CC - A2241-2023

A2241-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2241/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 2241 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-1712

Asunto: Conflicto de jurisdicciones entreel Juzgado Noveno Laboral del Circuito deBogotá y el Juzgado SesentaAdministrativo del Circuito de BogotáD.C. - Sección Tercera.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente:

AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. La entidad promotora de salud NUEVA EMPRESA PROMOTORADE SALUD S.A. — (en adelante, Nueva EPS S.A. o la demandante),interpuso demanda ordinaria en contra del Ministerio de Salud y ProtecciónSocial y la Administradora de los Recursos del Sistema General de SeguridadSocial en Salud - ADRES, con el fin de que se declare el enriquecimiento sinjusta causa de las entidades demandadas, y que se declaren solidariamenteresponsables por el no pago de los servicios no incluidos dentro del plan debeneficios en salud – PBS, que fueron efectivamente suministrados ypagados a los afiliados a la Nueva EPS a través de su red de prestadores a nivel nacional[1]. 2. El asunto le fue asignado al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de

nivel nacional[1]. 2. El asunto le fue asignado al Juzgado Diecinueve Civil del Circuito de Bogotá[2], el cual, mediante Auto del 13 de mayo de 2019[3], remitió, porcompetencia, el proceso en referencia al reparto de los JuzgadosAdministrativos por considerar que involucraba a una autoridad de naturalezapública. 3. El 30 de julio de 2019, el proceso fue asignado por reparto al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera[4]. Dichaautoridad señaló que, por tratarse de una controversia propia del Sistema deSeguridad Social Integral y no de un asunto relacionado con la seguridadsocial de servidores públicos sujetos a un régimen administrado por unapersona de derecho público, quien tenía competencia era la jurisdicciónordinaria, en su especialidad laboral. Ello, pues de conformidad con elnumeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo622 de la Ley 1564 de 2014, al tratase de un asunto relacionado con elSistema de Seguridad Social, le corresponde a la jurisdicción ordinaria de laespecialidad Laboral. 4. Con base en lo anterior, el juzgado administrativo remitió el proceso alos Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Por reparto del 13 de agostode 2019, el proceso correspondió al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de

Bogotá [5]. 5. Mediante auto del 18 de septiembre de 2019, el Juzgado NovenoLaboral del Circuito de Bogotá, planteó un conflicto de competencia, puesseñaló que, de acuerdo con la postura de la Corte Suprema de Justicia, lassolicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos noincluidos en el Plan Obligatorio de Salud, son un acto administrativo,particular y concreto, y, por ende, su estudio corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa[6]. En ese sentido, el juzgado ordenó remitir elexpediente a la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia para queresolviera la controversia. 6. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,mediante auto de 11 de marzo de 2020, señaló que el caso no trataba de unconflicto de competencias sino de jurisdicciones. En esa medida, resolvióabstenerse de dirimir el conflicto y remitir las actuaciones a la SalaJurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para lo desu competencia. 7. Sin embargo, con la reforma introducida en el Acto Legislativo 02 de2015, y con fundamento en el artículo 14 de dicho Acto Legislativo, el 25 defebrero de 2021 la Secretaría de la Corte Suprema de Justicia dispuso remitirel asunto a esta Corporación a efectos de que el presente conflicto dejurisdicciones fuera resuelto. II. CONSIDERACIONES

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entrjurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones spresentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecena distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien seporque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8].

10. Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó lotres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto djurisdicciones, a saber. El subjetivo, que se refiere a que la controversia sesuscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, qupertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen lcompetencia para conocer el asunto[9]. El objetivo, que implica que exista uncausa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, quefectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámit de naturaleza jurisdiccional[10]. El normativo, el cual requiere que la

autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente lomotivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[11].

11. Este caso se suscita un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen lotres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la Sala constata que easunto objeto de estudio enfrenta a autoridades judiciales de distintajurisdicciones que rechazan mutuamente la competencia para conocer depresente trámite: (i) de un lado, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito dBogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria y, de otro, (ii) el JuzgadoSesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de ljurisdicción administrativa. Segundo, cumple con el presupuesto objetivoporque la controversia versa sobre el conocimiento de la demanda instauradpor Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. Nueva E.P.S. S.A. contra LNación - Ministerio de Salud y Protección Social, Administradora de loRecursos del Sistema General de Seguridad Social - Adres, el cual debe sedecidido en un trámite de naturaleza judicial. Tercero, se acredita epresupuesto normativo, debido a que ambas autoridades judiciales expusieronlas razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran qucarecen de competencia para conocer del asunto. Por un lado, el JuzgadoNoveno Laboral del Circuito de Bogotá, trajo a colación jurisprudencia de lCorte Suprema de Justicia, así como lo señalado en el artículo 104 de la Ley1437 de 2011, para argumentar que corresponde a la jurisdicción contenciosoadministrativa resolver el asunto. Por su parte el Juzgado SesentAdministrativo del Circuito de Bogotá, hizo referencia al numeral 4º deartículo 2 de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564de 2014.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo enasuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado porprestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio desalud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración Auto 389 de 2021 12. En el auto A-389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto dejurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquellaoportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir elreconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir unaserie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoyPBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicoscientíficos–CTC. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de loContencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en elinciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo deasuntos. 13. A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas conrecobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, enestricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) secircunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integralde Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye unprocedimiento administrativo que culmina con la expedición de un actoadministrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobreeste punto se indicó:

“al proferir la comunicación referida […], la entidad crea una situaciónjurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pagode los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacíanparte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a queno tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo”[12]. 14. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipode controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1CPACA establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] delas controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisionesy operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[13].

Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia enmateria de recobros judiciales al Estado por prestaciones de serviciosmédicos no incluidos en PBS

15. A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó elprecedente en relación con la jurisdicción competente para conocer losrecobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos noincluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clasede asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superiorde la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámitesrecaía en la jurisdicción ordinaria.

16. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a queesta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en losdespachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena,a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas detransición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Talesreglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultanaplicables a:

“aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por losmedios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o dereparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesalesatinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad yrestablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular lademanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”.

17. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas lasdemandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Alrespecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas queestaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luegofueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estegrupo se encuentras las demandas que:

a. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral almomento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras elcambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión derechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y41 del auto 1942 de 2023.

b. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral almomento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran entrámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia delcambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene suremisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto ala jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicialse deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[14].

18. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción delo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

c. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de losrequisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido porel demandante.

d. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo oinadmisión. e. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicaciónpor parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.

19. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos seplantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo derecursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto delos términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sinperjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas detransición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a

continuación se expone una síntesis de tales reglas[15]:

Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 Respecto delagotamientoprevio derecursos El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamientoprevio de los recursos obligatorios no aplica frente alas demandas de nulidad y restablecimiento delderecho promovidas contra la ADRES, con la finalidadde obtener el recobro judicial por prestaciones deservicios de salud no incluidos en el PBS. Porconsiguiente, las autoridades judiciales no deben exigirque se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (niningún otro recurso adicional) para que el medio decontrol de nulidad y restablecimiento del derecho o el dereparación directa sea admitido. Respecto de laconciliaciónextrajudicial No se exigirá el agotamiento del requisito de laconciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1del CPACA. Y en las demandas que exista unaconciliación previa deberá ser tenida en cuenta por lasautoridades judiciales. En todo caso, los juecesadministrativos deberán invitar a las partes a conciliarsus diferencias proponiendo eventuales fórmulas dearreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 delartículo 180 ibídem. Respecto de lostérminos decaducidad delmedio decontrol En cada caso el Juez de lo ContenciosoAdministrativo podrá contabilizar el término de laprescripción que debió tener en cuenta el juez laboral yde la seguridad social, al momento de estudiar lacaducidad y admisión de la demanda.

20. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competenciapara conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas almomento de evaluar la admisión de la demanda.

Caso concreto

20. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competenciapara conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas almomento de evaluar la admisión de la demanda.

Caso concreto

21. El presente conflicto de jurisdicciones gira en torno a una demandainterpuesta por una EPS en contra de la ADRES, con el objetivo de que sereconozcan y paguen a la entidad demandante unas sumas de dinero porconcepto de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS. Así lascosas, los supuestos de hecho encajan perfectamente en la regla de decisióndel auto 389 de 2021. 22. Al respecto, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla dedecisión fijada en el auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i)una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener elreconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologíasen salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia dela jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con elartículo 104 del CPACA. En este sentido, para el presente caso resultaaplicable el precedente establecido en el auto 389 de 2021 y, por tanto, lajurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a tramitar elasunto. 23. Con base en lo anterior, la Sala Plena de la Corte dirimirá el presenteconflicto de jurisdicciones, en el sentido de determinar que le corresponde ala jurisdicción contencioso administrativa conocer el proceso iniciado por laNueva EPS. S.A. contra La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social,Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social –Adres. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado SesentaAdministrativo del Circuito de Bogotá como autoridad competente.

Regla de decisión: “la competencia judicial para conocer asuntos relacionadocon el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en ePOS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidadedel Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[16].

III. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el JuzgadoNoveno Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta Administrativodel Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que las autoridades dela jurisdicción contencioso administrativa son las competentes para conocerla demanda presentada por la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A.Nueva E.P.S. S.A. contra La Nación - Ministerio de Salud y ProtecciónSocial, Administradora de los Recursos del Sistema General de SeguridadSocial – Adres.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR elexpediente CJU-1712, al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito deBogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presentedecisión Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.DIANA FAJARDO RIVERA Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[1] Expediente CJU-1712. Archivo 86647 cuaderno juzgado, pág. 289. [2] Expediente CJU-1712. Archivo 86647 cuaderno juzgado, pág. 328. [3] Expediente CJU-1712. Archivo 86647 cuaderno juzgado, pág. 330. [4] Expediente CJU-1712. Archivo 86647 cuaderno juzgado, pág. 332. [5] Expediente CJU-1712. Archivo 86647 cuaderno juzgado, pág. 337. [6] Expediente CJU-1712. Archivo 86647 cuaderno juzgado, pág. 339. [7] “ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisotérminos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre ladisntas jurisdicciones”.

[8] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros. [9] Auto 155 de 2019. [10] Ibídem. [11] Ibídem. [12] Auto 389 de 2021. [13] Ibidem. [14] Auto 1942 de 2023. [15] Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023. [16] Auto 389 de 2021.