la demanda.

[5] Expediente digital. demanda san rafael_1.PDF. La demandante también argumentó que la agente liquidadora de Saludcoop EPS infringió el deber de motivación de los actos administrativos, y que incumplió sus deberes de notificación. [6] La autoridad judicial referenció los siguientes procesos: (i) “no. 11001-01-02-000-2018-03055-00”. Providencia del 21 de noviembre de 2018; y (ii) “No. 1100101002000201302678”. Decisión del 29 de mayo de 2019. [7] Sistema de Seguridad Social Integral. [8] Código de Procedimiento del Trabajo y de la Seguridad Social. [9] Expediente digital. 01AutoRemiteCompetencia.pdf. [10] Expediente digital. Cuaderno PPTAL.pdf, pp. 283-287. [11] Ib., pp. 299-308. [12] Ib., p. 312. [13] Ib., pp. 314-318. [14] Ib., pp. 321-325. El 9 de octubre de 2020 el tribunal negó el recurso de reposición y expidió a costa de la interesada las copias pertinentes para el trámite de queja. [15] Expediente digital. Cuaderno Consejo 2.pdf. [16] Expediente digital. Cuaderno PPTAL.pdf, pp. 385-395. Por ende, agregó que “no existe subrogatorio legal, sustituto procesal, patrimonio autónomo o cualquier otra figura jurídico procesal que surta los mismos efectos, sin perjuicio de los activos contingentes y

remanentes que se discuten o se puedan discutir a futuro judicial y administrativamente”. [17] Expediente digital. Cuaderno PPTAL.pdf, pp. 383-397. [18] Expediente digital. Terminacion de existencia legal saludcoop.pdf. [19] Ib., pp. 398-399. Ver también: Cuaderno Tribunal 3.pdf y Solicitud de terminacion del proceso.pdf. [20] Ib., p. 401. [21] El juzgado referenció, en particular, las siguientes: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Auto AL17072023. Corte Constitucional, autos “CCA389-2021, CCA749-2021 y CCA1112-2021”. [22] Expediente digital. 04AutoConflictoJurisdiccion.pdf. [23] Expediente digital. 05OficioRemiteCorteConstitucionalConflicto20230925.pdf y 06ConstanciaEnvioCorteConstitucional20230925.pdf. [24] Expediente digital. 03CJU-4764 Constancia de Reparto.pdf. [25] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019, 233 de 2020, 041 de 2021 y 452 de 2019.[26] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [27] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556

de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [28] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)”. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. [29] Ib. [30] Capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política. Artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos”. [31] Expediente CJU-076. [32] Expediente CJU-759. [33] Ib.

[34] En este sentido, el inciso 6º del artículo 68 de la Ley 715 de 2001 indica que “La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos”. Cfr. Auto 343 de 2021 y sentencia T-260 de 2018. [35] Auto 343 de 2021 correspondiente al expediente CJU-076. [36] Expediente CJU-076. [37] Expediente CJU-759.